سه شنبه 17 فروردين 1395
گزارش نشست ویژه هفتادمین سالگرد تأسیس سازمان ملل متحد: «شورای امنیت در برزخ میان ضرورت اقدام موثر و لزوم تعریف و رعایت حکومت قانون»

گزارش نشست ویژه هفتادمین سالگرد تأسیس سازمان ملل متحد: «شورای امنیت در برزخ میان ضرورت اقدام موثر و لزوم تعریف و رعایت حکومت قانون»

تهیه و تنظیم: اعظم پازدار

 

به مناسبت هفتادمین سالگرد تاسیس سازمان ملل متحد، انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد با همکاری خانه اندیشمندان علوم انسانی سخنرانی ویژه ای را با عنوان «شورای امنیت در برزخ میان ضرورت اقدام موثر و لزوم تعریف و رعایت حکومت قانون» و سخنرانی دکتر هدایت الله فلسفی (استاد دانشگاه شهید بهشتی) در روز دوشنبه ۲۵ آبان ۱۳۹۴ از ساعت ۱۶ تا ۱۸ در خانه اندیشمندان علوم انسانی برگزار کرد.

 

در ادامه می توانید گزارش کامل این نشست را مطالعه نمایید.

 

دکترنسرین مصفا (رئیس انجمن):

عرض سلام و ادب و احترام دارم خدمت تمام کسانی که دعوت انجمن ایرانی سازمان ملل متحد را برای حضور در این جلسه پذیرفته اند. خیرمقدم عرض می کنم خدمت استادان محترم و گرانمایه ای که در جلسه امروز حضور پیدا کرده اند و همچنین خیرمقدم ویژه دارم خدمت استاد محترم، استاد بزرگ حقوق بین الملل ایران، استاد گران سنگ، جناب آقای دکتر هدایت الله فلسفی که با حضورشان انجمن را مورد لطف قرار دادند و دعوت ما را پذیرفتند و ما امروز در خدمت این استاد ارجمند هستیم.

انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد در راستای انجام وظایف مندرج در اساسنامه خود از بدو تاسیس تاکنون فعالیت های علمی داشته و همانطور که مستحضر هستید امسال  در پانزدهمین سالگرد تاسیس و تشکیل خودش قرار دارد و از طرفی هفتادمین سالگرد سازمان ملل متحد است، سازمانی که به نظر می آید دوران نوزادی، کودکی، نوجوانی و بلوغ و میانسالی خود را گذرانده است و اکنون در شرایطی قرار دارد که هفتاد سال از عمرش می گذرد. به همین مناسبت، انجمن از سال ۲۰۱۵ یک سلسله فعالیت هایی را برای توجه به ملل متحد در هفتادمین سالگردش دنبال کرده و کسانی که با فعالیت انجمن آشنا هستند یا دربرخی از آنها شرکت داشته اند و یا از طریق سایت انجمن از برخی برنامه ها مطلع شده اند، در جریان این برنامه ها قرار دارند. برنامه امروز هم در همین راستا می باشد و ما خیلی خوشحال هستیم که سخنرانی ویژه هفتادمین سالگرد سازمان ملل متحد را در خدمت استاد ارجمند هستیم و فکر می کنم جمع هم می داند که سازمان ملل متحد فعالیت های گسترده ای دارد که بخشی از آنها فراتر از صلح وامنیت بین المللی است ولی معمولا ملل متحد را با شورای امنیت ارزیابی می کنند و فعالیت های دیگرش که شاید هشتاد درصد باشد کمتر مورد ارزیابی قرار می گیرد ولی باز هم کارنامه ملل متحد با فعالیت های شورای امنیت سنجیده می شود. بنابراین برای ما فرصتی است که به بخش مهم و قابل توجه ملل متحد که فلسفه اصلی اش همان حفظ صلح وامنیت بین المللی در چارچوب شورای امنیت است بپردازیم و دکتر فلسفی این مهم را با بزرگواری پذیرفتند.

سخن را کوتاه می کنم و از استاد بزرگ حقوق بین الملل استدعا می کنم که تشریف آورده و فرمایشات خود را بیان فرمایند.

 

دکتر هدایت الله فلسفی (استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی):

بسیار خوش وقت هستم و افتخار می کنم که در این مجلس که از همکاران و دوستان من و علاقمندان به ملل متحد تشکیل شده است، حاضر شده ام.

بنده برای سخنرانی به اینجا نیامده ام؛ غرض من این است درباره نقاط ضعف و قوت موجودی که هفتاد ساله شده است، مسائلی را با شما در میان بگذارم. برای این کار می توانستم از اختیار توصیف شورای امنیت در توصیف وقایع و بحران ها، رویه شورا در مورد اجرای ماده ۳۹ منشور، مسائل مربوط به فلسطین، مبارزه علیه سوداگری غیرمجاز اسلحه، توسعه نیافتگی و تهدید علیه صلح، محیط زیست و توسعه پایدار، ملل متحد و حقوق دریاها، ملل متحد و دموکراسی، ملل متحد و حقوق بشر، ملل متحد و دادگستری بین المللی و ... یکی را انتخاب و در مورد آن صحبت کنم. اما موضوعی را برگزیدم که با تمامی این مسائل مرتبط است و آن تعریف و رعایت حکومت قانون است که تجلیات آن در مهمترین قسمت سازمان یعنی شورای امنیت بسیار مشهود است. نظام حقوقی مجموعه ای است منسجم از تمامی عناصری که در تأسیس حقوق حاکم بر حیات و کار هر جامعه انسانی سهم اساسی دارد. همانطور که از این تعریف بر می آید، نظام حقوقی بر جامعه انسانی حکومت دارد؛ با این حال، در آنجا که جامعه انسانی اشخاص را به طور مستقیم متشکل می سازد، نظام حقوقی نظامی دولتی است، و در آنجا که جامعه دولت ها اشخاص را به طور غیرمستقیم گردهم می آورد، نظام حقوقی نظامی بین المللی است. اما نظام، در سیستم سازماندهی شده است و این بدان معناست که نظام سرجمع عناصر پراکنده نیست، بلکه مجموعه ای است از عناصر به هم پیوسته که در یک واحد یا یک کل معین تشخص می یابد. نظام ملل متحد نیز سیستم یا دستگاهی است که با بهره گیری از ارگانیزم ها و آیین های معین حول محور ارزشی متعالی یعنی شأن و مرتبه انسانی که در صدر منشور به آن اشاره شده است و بشریت نماد آن است به چرخش درآمده تا گردش حیات و اجرای مقررات بین المللی تابع نظمی معین گردد. در این سیستم، اقدامات جمعی موثر تابع اصول حکومت قانون، استقرار و توسعه روابط دوستانه، تابع اصل برابری انسانی و تمهید هرگونه تدبیر در عرصه های مختلف اقتصادی واجتماعی، تابعی از حقوق بشر و آزادی های اساسی است. این سه اصل، اعتبار خود را از همان ارزش متعالی یا همان اصل وحدت دهنده نظام بین المللی یعنی بشریت بر می گیرد. بنابراین سازمان ملل متحد سیستمی است که در آن کلیت، ثبات و آمریت اصول و قواعد حقوق بین الملل با نهادهای منظم و پیوسته حول محور اساسی یعنی بشریت انضباط یافته و در نتیجه یک کل پایدار را وجود آورده است. بحث امروز ما بر اصل نخست یعنی اصل حکومت قانون متمرکز است، یعنی در آنجا که اقدامات جمعی موثر باید بر اساس مقرراتی متناسب با اصل متعالی یعنی بشریت و در سیاق اصول هفت گانه منشور به اجرا درآید.

واژه حکومت قانون در اوایل قرن نوزدهم در آموزه های علمای آلمان پدیدار شد و در اواخر همان قرن بزرگان حقوق از جمله یلینک در آثار خود به این مفهوم اشاره کردند و آنگاه در فرانسه با مجاهدت کاره دو مالبر رشد و گسترش یافت. حکومت قانون در برابر حکومت پلیسی قرار دارد و به معنای دولتی است که قدرتش تابع گروه باشد؛ در چنین مفهومی ارگان های دولت فقط بر اساس صلاحیتی که به آنها داده شده باشد یعنی صلاحیتی حقوقی عمل می کنند و در نتیجه اعمال قدرت فقط در شکل صلاحیتی نهادین و سازمان یافته و محدود میسر می شود.

در نظام های داخلی، حکومت قانون مستلزم وجود سلسله مراتب منظم در قواعد حقوقی است، حکومت قانون در این نظام ها آنگاه پیشرفته و توسعه یافته است که این وابستگی به بهترین شکل تضمین شده باشد، اصل متعارف نظریه حکومت قانون تبعیت سازمان های اداری از قانون است که البته دستگاه قضایی هم باید ضامن چنین تبعیتی باشد. علاوه بر این، از آنجا که قانون عادی هم باید تابع قانون اساسی باشد، مجلس قانون گذاری فقط در چارچوب قانون اساسی قانون وضع می کند و قاضی قانون اساسی بر آن نظارت می کند. در سیستم ملل متحد، حکومت قانون هنوز انسجام پیدا نکرده و در نتیجه همچنان در حال تکامل است. دستاورد این سازمان در حال حاضر فقط اصول و مفاهیمی است که در کل می توانند مبدأ حرکت جامعه بین المللی به سوی نظم و حکومت نسبی قانون در مفهوم خاص کلمه باشند. هرچند سازمان ملل متحد ظرف این هفتاد سال با پشت سرگذاشتن تحولات بی شمار به سبب یا علت یا به طور کلی موانع نظم پی برده است و تمام مساعی خود را در جهت ابتکار مفاهیم حقوقی متمرکز ساخته است. مسئولیت حمایت و حمایت مسئولانه از جمله این مفاهیم است که از جهات بسیار می تواند در تحول و تکامل حکومت قانون در سیستم ملل متحد تاثیر بسزایی داشته باشد. از همین رو است که در اوایل این قرن شورای امنیت در مقام ارگان اجرایی ملل متحد در برزخ میان این دو مفهوم گرفتار شده است. علاوه بر این، این مسئله غربی های قائل به مداخله شورای امنیت در مسائل مرتبط با حقوق بشر را با چینی ها و روسی های مخالف این مداخلات رو در روی یکدیگر قرار داده است.

سوال این است که سازمان ملل متحد در آنجا که باید به زور متوسل شود چگونه قادر است میان ضرورت اقدام موثر از یک طرف و تعریف و رعایت موازین حکومت قانون تعادلی بایسته به وجود آورد؟ قطعنامه ۱۹۷۳ شورای امنیت در ۲۰۱۱ درباره لیبی نقطه اوج مفهوم مسئولیت حمایت قلمداد شده است؛ البته پیش از صدور این قطعنامه نیز قطعنامه های دیگری صادر شده بود که به این مفهوم اشاره کرده بودند. در قطعنامه ۲۶ فوریه ۲۰۱۱ درباره لیبی، شورای امنیت گفته است که مقامات لیبی مسئول حمایت از مردم لیبی هستند، در همین قطعنامه شورای امنیت تصمیم گرفته که این مسئله را به دادستان دیوان کیفری بین المللی ارجاع دهد. به هر روی، تفسیر موسعی که دولت های شرکت کننده در عملیات حامی واحد از قطعنامه ۱۹۷۳ در توسل به زور به عمل آوردند در سازمان ملل متحد با واکنش تند بسیاری از اعضا رو به رو شد. برزیل از جمله اعضایی بود که با استفاده از این فرصت و در جهت تفسیر مفهوم مسئولیت حمایت، زیرکانه از حمایت مسئولانه سخن به میان آورد و مدعی شد با توجه به این معنا می توان هم دامنه مسئولیت حمایت را محدود ساخت و هم به نوعی  آن را احیاء کرد.

در همین اوقات با پدیداری بحران سوریه، این مبحث دامنه گسترده ای پیدا کرد و این سوال به وجود آمد که به راستی سازمان ملل متحد در برخورد با این وقایع باید چه کند؟ با آنکه در حال حاضر کمتر از مفهوم مسئولیت حمایت یاد می شود علمای حقوق در بعضی از کشورهای آنگلوساکسون هرچند وقت یک بار، بر سر حد و حدود واقعی این مفهوم با یکدیگر مجادله می کنند و از عملی بودن یا نبودن آن در عالم واقع سخن می گویند. به همین سبب، نمی توان حدی دقیق برای آن گذاشت و یا دامنه آن را مشخص کرد. به اعتقاد من، مسئولیت حمایت ابزاری خطابی است که اندیشه مشروعیت بخشیدن به بعضی از اقدامات را ترویج می کند و چنانچه ضرورت اقتضا کند، در پذیرش این یا آن استدلال حقوقی موثر واقع می شود. با پیروی از چنین اعتقادی، بسیاری از دولت ها از پذیرش قطعنامه ۱۹۷۳ درباره لیبی به وجد آمدند و از شأن اساسی آن سخن ها گفتند و آن را آغازی برای یک تحول اساسی به شمار آوردند. مهم تر از همه این نخستین باری بود که به دولت ها اجازه داده می شد که از طریق ائتلاف با یکدیگر به هر اقدامی دست بزنند تا از مردم و منافع غیرنظامی لیبی و از جمله بن غازی در قبال هر تهدیدی حمایت کنند، ضمن آنکه استفاده از نیروی نظامی اشغالگر خارجی به هر شکل و صورتی و در هر منطقه از مناطق لیبی را منع کردند و ممنوعیت پرواز را رعایت کنند. اما دولت هایی که با استناد به این قطعنامه به عملیات موسوم به حامی واحد دست زدند، با تفسیر وسیعی که از مفاد این قطعنامه به عمل آوردند به جای آنکه از غیرنظامیان حمایت کنند، فقط رژیم لیبی را حمایت کردند. در نتیجه گروهی از دولت ها در سازمان ملل متحد علیه این عملیات به پا خاستند و مدعی شدند که دولت های شرکت کننده در عملیات حامی واحد آشکارا از اختیاراتی که قطعنامه ۱۹۷۳ به آنها داده بوده است، تخطی کرده اند. آفریقای جنوبی به رغم مواضع اولیه خود در دفاع از این قطعنامه و دولت نروژ به رغم شرکت در عملیات علیه دولت لیبی از جمله این انتقاد کنندگان بودند. اما برزیل، با توجه به مداخلاتی که زیر حجاب مسئولیت حمایت در لیبی انجام گرفته بود، در نوامبر ۲۰۱۱ به یکباره مفهوم حمایت مسئولانه را مطرح کرد و این نخستین باری بود که یک دولت نوخاسته صنعتی در سازمان ملل متحد در گفتمان مربوط به تکامل ساختار امنیت جمعی مشارکت می کرد. در پیشنهاد برزیل سخن تازه ای دیده نمی شود و البته به ظاهر، دقیقاً همان مطالبی را تکرار کرده است که در سال ۱۹۹۱ در سازمان ملل متحد گفته شده بود و قرار بود محدودیت هایی برای تدابیر شورای امنیت به وجود آید، منتهی در طرح برزیل تدابیری خردمندانه برای پاسخگویی دولت های شرکت کننده در عملیات حمایت اندیشیده شده است. پیشنهاد برزیل با آنکه منطقی قوی و روشن داشت با اقبال همه اعضای سازمان ملل متحد رو به رو نشد. هلند از این پیشنهاد استقبال نکرد زیرا گمان می کرد که پذیرش آن از اقتدار تصمیمات شورای امنیت می کاهد و تزلزلی در کار صلح و امنیت جهان پدید می آورد.

در کشورهای غیر غربی وضعیت صورت دیگری داشت. در این کشورها ابتدا از مفهوم حمایت مسئولانه استقبال کردند اما بعد از چندی، شماری از آنها به این مفهوم بد بین شدند و با آن به مخالفت برخاستند. دولت هایی که این مفهوم را آماج تیر انتقادات قرار دادند، آنهایی بودند که حمایت مسئولانه را به اسب تروای غرب تشبیه می کردند؛ چین و روسیه هم باکی نداشتند که بدبینی خود را نسبت به این مفهوم علناً ابراز دارند. به اعتقاد این دولت ها، حمایت مسئولانه با تنظیم یک سلسله مسائل مرتبط با نظارت متقابل و توازن قوا کوشیده است مبنایی برای مشروعیت بخشیدن مسئولیت حمایت بیابد و این طبعاً با طرح هایی که در این حیطه متضمن اقدامات نظامی باشد، منافات دارد. در همین اوضاع و احوال بود که مباحثات مربوط به شورای امنیت در سوریه به نتیجه نرسید و به همین سبب مفهوم مسئولیت حمایت همچنان در پس پرده ابهام باقی ماند.

با گسترش جنبش های مخالف با رژیم بشار اسد در برخی از شهرهای سوریه در مارس۲۰۱۱، جنگی داخلی سراسر این کشور را فرا گرفت و این درست مصادف با زمانی بود که قطعنامه ۱۹۷۳ درباره لیبی صادر شد. با شدت گرفتن این جنگ، دولت های غربی در اکتبر ۲۰۱۱ کوشیدند شورای امنیت را به صدور قطعنامه ای پر طنین که پژواک همان قطعنامه ۱۹۷۳ باشد ترغیب کنند، به گونه ای که ادامه اعمال مقامات سوریه در نقض شدید و منظم حقوق بشر و همچنین اقدامات زورمدارانه آنها را علیه غیرنظامیان آن کشور شدیداً محکوم کند و بر مسئولیتی که بیش از همه متوجه دولت سوریه بود تاکید بورزد. با اینکه پیش نویس چنین قطعنامه ای هنوز از توسل به زور توسط سوریه سخن نگفته بود، این پیام را برای دولت بشار اسد همراه داشت که چنانچه رفتارش را تغییر ندهد احتمالاً با تنبیهات مقرر در ماده ۴۱ منشور ملل متحد رو به رو خواهد شد و این برای دولت سوریه بسیار گران تمام می شد. این پیش نویس در شورای امنیت با مخالفت جدی چین و روسیه و چهار عضو غیردائمی دیگر روبه رو شد. در اواخر اوت ۲۰۱۳ پس از اینکه سوریه از سلاح های شیمیایی به صورت گسترده استفاده کرد، برخی از دولت های غربی تصمیم گرفتند که با جلب موافقت شورای امنیت در این کشور مداخله کنند، اما تهدید چین و روسیه به وتو در مقابل هرنوع تصمیم گیری مداخله جویانه در شورای امنیت آنچنان واضح بود که دولت های غربی از تهیه پیش نویس منصرف شدند. بنابراین مفهوم حمایت مسئولانه که می توانست مرهم برای زخمهایی باشد که قضیه لیبی به تضمینات لازم علیه سوء استفاده از ماموریت های شورای امنیت وارد کرده بود به خاموشی گرایید و این فرصت را برای پکن و روسیه فراهم کرد که حمایت مسئولانه را توطئه غرب قلمداد کنند و این طور نتیجه بگیرند که حمایت مسئولانه دست آویز جدیدی است برای وادار ساختن دولت های تازه صنعتی شده به پذیرش مداخله قدرت های امپریالیستی. ناتوانی شورای امنیت در مقابله با بحران سوریه برای چین و روسیه این نگرانی را به وجود آورده بود که مبادا غربی ها این شورا را دور بزنند و با استناد به قطعنامه ۳۷۷ سال۱۹۵۰ به مجمع عمومی روی آورند یا آنکه از پیشنهاد دولت فرانسه مبنی بر اعراض کلیه اعضای دائم شورای امنیت از اعمال حق وتو در موارد مرتبط با جنایت جنگی تبعیت کنند. پیشنهاد برزیل که راه را برای چنین امکانی باز می کرد نیز بر سوءظن دولت های متوهم از جمله چین و روسیه می افزود. برزیل که از این مجادلات به تنگ آمده بود آرام آرام میدان مبارزه را ترک گفت و پیشنهاد خود را دنبال نکرد. با این حال، جای هیچ گونه شک و تردیدی نیست که این مفهوم در سازمان ملل متحد و در حیطه مسائل مرتبط با نظارت بر عملیات توسل به زور پژواکی گسترده داشته است.

دبیرکل سازمان ملل متحد در گزارش های سالانه خود به کرات از این مفهوم استفاده کرده و بر آن تاکید گذاشته است. صرف نظر از این مباحثات و مناقشات، این امر مسلم است که دولت ها در حال حاضر کاملاً متوجه شده اند که یکی از شروط استقرار هر چند نسبی حکومت قانون در سازمان ملل متحد، ایجاد چارچوبی حقوقی برای عملیات نظامی شورای امنیت و اعمال نظارت جدی بر کار دولت هایی است که کار اجرای این عملیات را بر عهده گرفتند. یقیناً از همین راه است که سیستم امنیت جمعی تقویت و اعتماد جهانی به این تشکیلات زیادتر می شود. اما این چارچوب کدام است؟

طرح برزیل متضمن چهار اصل است که به طور خلاصه آنها را بیان می کنم:

اولین اصل محدودیت عملیاتی و زمانی جواز توسل به زور است. به حکم منطق، فرمان شورای امنیت مبنی بر توسل به زور باید محدوده ای روشن و معین داشته باشد. این شورا از جهت آنکه غالباً احکامی مبهم و نامحدود صادر کرده، آماج تیر انتقاد بسیاری از دولت ها قرار گرفته است؛ از این رو، لازم می نماید احکام و فرمان های شورا مقصد و مقصودی روشن و مشخص و محدوده زمانی و عملیاتی معینی داشته باشند. قطعنامه ۶۷۸، سال۱۹۹۰ هیچ گونه محدوده ای نداشت، شورای امنیت در این قطعنامه به دولت های ذینفع اجازه داده شده بود که از هر وسیله لازم برای اعاده صلح و امنیت استفاده کنند. قطعنامه ای که شورای امنیت درباره لیبی در ۲۰۱۱ صادر کرد، با آنکه متنی دقیق و روشن داشت، خطر تنوع تفسیر آنچنان بود که به نظر می رسید باز دست دولت ها در عملیات باز گشوده است. زمانی که قطعنامه محدود به مدت زمان معین نباشد با خطر وتوی وارونه روبه رو است، به این صورت که وقتی مدت زمان معین برای قطعنامه مشخص نمی شود، دولت هایی می توانند همچنان در سرزمینی که برای عملیات وارد شده اند باقی بمانند. دولت های ایالات متحد آمریکا و انگلستان که مصمم بودند در عراق مداخله کنند با استفاده از همین ابهام مدعی شدند که این قطعنامه همچنان معتبر است و در نتیجه با توسل به همین حیله توانستند در عراق مداخله نظامی کنند.

مطابق با اصل دوم، مداخله نظامی باید بر اساس مفهوم و منطوق اجازه نامه باشد. دولت هایی که از شورای امنیت اجازه می یابند برای استقرار صلح و امنیت بین المللی به زور متوسل شوند، البته که باید در محدوده اجازه نامه عمل کنند و از حدود تعیین شده آن بیرون نروند. با آنکه این اصل از قاعده ای بدیهی سخن می گوید، اعمال آن مبهم است زیرا قبل از هر چیز باید معین گردد که تفسیر قطعنامه با کیست، یا کدام مرجع داور رسیدگی به خروج دولت شرکت کننده در عملیات از صلاحیت تعیین شده در قطعنامه است. در عملیات لیبی در ۲۰۱۱ در حالی که بعضی از دولت ها و سازمان های بین المللی مثل اتحادیه آفریقایی از عملیات دولت های شرکت کننده انتقاد داشتند، آن دولت ها را متهم به خروج از صلاحیت های تعیین شده می کردند. در چنین حالتی شورای امنیت همچنان سکوت می کرد و واکنشی از خود نشان نمی داد. با آنکه خروج از حیطه اختیارات خود مسئله ای است که با ساختار کلی سازمان ملل متحد سروکار دارد، از این نکته نباید غافل ماند که هر اندازه دامنه قطعنامه بازتر باشد، فرصت برای خروج از حدود اختیارات بیشتر است.

سومین اصل ضرورت و تناسب مداخله و رعایت آنها در چارچوب حقوق بین الملل است. برزیل در پیشنهاد خود بر این نکته تاکید گذاشته که مداخله باید منطقی و متناسب با علت مداخله باشد و تا آنجا که امکان دارد موجب بی ثباتی و خشونت نشود. البته صفات منطقی و متناسب که برزیل در پیشنهادات خود به کار برده است، دقیقاً همان اصول ضرورت و تناسب است، این دو اصل بی شک بر عملیات توسل به زور که شورای امنیت تجویز کرده باشد قابل اعمال است. واژه هایی که شورا برای توسل به زور به کاربرده و بیان کرده است که دولت ها به هر اقدام لازم یا استفاده از هر وسیله ضروری برای اجرای مأموریت خود دست بزنند دقیقاً به اصل ضرورت بر می گردد. در این صورت دولت ها می توانند برای توفیق در ماموریت خود هرآنچه که ضرورت دارد انجام دهند. صرف نظر از واژه هایی که شورای امنیت در قطعنامه های خود به کار برده است، می توان گفت که اصولاً تحمیل این نوع محدودیت ها با حقوق بین الملل عام است. اصول تناسب و ضرورت دو اصلی هستند که در موارد تجویز توسل به زور فرض می شوند. اقرار به اینکه تناسب و ضرورت در حوزه مسائل مرتبط به توسل به زور که شورا مقرر کرده باشد به آن معنا نیست که در چنین حیطه ای مسئله ای وجود ندارد، در اینجا هم مثل مورد قبل مسئله تعیین مرجع صالح برای تشخیص رعایت این اصول توسط دولت های شرکت کننده در عملیات از اهمیت خاصی برخوردار است. اما نظارت بر مسائل ماهوی در حیطه اجرای عملیات نیز بسیار دشوار است. وقتی به دولت ها اجازه داده شود که از همه وسایل استفاده کنند، در واقع به آنها این امکان داده شده است که خود تشخیص دهند چه نوع وسیله نظامی برای تحقق مقاصد شورای امنیت لازم است. دولت هایی که به این ترتیب مجاز به استفاده از زور شده اند مایلند خود مهار عملیات را به دست گیرند و اوضاع و احوال را ارزیابی کنند؛ بدین سبب چنانچه بیش از حد بر طبل ضرورت و تناسب کوبیده شود برای شورای امنیت این حق به وجود خواهد آمد که به طور مستمر بر عملیات نظامی نظارت کند، حال انکه نظارت شورا بر عملیات نظامی نظارتی کم نقص است. اصولاً چنانچه هر ارگانی بخواهد بر اعمالی که در تعیین آنها از اختیارات ارادی وسیعی برخوردار است، نظارت داشته باشد، نمی تواند در جزئیات امر داخل شود و آنها را زیر ذره بین خود قرار دهد. البته شورای امنیت می تواند و می باید بر ماهیت واقعاً غیر متناسب عملیات یعنی ناهماهنگی آشکار میان اقدام نظامی از یک طرف و واقعیات و هدف تعیین شده توسط شورای امنیت از سوی دیگر نظارت داشته باشد. برزیل در پیشنهاد خود آورده بود که مداخلۀ مجاز باید با رعایت دقیق مقررات حقوق بین الملل خصوصاً حقوق بین الملل بشر دوستانه و حقوق بین الملل مخاصمات مسلحانه صورت بگیرد. با آنکه اعمال بعضی از مقررات حقوق مخاصمات مسلحانه در چنین حوزه ای چندان آسان به نظر نمی رسد، می توان معتقد بود که حقوق مخاصمات مسلحانه بین المللی مبنا و اساس رژیم حقوقی مربوط به اجرای عملیات مجاز است مشروط بر اینکه نبرد به آستانه اقلی از وخامت رسیده باشد.

چهارمین و آخرین اصل، تقویت آیین های نظارت و بررسی اقدامات دولت های شرکت کننده در عملیات مجاز است. غرض از آخرین پیشنهاد برزیل که با پیشنهادهای سه گانه پیوندی نزدیک دارد، اطمینان از تسلط شورای امنیت بر وضعیت عملیات و طرز عمل دولت های شرکت کننده در عملیات و در نتیجه فراهم آمدن امکاناتی برای مسئولیت پاسخگویی است که سازمان ملل متحد همواره مدافع آن بوده است. در عمل برای آنکه شورا بتواند از کم وکیف عملیات مطلع شود باید اولاً توانایی نظارت بر عملیات را داشته باشد و ثانیاً دولت های شرکت کننده در عملیات مکلف به پس دادن حساب به شورای امنیت باشند. قطعنامه های شورای امنیت معمولاً مقرر می کنند که این قبیل دولت ها باید شورا را از اقدامات خود مطلع سازند. روش و انشای این قطعنامه ها آن است که از دولت ها خواسته شود و نه اینکه دعوت شوند که شورای امنیت را در جریان اقداماتشان بگذارند، در واقع خواستن به معنای مکلف دانستن است. آیینی که برای عرضه کردن اطلاعات وجود دارد یقیناً الزامی است؛ چنین الزامی از ماده ۵۴ منشور ملل متحد نتیجه گرفته می شود. در آنجا که به سازمان های منطقه ای اختیار اجرای عملیات داده می شود ولی از آنها خواسته می شود در هر موقع به طور کامل شورای امنیت را از نحوه کار خود مطلع سازند. منطق حکم می کند چنانچه دولت ها در چارچوب فعالیت های سازمان های منطقه ای ملزم به پاسخگویی باشند به طریق اولی آنگاه که منفرداً عمل می کنند نیز ملزم به پاسخگویی هستند. با این حال، چنین الزامی شکلی است. در واقع بر اساس اختیاراتی که به دولت های شرکت کننده در عملیات مجاز داده می شود، تکلیف آنها در اجرای ماموریت کم و بیش حد و حدودی معین پیدا می کند. با این حال، در غالب موارد حدود این نوع تکلیف مبهم و نامعین است. حتی اگر بپذیریم که در حال حاضر فضای روابط بین الملل به گونه ای در آمده است که اقتضا دارد شیوه های چنین نظارتی دقیق باشند، آزادی عمل دولت های فعال در چنین حیطه ای همچنان اهمیت خود را حفظ می کند و اصولاً نمی توان مطمئن بود که شورای امنیت از مجامع رسمی بتواند بر چگونگی اجراهای این قبیل ماموریت ها نظارت کند. مداخله ثالث بی طرف و مستقل در فرآیند اطلاع رسانی نیز نظم چندانی ندارد. با آنکه در بعضی وقایع مثل وقایع سومالی، رواندا، بوسنی و کوزوو، دبیرکل سازمان ملل متحد چنین ماموریتی را به عهده گرفته بود. بنابراین می توان گفت که در اکثر موارد نظارت بر عملیات بر مبنای اطلاعاتی صورت می گیرد که هر دولت تحت نظارت خود در اختیار شورا می گذارد، حتی اگر شورای امنیت گزارش هایی لازم برای ارزیابی امور دریافت کند باز همچنان از اراده و توانایی های لازم برای نشان دادن عکس العمل و به طریق اولی تضمین پاسخگویی محروم است. بعضی صاحب نظران گفته اند که با تاسیس ارگانی به نام کمیته توسل به زور می توان به خوبی بر عملیات توسل به زور نظارت کرد. به گفته اینان، شورای امنیت با الهام گرفتن از رویه کمیته های تنبیهات و ایجاد یک کمیته فرعی به نام کمیته توسل به زور به صورتی موثر می تواند بر این اقدامات نظارت داشته باشد. چنین ارگانی، ارگان مستقل شبه قضایی خواهد بود که قاعدتاً باید از عهده تمام امور مربوط به نظارت از قبیل تفسیر قطعنامه، نظارت بر توازن میان عملیات و هدف های تعیین شده و نظارت بر ضرورت و تناسب برآید.

بنابر آنچه که در پیشنهاد این صاحب نظران آمده است، نتایجی که کمیته به شورای امنیت بدهد برای تمامی اعضای شورای امنیت لازم الاتباع خواهد بود مگر اینکه شورا با صدور قطعنامه ای به گونه ای دیگر عمل کند. از این رو، وتوی احتمالی فقط در جهت تقویت نتایج تحقیقات کمیته به عمل خواهد آمد.

حتی اگر بشود با پیشنهاد ایجاد یک مکانیزم نظارتی موافق بود، پیشنهاد این صاحب نظران با واقعیت سازگاری ندارد. این فکر که نتیجه تحقیقات، رسما شورا را ملتزم کند، مستلزم آن است که این ارگان بر خالق خود یعنی شورا اولویت داشته باشد، حال آنکه از دو دهه پیش به آنطرف پرسش هستی شناسانه این بوده که آیا می شود بر تصمیمات شورای امنیت نظارت کرد. آموزه علمای حقوق و نظر دولت ها در این باره متفاوت است. هیچگاه نمی توان به این صورت سنگ بنای فکری و فلسفی حقوق بین الملل را جا به جا کرد، آن هم با تاسیس ارگانی فرعی به نام کمیته توسل به زور. علاوه بر این، از جهات عملی هم دشوار بتوان قبول کرد که اعضای شورای امنیت به خصوص اعضای دائم که در غالب موارد ماموریت توسل به زور به آنها محول می شود، قادر باشند از چنین راه حلی تمکین کنند. مقایسه کمیته پیشنهادی با کمیته تنبیهات نیز چندان درست به نظر نمی رسد زیرا این کمیته ها فقط در قبال افراد تصمیم می گیرند و حال  آنکه کمیته توسل به زور صلاحیتش ارزیابی اقدامات دولت های مستقل شرکت کننده در عملیات است.

در صورتی که این پیشنهادها پذیرفته شود، سیستم ملل متحد در صدور جواز توسل به زور با مشکل مواجه خواهد شد زیرا دولت هایی که پذیرفته باشند با حکم شورای امنیت عمل کنند هیچگاه مایل نخواهند بود از آزادی عمل در اجرای ماموریت خود صرف نظر کنند و البته این با منطق نیز سازگاری دارد زیرا همین دولت ها بودجه عملیات را تامین می کنند و جان سربازان خود را به خطر می اندازند. مسلم است که هیچ یک از این دولت ها حاضر نخواهد بود که تحت نظارت این کمیته ها قرار بگیرد و نتیجه آن خواهد شد که در صورت تأسیس این کمیته هیچ کشوری در عملیات توسل به زور شرکت نکند. این کمیته فقط به شرط آنکه اشتغالی مشورتی داشته باشد، می تواند مفید باشد.

تمامی این پیشنهادهایی که به صورت خلاصه حضورتان عرض کردم این بود که حرکت در سازمان ملل متحد برای تقویت حکومت قانون به وجود آمده، هرچند که این پیشنهادها با ساختار ملل متحد سازگار نبوده و به ثمر نرسیده است.

از آنچه گفتم به این نتیجه می رسم که سازمان ملل متحد طی این هفتاد سال با اینکه در غالب موارد ابزار اعمال نظر قدرت های جهانی بوده است، با تکیه بر اصول حکومت قانون، برابری و تساوی ملل و حقوق بشر و آزادی های اساسی، راه خود را پیدا کرده است. پدیداری چنین راهی مرهون کار سیستمی است که علی رغم نفوذ رابطه قدرت در آن، افتان و خیزان اما در سایه منطقی استوار، راه حل های نو و فعالیت های نو و روابط حقوقی جدید ابداع کرده است که هریک می تواند زمینه اصلاحاتی بنیادین در اداره امور جهان باشد. اگر تحول را در رشد تدریجی معنا کنیم و بگوییم اصل درونی از حالت نهفتگی به حالت پیدایی انتقال پیدا می کند تا به اوج خویش برسد و یا به تعبیر هربرت اسپنسر فیلسوف انگلیسی آن را به معنای گذار از ساده به پیچیده یا از همگون به ناهمگون بگیریم، می توانیم معتقد باشیم که سازمان ملل متحد طی این هفتاد سال از حالت همگونی نامعین و نامنسجم در آمده و به حالت ناهمگونی معین و منسجم رسیده است. از همین رو بوده که هریک از اصول حکومت قانون، برابری و تساوی ملل و حقوق بشر و آزادیهای اساسی در سیر زمان و در حرکتی که داشته اند، پس از طی مراحلی متوالی به سوی هدف های ثابت جهت گیری کرده و مبنای وضع مقرراتی شده اند که لازمه وجود آنها بوده است. پدیداری مفاهیم مسئولیت حمایت و حمایت مسئولانه و اصول و قواعدی که می توانند منبعث از این مفاهیم باشند، شواهدی بر این ادعاست، اما حوادثی که ظرف این چندین سال در جهان اتفاق افتاده است این واقعیت را آشکار کرده است که امنیت در خلأ ایجاد نمی شود و فراتر از اقدامات انتظامی است. سیستم ملل متحد با آنکه در مواردی حرکت رو به جلو داشته در مقایسه با اشکال جدید تروریسم و خصوصاً تروریسم دولتی، گسترش سلاح های غیر متعارف، رشد روز افزون شبکه های جهانی فراملی، بروز جنگ های داخلی در بخشهایی از کره ارض، متوقف ماندن برنامه توسعه در آفریقا و تجاوز بی امان به زنان و کودکان، بسیار کند و ناتوان بوده است. به نظر می رسد که این بار نیز با مردمان ملل متحد است که دولت های خود را مورد خطاب قرار بدهند و با نشان دادن قدرت نامرئی و شکست ناپذیر خود به آنها ثابت کنند که همچنان قدرت طبیعی حاکمیت هستند زیرا که شاهد آنند که برخی از دولت ها اساس تمدن های جهان را نشانه گرفته اند. اگر روزگاری جهان شاهد عملیات تروریستی علیه رهبران جهان و روسای دولت ها بود، امروز برخی رهبران و روسای دولت ها هستند که علیه ملت ها دست به اقدامات تروریستی می زنند یا آنکه به کنجی خزیده و قصد قلع و قمع شبکه های تروریستی را ندارند. به هرحال کدام قدرت جز مردمان می تواند بر توسن تیز پای دولت ها مهمیز زند.

 

سخن خود را با کلام منثور حضرت مولانا به پایان می برم:

هنوز ما را «اهلیت گفت» نیست

کاشکی «اهلیت شنودن» بودی

تمام گفتن می باید و تمام شنودن

بر دل ها مهر است بر زبان ها مهر است و بر گوش ها مهر است

 

در انتها نیز دکتر مصفا بار دیگر از حضور استاد فرهیخته دکتر فلسفی و شرکت کنندگان علاقه مند به مباحث حقوق بین الملل سپاسگزاری کردند. این جلسه پس از پرسش و پاسخ به پایان رسید.

گزارش عملکرد انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد در سال ۱۳۹۴ بر روی وبگاه انجمن قرار گرفت



مطالعه نمایید