گزارش نشست تخصصی «تعهدات بین‌المللی دولت میزبان مقر سازمان ملل متحد (ایالات متحده) در قبال نمایندگی‌ها و کارگزاران دولت‌های عضو»

گزارش نشست تخصصی «تعهدات بین‌المللی دولت میزبان مقر سازمان ملل متحد (ایالات متحده) در قبال نمایندگی‌ها و کارگزاران دولت‌های عضو»

تهیه و تنظیم: ناهید فرجی

انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد، نشست تخصصی «تعهدات بین‌المللی دولت میزبان مقر سازمان ملل متحد (ایالات متحد) در قبال نمایندگی‌ها و کارگزاران دولت‌های عضو» را در مورخ ۱۴ بهمن‌ماه ۱۳۹۸ در خانه‌ی اندیشمندان علوم انسانی برگزار نمودند.

در کلام آغازین، دکتر نسرین مصفا –رئیس انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد- ضمن خیرمقدم به اساتید، پژوهشگران و نهایت قدرانی برای حضور در نشست تخصصی مزبور، به توضیح گشستره‌ی چارچوب‌، عملکرد و فعالیت‌های انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد پرداخته و متذکر شدند که یکی از اهداف انجمن ارج نهادن به مقام شامخ اساتیدی است که عمر و زمان خود را هم از نظر علمی و هم از نظر اخلاقی صرف پیشرفت جامعه‌ی علمی نموده‌اند؛ که یکی از اساتید مزبور جناب آقای دکتر محمود صوراسرافیل است که از سال ۱۳۸۹ به‌هنگامیکه ایشان روی در نقاب خاک کشیدند انجمن به‌پاس تمام زحمات، خدمات و برای گرامی‌داشت یاد و خاطره‌ی او مراسمی را مبتنی بر فعالیت‌های ایشان در طی سالیان متمادی برگزار می‌نماید.

پس از سخنرانی ایشان نشست وارد محور تخصصی خود گردید و دکتر سید حسین سادات میدانی –مدرس حقوق بین‌الملل دانشکده روابط بین‌الملل- به ایراد سخنان خود پرداختند. ایشان با توضیحی اجمالی درباره‌ی نظام بین‌المللی پسا ملل متحد، سازمان‌های بین‌المللی را یکی از تابعان و بازیگران اصلی در روابط بین‌الملل معرفی نموده و نقش آنان را به‌مانند نقش دولت‌ها در نظام حقوق بین‌الملل در نظر گرفتند. او در ادامه افزود که یکی از تحولات نظام حقوق بین‌الملل در یک قرن گذشته مبتنی بر پذیرش شخصیت حقوقی، حق و تکلیف سازمان‌های مزبور بوده است که ازجمله چنین حقوقی می‌توانیم به حق استقلال در قبال دول عضو و حق استقلال در قبال دولت میزبان مقر فعالیت اشاره کنیم. مدرس حقوق بین‌الملل دانشکده روابط بین‌الملل هم‌چنین متذکر شدند که سازمان‌های بین‌المللی به‌مانند دولت‌ها از قلمرو خاصی برخوردار نمی‌باشند و لاجرم می‌بایست اقتدارات خود را که کمتر از یک دولت نیست؛ در دولت دیگری و همراه با اقتدارات آن به منصه ظهور رسانند. آنچه که مهم به نظر می‌رسد این است که استقلال مطروحه هم‌چنان مورد بحث واقع می‌گردد با اینکه استقلال مزبور در ماده‌ی ۱۰۴ و ۱۰۵ منشور ملل متحد نیز تحلیل شده است.

دکتر سادات میدانی توضیح دادند که موضوع مطروحه یک بحث روز و اینکه در دو سال اخیر بسیار مورد توجه بوده است؛ که ازجمله آنها می‌توان به عدم صدور روادید برای دادستان دیوان بین‌المللی کیفری برای سفر به نیویورک، تحریم مقامات دولتی و تحریم دو وزیر خارجه ایران و ونزوئلا اشاره کرد که آخرین مورد در ژانویه سال ۲۰۲۰ به وقوع پیوست و برای وزیر امور خارجه ایران که قصد شرکت در جلسه‌ی شورای امنیت را داشت روادید صادر نگردید و هم‌چنین می‌توان به محدودیت‌های رفت‌وآمد مأموران کوبا و ایران در نیویورک اشاره کرد که شامل یک نظام تبعیض‌آمیز برای آنهاست و محدوده‌ی ۲۵ مایلی که برای آنان تعیین شده بود در جولای سال جاری به ۳ مایل کاهش یافته است که آثار آن هم بر زندگی و هم رفتار دیپلماتیک مأموران تاثیرگذار نیز بوده است.

او در ادامه به حقوق مقر سازمان‌های بین‌المللی اشاره کرد و افزون بر آن بیان نمود که حقوق بین‌الملل در سال‌های اخیر به دنبال سازش برقرار کردن برای چنین مباحثی است؛ البته آنچه که ایشان مورد توجه قرار دادند این بود که سازمان‌های مزبور با تفسیر برخی حقوق به دنبال توسعه گستره‌ی فعالیت خود بوده‌اند و از اهم موضوعاتی که برای تفسیر کمک می‌گیرند، می‌توان به مفهوم امنیت بین‌المللی و ملاحظات ملی اشاره نمود.

‎محور دوم نشست با سخنرانی دکتر سید قاسم زمانی –استاد دانشگاه علامه طباطبائی- آغاز گردید. استاد دانشگاه علامه طباطبائی بیان نمودند که ۴۰ سال روابط بین ایران و ایالات متحده آمریکا نقش بسیار مهمی و سازنده‌ای در سنجش میزان کارآیی حقوق بین‌الملل، توسعه و تحول آن ایفا کرده است.

‎ایشان بیان نمودند سازمان ملل به‌مانند دیگر سازمان‌های بین‌المللی فاقد قلمرو و سرزمین معین است. به همین دلیل در ۱۴ دسامبر ۱۹۴۶ در اجلاس لندن مجمع عمومی با تصویب قطعنامه‌ای شهر نیویورک را به عنوان مقر سازمان ملل متحد برگزید، سپس به دبیرکل مأموریت داد که با ایالات متحده آمریکا مذاکراتی را برای موافقنامه به انجام و سپس آنرا به امضا رساند. قبل از اینکه در ۲۶ ژوئن ۱۹۴۷ موافقنامه‌ی مقر میان سازمان ملل و ایالات متحده آمریکا به امضا رسد در فوریه ۱۹۴۶ کنوانسیون مربوط به مزایا و مصونیت‌های ملل متحد به امضا رسیده بود و بعد از آن اسناد دیگری به‌مانند مزایا و مصونیت‌های آژانس‌های تخصصی به امضا رسید که همگی این اسناد بین‌المللی مجموعه‌ای گسترده از تعهدات بین‌المللی را برای ایالات متحده آمریکا به عنوان دولت میزبان مقر به همراه داشت. دولت آمریکا به ویژه براساس موافقنامه‌ی مقر تعهدات سلبی و ایجابی متعددی را مورد پذیرش قرار داده است. آمریکا متعهد شده است برای رفت‌و‌آمد و ترانزیت هیچ مانعی را ایجاد نکند و تسهیلات لازم را برای نمایندگان مربوطه برای ورود به خاک آمریکا فراهم نماید؛ از جمله صدور ویزا.

‎او افزود تمامی این عوامل و ابزار با این هدف به انجام می‌رسد که سازمان ملل به اهداف خود جامه‌ی عمل بپوشاند؛ البته با تاکید بر این موضوع که استقلال سازمان مزبور از دولت میزبان مقر حفظ شود. او بیان نمود که موافقنامه‌ی مقر بین ایالات متحده آمریکا و سازمان ملل برای حل و فصل اختلافات، مکانیسمی را نیز در نظر گرفته است که مبتنی بر مذاکره مسالمت آمیز آغاز و اگر چنانچه منتج به نتیجه نگردد یک مرجع داوری متشکل از ۳ داور تشکیل می‌گردد و بعد از آن مکانیسم مشورت دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر گرفته شده است.

او افزود در سال ۱۹۸۸ ایالات متحده آمریکا با تصویب قانونی محدودیت‌های بسیاری را به وجود آورد به‌مانند محدودیت‌هایی برای سازمان آزادی‌بخش فلسطین، عدم صدور روادید برای یاسر عرفات برای ورود به نیویور‌ک. ‎وقایع مذکور حادث به این رویداد شد که دبیرکل از دیوان نظریه مشورتی برای مورد مزبور درخواست نماید. ایشان توضیح دادند که نظریه‌ی مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری برای مورد مطروحه شامل ۳ نکته‌ی برجسته می‌گردد:

نکته‌ی اول: سوالی که از دیوان پرسیده شده بود این بود که آیا آمریکا به شرط داوری موافقت‌شده در موافقنامه‌ی مقر ملزم است یا خیر؟

‎دیوان پاسخ به سوال مزبور را مثبت اعلام و بیان نمود که قید ارجاع داوری در موافقنامه‌ی مقر برای ایالات متحده الزام‌آور است.

نکته‌ی دوم: دیوان تاکید کرد که یکی از اصول بنیادین حقوق بین‌الملل که در رویه‌ی قضایی هم تثبیت شده، اولویت حقوق بین‌الملل بر حقوق داخلی است و آمریکا نمی‌تواند به هیچ از قوانین داخلی خود به منظور گریز از تعهدات بین‌المللی خود متوسل شود.

‎نکته‌ی سوم: دیوان بیان کرد که اختلافات حقوقی مبنایی عینی دارد. در ابتدا آمریکا بیان کرد که در مورد مزبور اختلافی وجود ندارد، فقط قانونی به تصویب رسیده است و هنوز به اجرا درنیامده است و بنابراین اختلافی براساس موافقنامه‌ی مقر وجود ندارد که از دیوان بین‌المللی دادگستری نظریه‌ی مشورتی درخواست شده است، اما دیوان اعلام کرد که با توجه به اقدامات ایالات متحده آمریکا و اختلافی که بین ایالات متحده آمریکا و دبیرکل وجود دارد اختلاف مذکور یک اختلاف حقوقی است که دیوان می‌تواند برای آن نظریه‌ی مشورتی اعلام نماید.

در ادامه دکتر زمانی افزودند که صدور ویزا برای نمایندگان دولت‌های عضو ملل متحد که به نیویورک دعوت می‌شوند فاقد از روابطی است که میان آمریکا و نماینده‌ی دولت مزبور وجود دارد؛ به‌ عبارت بهتر یعنی حتی در حال جنگ هم باشند عذر موجهی در نظر گرفته نمی‌شود که منجر به عدم صدور ویزا گردد یعنی تعهدات بین‌المللی آمریکا برای پذیرش نمایندگان دولت دعوت‌شده فاقد سایر روابط میان دولت آمریکا و دولت ذی‌ربط است.

‎او بیان نمود که که در موافقنامه‌ی مقر هیچ عذری برای عدم صدور ویزا پیش‌بینی نشده است؛ البته شایان ذکر است که در بند ب بخش ۷ موافقنامه‌ی مقر و کنوانسیون مزایا و مصونیت‌های ملل متحد برخی موارد محدودیتی در آن مقرر شده است؛ به عبارت دیگر یعنی اعمال محدودیت، صلاحیت و اقتدارات آمریکا جنبه‌ی استثنائی دارد ولیکن هیچ عذری برای عدم صدور ویزا پیش‌بینی نشده است.

‎در محور دوم آقای صفت‌اله طاهری شمیرانی به ایراد سخنان خود پرداختند و بیان نمودند که نقش ایران در حقوق دیپلماتیک بسیار برجسته است. ایشان تاکید کردند که در چند سال اخیر روابط بین آمریکا و ایران بسیار چالش برانگیز و کم سابقه بوده، حتی منجر به زحمت نمایندگان ایران در نیویورک شده، آنان را با مشکلات متعدد و قابل‌ملاحظه‌ای روبرو کرده و حتی می‌توان گفت که موضوع مطروحه علاوه بر جنبه‌ی حقوقی، جنبه‌ی سیاسی نیز پیدا کرده است.

‎او متذکر شد که اقدامات به انجام رسیده مغایر بند ۱، ۲ ماده ی ۱۰۵ منشور ملل متحد، موافقنامه‌ی مقر و کنوانسیون مصونیت ها و مزایا ۱۹۴۶، حقوق عرفی، کنوانسیون ناظر بر روابط دیپلماتیک وین ۱۹۶۱ است. او افزود که ایالات متحده آمریکا از سازمان ملل برای نیل به اهداف سیاسی خود استفاده می‌نماید و سازمان ملل را وسیله‌ای برای اعمال فشار و تأمین منافع ملی خود بدیل کرده‌ که منتج به اختلافات متعدد و عدیده‌ای شده‌ است. البته او در ادامه توضیح داد که نماینده‌ی ایران در نیویورک درخواست نموده که مکانیسم مقرر شده در موافقنامه‌ی مقر به کار گرفته شود.

‎در محور سوم دکتر علیرضا دیهیم بیان نمودند که اختلافات ناشی از روابط را می‌توانیم به سه دسته‌ی عمده تقسیم کنیم: اولین قلمرو مربوط به اختلافات ناشی از مزایا است، دومین قلمرو اختلافات ناشی از مصونیت‌هاست و سومین قلمرو مربوط به تعهدات بین‌المللی است. ایشان اشاره کردند که یکی از مکانیسم‌های حل‌وفصل اختلافات در این زمینه کمیته‌ی رابط با دولت میزبان است که گزارشات به آنها ارائه می‌گردد و ۱۹ کشور همچون روسیه و چین عضو آن هستند اما ایران عضو آن نیست ولیکن دولت‌هایی که عضو نیستند می‌توانند گزارش‌های مربوطه را توسط دولت‌های عضو به کمیته‌ی مذکور ارائه نمایند. ایشان متذکر شدند که هدف از تأسیس سازمان ملل متحد ایجاد و توسعه‌ی روابط و همکاری‌های بین‌المللی است و مبتنی بر موضوع مزبور تعهدات بین‌المللی دولت میزبان بسیار پررنگ می‌گردد. او در ادامه افزود که براساس هدف مزبور دولت‌ها در ابتدا می‌بایست از تسهیلاتی چون صدور ویزا بهره‌مند گردند تا بتوانند از روابط بین‌المللی بهتری برخوردار شوند. اما آنچه که در حال کنونی به وقوع پیوسته است برخلاف آن است که ازجمله آنها می‌توان به عدم صدور ویزا برای وزیر امور خارجه ایران و دادستان دیوان بین‌المللی کیفری و یا تأخیر در عدم صدور ویزا برای رئیس جمهور ونزوئلا اشاره نمود.

‎ایشان همچنین متذکر شدند که آمریکا از لحاظ تفسیر برخی مقررات نیز بسیاری از مشکلات را برای نمایندگان به وجود آورده است زیرا که طبق منافع خود برخی از عوامل را تفسیر می‌کند.

‎در بخش دوم دکتر سادات میدانی با سه سوال جلسه را آغاز نموده و از اساتید درخواست نمودند که به ترتیب پاسخگوی سوالات مطروحه باشند.

‎سوال اول که از دکتر سید قاسم زمانی پرسیده شد این بود که «مناسبات حاکم بین حقوق قراردادی و حقوق بین‌الملل عرفی با تأکید بر رویه سایر دولت‌های میزبان را به چه نحوی می‌توان مورد توجه قرار داد؟»

‎دکتر زمانی پاسخ دادند که اصولاً معاهده بین‌المللی نمی‌تواند تمام مسائل را تحت پوشش قرار دهد. از آنجائیکه تعهدات فیمابین دولت میزبان مقر و سازمان ملل یک موافقنامه نامیده می‌شود نمی‌تواند به عنوان یک موافقنامه‌ی خاص نگریسته شود زیرا موافقنامه‌ها از اصول مشترکی پیروی کرده که وظایف و مسئولیت‌های آنها را مقرر می‌نماید؛ اما آنچه که در این میان مهم است وجود نقش تکمیلی برخی توافقنامه‌ها با یکدیگر است به‌مانند موافقنامه‌ی مقر و کنوانسیون مصونیت‌ها و مزایا؛ بنابراین می‌توان گفت که بسیاری از قواعدی که در کنوانسیون‌های بین‌المللی است در حقوق بین‌الملل عام عرفی مستقر شده و به‌دنبال آن می‌توان از قواعد عرفی برای رفع خلاءهای موجود حقوقی بهره‌مند شد.

‎او افزود که قاعده‌ی دلالت التزامی را نباید فراموش کنیم و همچنین می‌توانیم دو رأی را مورد توجه قرار دهیم؛ یک: رای ۱۹۴۹ جبران خسارات وارده به کارکنان سازمان ملل، دو: رأی ۱۹۸۶ دیوان در قضیه ی نیکاروگوئه که دیوان اعلام کرد که دولت ساحلی حق دارد به آبهای تحت حاکمیت خود دسترسی داشته باشد و اعلام کرد در مورد مذکور ایالات متحده آمریکا حقوق مربوطه را نقض کرده است.

‎او در نهایت جمع‌بندی به سوال مزبور را این‌گونه به پایان برد که در حوزه‌ی حقوق دیپلماتیک سازمان‌های بین‌المللی هم می‌توان از اصول حقوقی استفاده کرد و هم از قواعد عرفی.

‎سوال دوم دکتر سادات میدانی از آقای طاهری شمیرانی مبتنی بر این موضوع مطرح گردید که «مناسبات بین موضوع مطروحه با حقوق دیپلماتیک چگونه بررسی می‌شود؟»

‎ایشان پاسخ دادند که آمریکا برای عدم صدور ویزا به یک شرط امنیتی متوسل شده است؛ زمانیکه کنگره‌ی آمریکا موافقنامه‌ی مقر را تصویب می‌نمود شرط امنیتی مزبور را وارد و اعلام کرد به هنگامیکه ایالات متحده آمریکا تضمین امنیت خود را در خطر بیند می‌تواند محدودیت‌هایی را اعمال نماید.

‎ایشان همچنین در ادامه بیان کردند که «مصونیت‌های دیپلماتیک» در سازمان‌ها به دو دسته تقسیم می‌شوند: اولاً: «مصونیت‌های مقامات» که به معنای کامل، مصونیت برای آنان اعمال می‌گردد و نمی‌توان هیچ حکمی را برای آنها به وهله‌ی اجرا رساند. دوماً: «مصونیت‌های کارشناسان» که مصونیت‌ برای آنان براساس وظایف آنها است.

‎در آخرین سوال دکتر سادات میدانی که از دکتر دیهیم درخواست پاسخ کردند مطرح نمودند که «آیا کارگزاران دولت دارای حقوق بشری نیز می‌باشند که بتوان به هنگام تفسیر موافقنامه‌هایی به‌مانند موافقنامه‌ی مقر از آن حقوق بهره‌مند شد؟»

‎ دکتر دیهیم پاسخ دادند که اگر به مقدمه‌ی منشور ملل متحد توجه کنیم اهداف سازمان ملل متحد برای جهان، مبتنی بر صلح و امنیت بین‌المللی، توسعه‌ی روابط دوستانه و همکاری‌های بین‌المللی برای حل مشکلات جامعه‌ی بین‌المللی و سپس مباحث منشور برای تحلیل شرایط و امکانات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و حقوق بشر برای همگان بدون تمایز به جنس و نژاد و ... است.

‎بنابراین براساس عوامل فوق یکی از مواردی که همیشه مورد توجه بوده است اعمال و اقدام براساس حقوق‌بشر است، اما این نکته نیز مورد توجه است که گاهی اوقات برخی دولت‌ها براساس قدرت و منافع خود حقوق‌بشر را تفسیر می‌کنند.

‎بعد از سخنرانی دکتر دیهیم، دکتر زمانی نکته‌ای بسیار مهم و پراهمیت برای رزرو (شرط) را متذکر شده و بیان نمودند که رزرو وارد شده برای موافقنامه‌ی مقر معتبر نیست زیرا که رزرو فقط برای موافقنامه‌های چندجانبه اعمال و در نظر گرفته می‌شود نه موافقنامه‌های دوجانبه؛ ایشان توضیح دادند که موافقنامه‌ی مقر که موافقنامه‌ای دوجانبه بین ایالات متحده آمریکا و سازمان ملل متحد است هیچ شرطی برای آن معتبر و قابل قبول نیست. ایشان افزودند که استفاده‌ی دولت آمریکا از شرط تضمین امنیت داخلی کشور مزبور دلیل معتبری برای عدم صدور ویزا قلمداد نمی‌‌گردد و به آن ایراد وارد می‌شود که البته ایراد مزبور توسط برخی از دادگاه‌ها نیز بیان شده است.

‎در پخش پایانی دکتر سادات میدانی به موضوع استثناسازی در مسئله مصونیت برای سازمان‌های بین‌المللی و دولت‌ها پرداختند و توضیح دادند که آمریکا برخی از رفتارهای خود را براساس رویه‌ بین‌المللی مذکور توجیه می‌کند؛ ازجمله محدودیت‌ها.

‎بعد از ایشان دکتر زمانی به مسئولیت بین‌المللی آمریکا به لحاظ موافقنامه‌ی مقر اشاره و بیان نمودند که تکلیف دولت ایران چه می‌شود؟

‎ایشان تحلیل نمودند که موافقنامه‌ی مقر یک موافقنامه بین سازمان ملل و ایالات متحده آمریکا است و دولت‌های عضو ملل متحد از جمله ایران ثالث محسوب می‌شوند و طبق اصل نسبی بودن اثر معاهده اصولاً ثالث نسبت به آن نه منتفع می‌شود و نه تکلیفی متوجه آن می‌گردد. ایشان ادامه دادند که آیا موافقنامه‌ی مقر به نفع ثالث برای دولت آمریکا تعهد ایجاد نکرده است؟

‎ایشان خود توضیح دادند که دولت ایالات متحده آمریکا متعهد شده است که برای نمایندگان عضو ملل متحد تسهیلات و امکاناتی جهت انجام وظایف نمایندگی را فراهم کند؛ به نظر می‌رسد که نهاد تعهد به نفع ثالث قابل استناد باشد و از طرف دیگر همچنین می‌توانیم به ارتباط بین موافقنامه‌ی مقر و مواد ۱۰۴ و ۱۰۵ منشور ملل متحد نیز اشاره کنیم.

‎او همچنین متذکر شد که شاید بتوانیم ار رهگذر خصیصه‌ی عرفی نیز موضوع مزبور را مورد بررسی قرار دهیم. ایشان بحث مزبور را بدین صورت ادامه دادند که کنوانسیون مقر بعد از کنوانسیون مزایا و مصونیت‌ها به امضا رسیده و موافقنامه‌ی مقر اشاره‌ی خاصی به کنوانسیون مزایا و مصونیت‌ها کرده است؛ پس می‌توان گفت که موافقنامه‌ی مقر زمینه‌ی اجرای کنوانسیون مزبور را فراهم نموده است؛ نهایتاً می‌توان به این نتیجه رسید که تحلیل و تأمل برای دو سند مزبور می‌تواند کارساز باشد و علاوه‌ بر آن می‌توانیم بحث سوءاستفاده از حق را نیز مطرح نمائیم.

‎در ادامه آقای طاهری به این نکته اشاره کردند که در شرایط حال کنونی نمی‌توان به رفع چنین محدودیت‌هایی پرداخت و حتی اگر پرداخته هم شود نمی‌توان انتظار داشته باشیم که پاسخ لازم و کافی را دریافت کنیم؛ ایشان بیان نمودند که از لحاظ حقوقی برخی راهکارها برای رفع برخی موانع نیز وجود دارند ولیکن در حال حاضر نمی‌توان آنها را به وهله‌ی اجرا رساند و قابل اجرا نیستند.

در نهایت، نشست که مورد استقبال شرکت‌کنندگان قرار گرفته بود منتج به طرح پرسش از سوی شرکت‌کنندگان و توضیح، پاسخ و جمع‌بندی اساتید گردید.

در انتهای جلسه رئیس انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل از حضور اساتید و پژوهشگران نهایت قدرانی را به انجام رسانده و اظهار امیدواری نمودند که انجمن در آینده بتواند مسائل نوپدید و جدید مطرح‌شده در جلسه‌ی مزبور را به طور مجزا به بحث گذارد.