توافق صلح آمریکا-طالبان در پرتو حقوق بین‌الملل

خدایار سعیدوزیری دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی

 

پس از قریب به دو دهه جنگ پس از حمله ایالات ‌متحده به افغانستان، ایالات متحده آمریکا تصمیم گرفت با طالبان بر سر میز گفت‌وگویی به میزبانی قطر بنشیند و به مذاکره بپردازد، مذاکراتی که نهایتاً در 29 فوریه 2020 منجر به امضای یک توافقنامه موسوم به توافق صلح افغانستان و یا توافق دوحه شد و تبلیغات فراوانی نیز حول آن شکل گرفت. طالبان که خود را امارت اسلامی افغانستان می‌نامد، در تمام این سال‌ها تغییری در رویه خود ایجاد نکرده و بلکه بر توسعه فعالیت‌های تروریستی و خشونت‌آمیز خود نیز افزوده است و بارها مدعی شده است که دولت افغانستان را به رسمیت نمی‌شناسد و خود را دولت این کشور می‌داند. پیش‌تر نیز در زمان ریاست جمهوری حامد کرزی بر افغانستان، پیشنهادهایی از سوی دولت افغانستان برای مذاکره با طالبان مطرح شده بود که اغلب از سوی طالبان و به بهانه‌های گوناگون رد شده بود و حال ایالات متحده پس از ماه‌ها مذاکره با طالبان، توافق فوق‌الذکر را در چهار سرفصل اصلی یعنی آتش‌بس، عقب‌نشینی نیروهای خارجی، تضمینات ضدتروریسم و مذاکرات بین‌الافغانی به امضا رساند. در حال حاضر سؤال آن است که اولاً آیا این توافق را می‌توان بر اساس اصول حقوق بین‌الملل صحیح تلقی کرد و ثانیا آیا به‌ واقع این توافق مسیر صلح را هموار کرده است و یا جز نام، چیزی از صلح در پی نخواهد داشت.

ماهیت و چیستی توافقنامه صلح با گروه‌های شورشی

علی‌الاصول توافقنامه‌های صلح دارای دو جنبه اصلی و مشترک است که عبارت‌اند از توقف خشونت‌ها و مخاصمات و رسیدن به راه‌حل سیاسی برای حل مشکل فی‌مابین. یکی از سؤالاتی که در وهله اول در باب توافقات صلح میان دولت‌ها و گروه‌های شورشی مطرح می‌شود، ماهیت این توافقنامه‌هاست و اینکه آیا این اسناد را باید معاهده دانست یا خیر و اگر نه آیا مطابق با حقوق بین‌الملل هستند یا خیر؟ ماده 2 کنوانسیون وین 1969 درخصوص حقوق معاهدات، در تعریف معاهده بیان می‌دارد: «معاهده عبارت است از یک توافق بین‌المللی که بین دولت‌ها به‌صورت کتبی منعقدشده و مشمول حقوق بین‌الملل باشد، صرف‌نظر از عنوان خاص آن و اعم از اینکه در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس‌شده باشد.» بنابراین ابتدایی‌ترین شرط برای اینکه یک توافقنامه را براساس کنوانسیون 1969 معاهده بنامیم آن است که هردو طرف آن دولت باشند و لذا توافقات صلح با گروه‌های شورشی از این تعریف خارج است و کنوانسیون حقوق معاهدات نیز بر این توافقات حاکم نخواهد بود. اما این عدم حکومت کنوانسیون وین بر این توافقات لزوماً به معنای عدم ارزش حقوقی آن‌ها نیست، چراکه ماده 3 کنوانسیون وین در این خصوص صراحت دارد و اظهار داشته است: «این واقعیت که عهدنامه حاضر ناظر بر توافق‌های بین‌المللی منعقده بین کشورها و سایر اشخاص موضوع حقوق بین‌الملل، یا توافق‌های فی‌مابین همان سایر اشخاص موضوع حقوق بین‌الملل و یا توافق‌های بین‌المللی غیر کتبی نیست، تأثیری در موارد ذیل نخواهد داشت: الف. ارزش حقوقی توافق‌های مذکور؛ ب. شمول هر یک از قواعد منعکس در عهدنامه حاضر بر توافق‌های مذکور، در مواردی که توافق‌های مورد بحث به‌موجب حقوق بین‌الملل و فارغ از این عهدنامه مشمول آن قواعد باشند؛ ج. شمول این عهدنامه بر آن دسته از روابط کشورها که به‌موجب توافق‌های بین‌المللی بین آن‌ها ایجاد شده و سایر اشخاص موضوع حقوق بین‌الملل نیز طرف آن توافق‌ها هستند.» بنابراین باید نتیجه گرفت که توافق میان یک دولت و سایر اشخاص موضوع حقوق بین‌الملل می‌تواند دارای آثار اجرایی و واجد ارزش حقوقی باشد و برای پاسخ به اینکه آیا عبارت «سایر اشخاص موضوع حقوق بین‌الملل» که در ماده 3 کنوانسیون حقوق معاهدات آمده است را می‌توان شامل گروه‌های شورشی نیز دانست یا خیر باید به نظر کمیسیون حقوق بین‌الملل سازمان ملل متحد در این خصوص مراجعه کرد. این کمیسیون در نظر خود معتقد است که عبارت مذکور در ماده 3 برای توافقات منعقده توسط سازمان‌های بین‌المللی، سریر مقدس و سایر اشخاص حقوق بین‌الملل مانند شورشیانی که ممکن است در برخی شرایط پیمان‌هایی را بپذیرند، استفاده شده است. بر همین اساس توافقات صلح با گروه‌های شورشی سابقه‌ای طولانی دارد، ازجمله می‌توان به توافق جمهوری آفریقای مرکزی با گروه‌های شورشی این کشور در سال 2007 اشاره کرد و یا از توافق دولت کلمبیا با گروه شورشی فارک یاد کرد. اما یک نکته ظریف و مهم وجود دارد که این توافقات را با توافق صلح افغانستان متفاوت می‌کند و آن اینکه در تمام این موارد، موضوع درگیری و مخاصمه مسلحانه داخلی بود که منجر به توافق صلحی میان گروه شورشی و دولت شده است؛ اما در موضوع افغانستان ما شاهد توافق گروه طالبان با یک دولت خارجی هستیم که در شرایطی که افغانستان دولتی مستقل داشته و شرایط کشور تحت اشغال بر آن حاکم نیست، مداخله صریح در امور داخلی افغانستان بوده و شرایط بسیار متفاوتی را رقم می‌زند که در بخش دوم مقاله بیشتر مورد اشاره قرار خواهد گرفت. اما نکته دیگری که پیش از ورود به مفاد توافق صلح افغانستان باید به آن اشاره کرد، آن است که هرچند شورای امنیت در این مورد نیز مانند اغلب توافقات صلح، در قطعنامه‌ای از این توافق استقبال کرد اما باید توجه داشت که استقبال شورای امنیت از این توافقات به معنای لازم‌الاجرا تلقی شدن مفاد این توافقنامه‌ برمبنای ماده 25 منشور نیست بلکه صرفاً قطعنامه شورای امنیت به‌طورکلی جنبه تشویق به صلح داشته که در راستای وظیفه آن انجام می‌شود و مفاد توافق را مورد تائید یا رد قرار نمی‌دهد.

ارزیابی توافق صلح افغانستان از منظر حقوق بین‌الملل

توافق 29 فوریه 2020 میان ایالات متحده و گروه طالبان، شامل چهار بخش اصلی است که عبارت‌اند از: تضمین‌ها و مکانیزم‌های اجرایی که از استفاده از خاک افغانستان توسط هرگونه گروه یا فرد علیه امنیت ایالات متحده و متحدان آن جلوگیری کند؛ تضمین‌ها، مکانیزم‌های اجرایی و اعلام جدول زمانی برای خروج تمام نیروهای خارجی از افغانستان؛ پس از اعلام تضمین‌ها برای خروج کامل نیروهای خارجی و جدول‌زمانی در حضور شاهدان بین‌المللی و تضمین و اعلام این‌که از خاک افغانستان علیه امنیت ایالات متحده و متحدانش استفاده نخواهد شد، در حضور شاهدان بین‌المللی، طالبان مذاکرات بین‌الافغانی را با طرف‌های افغان در ۱۰ مارس ۲۰۲۰ مطابق ۱۵ رجب ۱۴۴۱ هجری قمری و ۲۰ اسفند ۱۳۹۸ هجری شمسی شروع خواهد کرد؛ و آتش‌بس دائمی و جامع یک موضوع آجندای گفت‌وگو و مذاکرات بین‌الافغانی خواهد بود. شرکت‌کنندگان مذاکرات بین‌الافغانی در مورد تاریخ و چگونگی آتش‌بس دائمی و فراگیر، از جمله مکانیزم‌های اجرایی بحث خواهند کرد که همراه با تکمیل و توافق در مورد نقشه راه سیاسی آینده افغانستان اعلام خواهد شد.

پیش از هر چیز باید در نظر داشت که دولت ایالات متحده و دولت افغانستان توافقنامه امنیتی را منعقد کرده‌اند که از سال 2015 اجرای آن آغاز شده و تا سال 2024 ادامه خواهد داشت و بر اساس آن همکاری‌های نظامی-امنیتی و همچنین آموزش نیروهای نظامی و امنیتی افغان بر عهده ایالات متحده و متحدانش قرار گرفته است. از جمله در بند 2 ماده 2 این توافقنامه ذکر شده است: «ایالات متحده در همکاری و هماهنگی نزدیک و بر اساس توافق افغانستان، با هدف کمک به توسعه ظرفیت‌های نیروهای دفاعی و امنیتی ملی افغان و تأمین امنیت تمام مردم افغانستان، طبق توافق مشترک، به انجام فعالیت‌های حمایتی زیر می‌پردازد: مشورت، آموزش، تجهیز، حمایت و تقویت پایدار نیروهای دفاعی و امنیتی ملی افغان به انضمام بخش‌های مهندسی منطقه‌ای، خنثی‌سازی بمب‌های کنار جاده و سایر مواد منفجره؛ ایجاد و ارتقای سیستم تدارکاتی و حمل‌ونقلی نیروهای دفاعی و امنیتی افغان؛ گسترش ظرفیت‌های تشریک اطلاعات (اطلاعات امنیتی)؛ تقویت توانائی نیروهای هوائی افغانستان؛ راه‌اندازی تمرینات مشترک نظامی و سایر فعالیت‌های مورد توافق دو طرف. طرفین روی جزئیات گسترش نیروهای دفاعی و امنیتی ملی افغان بر مبنای برنامه موسوم به برنامه‌ی ریکارد افغانستان مصوب نشست شیکاگو سال 2012 میلادی و در مطابقت با مجمع مشورتی امنیت به کارشان ادامه می‌دهند.»

این در حالی است که در بخش اول توافق صلح با طالبان، ایالات متحده متعهد است که تمام نیروهای نظامی امریکا، متحدان و شرکای ائتلافی، به‌شمول تمام کارمندان غیرنظامی و غیر دیپلماتیک، پیمان‌کاران امنیتی خصوصی، مربیان، مشاوران و پرسنل خدمات حمایتی خود را در عرض ۱۴ ماه پس از اعلام این موافقت‌نامه خارج کند؛ به این شکل که ایالات متحده، متحدان آن و ائتلاف در ۱۳۵ روز اول، تعداد نیروهای امریکایی در افغانستان را به ۸۶۰۰ تن کاهش خواهند داد و به همان تناسب تعداد نیروهای متحدان و نیروهای ائتلاف کاهش داده می‌شود و تمام نیروهای خود را از ۵ پایگاه نظامی خارج خواهند کرد و سپس ایالات متحده، متحدان آن و ائتلاف، خروج کلیه نیروهای باقی‌مانده را از افغانستان طی ۹ ماه ونیم باقی‌مانده تکمیل خواهند کرد. تعهدی که عمومیت آن با تعهدات ایالات متحده در توافقنامه 2014 امنیتی کابل-واشنگتن مغایرت جدی دارد.

از سوی دیگر یک نکته مهم در این توافقنامه آن است که در جای‌جای آن بارها این عبارت تکرار شده است که «امارت اسلامی طالبان که توسط ایالات متحده به‌عنوان دولت شناخته نمی‌شود و به‌عنوان طالبان شناخته می‌شود» و این بدان معناست که طالبان خود را طبق این توافق دولت افغانستان می‌شناسد و ایالات متحده در همین توافق تأکید دارد آن را به این عنوان نمی‌شناسد و صرفا به نام گروه طالبان می‌شناسد! این بدان معناست که در این توافق، طرفین آن، در ابتدایی‌ترین موضوع، یعنی ماهیت یک‌طرف توافق، به تفاهم و توافق نرسیده‌اند که این اساساً ارزش حقوقی سند را مخدوش می‌کند و از سوی دیگر علی‌رغم اینکه ایالات متحده بارها تأکید کرده که طالبان را به‌عنوان امارت اسلامی افغانستان به رسمیت نمی‌شناسد، اما تعهداتی که از آن گرفته است، به نحوی است که گویی طالبان را به‌صورت دوفاکتو به عنوان دولت افغانستان شناسایی کرده است. چرا که اولاً طالبان در این توافق متعهد شده است علاوه بر آنکه خود از خاک افغانستان برای تهدید منافع ایالات متحده استفاده نکند بلکه نسبت به جلوگیری از استفاده سایر اشخاص و گروه‌ها از خاک افغانستان علیه منافع آمریکا نیز اقدام کند؛ امری که در شرایطی که افغانستان دارای دولت رسمی و به رسمیت شناخته شده است، در صلاحیت این دولت است و نه یک گروه شبه نظامی و غیرقانونی. یا در جای دیگر طالبان متعهد است «برای کسانی که تهدیدی برای امنیت ایالات متحده و متحدانش محسوب شوند، ویزا، پاسپورت، مجوز سفر یا سایر اسناد قانونی را برای ورود آن‌ها به افغانستان فراهم نخواهد کرد.» چنانکه می‌دانیم صدور اسنادی مانند پاسپورت و ویزا امری است کاملاً حاکمیتی و اساساً طالبان از چنین صلاحیتی برخوردار نیست که نسبت به عدم انجام آن برای اشخاص خاصی تعهد دهد و چنین توافقی نقض حقوق حاکمه دولت افغانستان محسوب می‌شود. از سوی دیگر روشن نبودن ماهیت طالبان، قابلیت اجرای تعهدات آن را نیز مخدوش می‌کند؛ چراکه در مقام اجرای تعهدات، چنانچه حمله‌ای از سوی افرادی به منافع ایالات متحده اتفاق بیافتد، چنانچه این گروه خود مسئولیت آن را بر عهده نگیرد، برچه اساس می‌توان انتساب عمل متخلفانه را به این گروه احراز کرد؟ چنانکه بعدازاین توافق نیز حملات متعددی رخ داده که بعضاً طالبان از خود سلب مسئولیت کرده و آن را بر عهده گروه‌های تروریستی و مسلح دیگر دانسته است.

در جای دیگر، ایالات متحده نسبت به آزادی 5000 نفر از زندانیان طالبان متعهد شده است و این در حالی است که این تعهدی به ضرر دولت افغانستان بوده و بر اساس اصول مسلم حقوق بین‌الملل، مقررات هیچ معاهده‌ای نمی‌تواند متضمن ایجاد تعهد یا تکلیفی برای ثالث باشد، مگر آنکه ثالث خود کتباً و صریحاً انجام چنین تعهدی را بپذیرد. (محمدرضا ضیایی بیگدلی، حقوق بین‌الملل عمومی، 1394،ص123) درحالی‌که اشرف غنی، رئیس‌جمهور افغانستان در اولین واکنش به این توافق، ضمن انتقاد به آن و مشارکت ندادن دولت افغانستان در این مذاکرات، اظهار داشت: «آزادی زندانیان در صلاحیت ایالات متحده نیست بلکه در صلاحیت دولت افغانستان است و هیچ تعهدی برای آزادی 5000 زندانی طالبان وجود ندارد.» هرچند به دلایل سیاسی، او بعداً از این مواضع عقب‌نشینی کرد. اما به‌هرروی در زمان انعقاد توافق، چنین رضایتی وجود نداشته است و تهدیدات رسمی و غیررسمی ایالات متحده به قطع کمک به دولت افغانستان سبب رضایت عملی دولت این کشور به آزادی زندانیان بوده است.

نتیجه‌گیری

آنچه به‌عنوان توافق صلح افغانستان نام گرفته است، درعین حال که یک پایه از دو پایه اصلی برای موافقتنامه‌های صلح یعنی راه حل سیاسی را به مذاکرات آتی بین‌الافغانی واگذارده است، پایه اول آن یعنی توقف خشونت‌ها را نیز نتوانسته است در همین مدت کوتاه که از امضای آن می‌گذرد محقق کند. برهمین اساس به نظر می‌رسد این توافق آثار نامطلوبی در میان مدت و بلندمدت برجای خواهد گذاشت و اولاً این پیام را به گروه‌های تروریستی کوچک‌تر مخابره خواهد کرد که اگر بر ‌شدت حملات و گسترده‌تر کردن فعالیت‌هایشان بپردازند گویی پاداش گرفته و به رسمیت شناخته خواهند شد. ثانیاً نادیده گرفتن دولت یک کشور و مذاکره یک دولت خارجی با یک گروه مسلح در داخل سرزمین کشور صاحب دولت، می‌تواند رویه‌ای خطرناک را ایجاد نماید که صلح و امنیت بین‌المللی را به مخاطره انداخته و موجب نقض اصل عدم مداخله در امور داخلی کشورها گردد. به علاوه اساساً این توافقنامه و تعهدات گروه طالبان به نفع ایالات متحده از قبیل تضمین جلوگیری از اقدام گروه‌های دیگر علیه ایالات متحده و عدم صدور ویزا و گذرنامه و ...، در عرصه عملی هنگامی قابلیت اجرا خواهد داشت که طالبان قدرت حاکمه را در اختیار داشته باشد که این نگرانی را دامن می‌زند که این توافق مقدمه‌ای باشد برای گسترش قدرت طالبان و بازگشت به زمان حکومت طالبان بر افغانستان و این درحالیست که هنوز مدتی از این توافق نگذشته، طالبان نه تنها حملات تروریستی خود را متوقف نکرده بلکه تعهد به مذاکرات بین‌الافغانی را نیز که باید در ماه مارس انجام می‌شد، نقض کرده است.

در نهایت این سوال بی پاسخ وجود دارد که در صورت نقض این توافقنامه از سوی طالبان، پس از خروج احتمالی نیروهای آمریکایی از افغانستان، آیا ایالات متحده برای خود حق تعرض به تمامیت ارضی افغانستان را قائل است؟ و اگر نه ضمانت اجرای آن چه خواهد بود.

 

 

آخرین مطالب تالار گفتگو

آیین نامه کمیته جوانان انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد



اطلاعات بیشتر