آسیب شناسی نهادی و رویه ایِ سازمان ملل متحد درخصوص عدم تحقق حقوق سیاسی ملت ها-علی دارایی

علی دارایی - دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق عمومی دانشگاه تبریز

دیرهنگامی نیست که سازمان ملل متحد که قرار بود بر اساس نمایندگی واقعی ملتها استوار باشد و در وادی احقاق حق و صلح و امنیت آنان گام بردارد (منیرالسادات میراحسنی، نگاهی به ساختار و عملکرد سازمان ملل متحد، 1388، ص 104)، متأثر از تاریخ خشونت­ ورزی و خونریزی و تضییع حقوق ملل، به سازمانی منفعل و کم اثر و ناکارآمد بدل شده است. نیز، این سازمان جهانی از منظر نهادی و رویه­ ای نشان داده است که بطور حقیقی نماینده ملت­های عضو ظاهر نشده است. چنین تبلوری، به هنگام تصمیم ­گیری ملت­ها در مواقع حق تعیین سرنوشت خویش (انتخاب مقامات مختلف، همه پرسی در قوانین و نوع نظام سیاسی) به دشواری مشاهده شده، حتی اگر ادعا نکنیم که اصلاً مشاهده نشده است. ناکارآمدی سازمان در این خصوص به قدری آشکار بوده است که بعضی از دولت­های عضو بطور خودسرانه و با اتخاذ موضعی خشن سعی در تغییر نظام­های سیاسی با اقدامات مسلحانه داشته ­اند. چنین موضع و اقدامی آنقدر روشن است که در عمل به خشونت­ ورزی و بی­ نظمی منجر به نتیجه­ای خلاف حق تعیین سرنوشت مردم منتهی شده است.

   تأکید این نوشتار بر تکلیف سازمان ملل متحد، از آن روست که در معاهدات بنیادین و اولیه بین ­المللی بر حق تعیین سرنوشت به عنوان بنیاد حقوق سیاسی ملت­ها اصرار شده است. ماده یک میثاق بین المللی حقوق سیاسی و مدنی در مقام یکی از عهدنامه ­های برتر و ارجح در حوزه حقوق سیاسی ملل می­گوید: «تمامی ملتها دارای حق تعیین سرنوشت خود می‌باشند. به موجب حق مزبور، ملل وضعیت سیاسی خود را آزادانه تعیین و توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود را آزادانه تأمین می‌کنند...». حتی فراتر از این، بند سوم این ماده مقرر کرده است: «کشورهای طرف این میثاق از جمله دولتهای مسؤول اداره سرزمینهای غیرخودمختار و تحت قیمومت، مکلفند تحقق حق خود مختاری ملتها را تسهیل واحترام این حق را مطابق مقررات منشور ملل متحد رعایت کنند». حقوق سیاسی ملت­ها زیربنای حقوق توسعه نیز محسوب می­شود. ماده یک اعلامیه حق توسعه بیان کرده است: «حق توسعه از حقوق بشری است که... هر انسان و همه مردمان حق دارند در توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی، که در آنها همه آزادی های بنیادی و حقوق بشر می توانند به طورکامل تحقق یابند شرکت کنند.. ». همچنین در همین راستا بر پایه ماده دو این اعلامیه: «حق بشر بر توسعه همچنین بر تحقق کامل حق مردمان برای تعیین سرنوشت خویش اشاره دارد...». مهمتر از این­ها در ماده یک منشور ملل متحد، دول بر این حق اساسی متعهد شده اند. با وجود این، به باور برخی محققان از منظر اجرایی حق مزبور فاقد قدرت لازم است. بنابراین، شاید بر مبنای فقدان قدرت اجراییِ لازم باشد که حقوق سیاسی ملل در عملکرد سازمان ملل نتوانسته استقرار و دوام کافی را داشته باشد.

علت یابی این مهم را از دو منظر شکلی و یک منظر ماهوی می­توان ارزیابی کرد. در این جستار با روشی توصیفی-تحلیلی و با رویکردی انتقادی، آسیب مذکور مورد تبیین و تحلیل قرار گرفته است. در این نوشتار منظور از حقوق سیاسی ملت­ها دربرگیرنده همه آن حقوقی است که با انتخاب و تعیین مقامات و نظام سیاسی توسط ملت صورت می­گیرد و به ویژه در مقاطع گوناگون تاریخی مورد خدشه قرار می­گیرد و حق تعیین سرنوشت ملت را با چالش مواجه می­سازد، به نحوی که مقبولیت مقامات و نظام سیاسی نزد ملت با بحران روبرو می­شود؛ یا اینکه اساساً این حقوق توسط نهادهای حقوقی و سیاسی به طرز حقیقی اعمال نمی­شود و جنبه فرمایشی به خود می­گیرد. (ابوالفضل قاضی شریعت پناهی، حقوق اساسی و نهادهای  سیاسی، 1383، صص 648-644) چرا که در قاموس این نوشتار، کلیه نهادهای حقوقی و سیاسی منبعث از اراده حقیقی ملت است که به هنگام تأسیس توسط قوه موسس ظاهر می­گردد. (علیرضا دبیرنیا، قدرت موسس، 1393، ص 147 )

علت ماهوی

آنچه عملکرد دولت­ها و رویه سازمان ملل متحد نمایانگر آن است، ضعیف بودن نقش دولت­ها و سازمان در نمایندگی حقیقی ملت­ها است. زیرا در عمل نمایندگان دول نشان داده ­اند که نظم حقوقی روابط بین دول سخت زیر تأثیر نظم سیاسی آنان و موازنه سیاسی، نظامی و اقتصادی دولت­ها است. نمود عینی روابط دولت­ها و سازمان­های بین ­المللی با دول در جهان امروز مصداق بارز چنین علت ماهوی است. بر این اساس، شاید گزاف نباشد اگر ادعا شود یکی از چالش­ برانگیزترین حقایق موجود در نظام بین ­الملل این است که حقوق زیر سایه سیاست قرار گرفته و به شدت در معرض کاهش کارآمدی و ضعیف شدن قرار دارد. به عبارت دیگر، می­توان ادعا کرد که در عرصه بینالملل، دول و سازمان­ها به سختی نمایندگی ملت­های خویش و حقوق سیاسی آنان را اعمال می­کنند و به شدت درگیر بده ­بستان­های منفعت گرایانه قرار می­گیرند، به ­گونه­ای که حقوق سیاسی ملت­های خویش را به بوته فراموشی می­سپارند و از آن­ها بسیار فاصله می­گیرند. چالشی که تاکنون با فراز و فرودهای بسیاری به ویژه در جوامعی که خصلت دموکراتیک نظام سیاسی و حقوقی آن­ها ضعیف می­نماید، همراه بوده و شوربختانه تاکنون چاره­ای برای آن اندیشیده نشده است. چنین روشی در عرصه بین ­المللی گاه از طریق دولت هژمونیک اعمال می­شود؛ به گونه­ای که امروز به شدت در حال افزایش است؛ گرچه با ظواهر، دموکراسی، حقوق بشر، صلح و امنیت و رفاه سر بر می­آورد. (مهدی فیروز آبادیان و دیگران، تأثیر هژمونی در ایجاد نظم و امنیت بین‌المللی و توسعۀ حقوق بین‌الملل ، 1394، صص 129 و 128) شاید بر اساس همین علت باشد که سازمان ملل متحد در عمل مبدل به نهادی شده که صرفاً منافع دولت­ها را در عرصه بین­ المللی اعلام و دنبال می­کند و از پیگیری و تلاش برای حقوق سیاسی ملت­ها که از اهداف بنیادین و بدیهی این سازمان جهانی بوده، فاصله بسیار گرفته است. می­توان ادعا کرد که تلاش سازمان ملل متحد در حد صدور بیانیه­ ها و شعار فراتر نرفته است.

علل شکلی

1- این آسیب نخست در عدم نهادینه شدن نهادی اجرایی ریشه دارد. زیرا تاکنون به جز شورای حقوق بشر که تصمیماتی توصیه­ ای آن­هم به صورت کلان و عام اتخاذ می­کند، رکن قدرتمند و مصممی در ارکان سازمان ایجاد و نهادینه نشده است. این آسیب در بسیاری از تصمیمات و حوزه ­های عملکردی سازمان ملل متحد چشمگیر است. وجود رکنی استوار و بنیادین که تصمیمات آن ضمانت اجرای لازم و کافی داشته باشد، شرط ضروری حقوق بین ­الملل به ویژه حقوق اساسی ملل به شمار می­رود. چنین نقیصه­ ای به هنگام بروز بحران مقبولیت ملی نظام سیاسی کشورها نظیر حق انتخابات مقامات و تغییر قوانین و نظام سیاسی-حقوقی کشورها در قالب همه پرسی کاملاً به خصوص در ده-پانزده سال اخیر نمود داشته است. به عنوان نمونه، وقایع پس از اعلام نتایج انتخابات نظیر قرقیزستان و بلاروس و تعدادی از کشورهای آفریقایی نظیر نیجریه در سال­های اخیر گواهی بر این استدلال است. آسیب مذکور آنچنان بروز یافته است که گاه دولت­های مشخصی برای حل بحران­های فوق گام به میدان می­نهند. افزون بر این، به رغم ایجاد و تشکیل دیوان­های بین­المللی دادگستری، دیوان کیفری بین­المللی و دیوان­ های داوری بین­ المللی، مراجع قضایی بین ­المللی، ناکارآمدی و ضعف خود را در راستای احقاق حقوق سیاسی ملل به روشنی آشکار ساخته ­اند. بدین معنا که یا مقررات این نهادهای قضایی صلاحیتش محدود است و اختیار قانونی خاصی ندارد، نظیر دیوان کیفری بین­ المللی یا اگر روزنه قانونی وجود داشته باشد، در عمل توانایی رسیدگی به حوادث ناشی از آن­ها را ندارند و ناقضان قانون و حقوق ملت­ها را مورد تعقیب قرار نمی­دهند. چه بسا در سایر عرصه­ های حقوق بین ­الملل این مراجع به سختی می­توانند قضایای چالش برانگیز جهانی یا منطقه­ ای را حل­ و­فصل نمایند. این معضل شاید از یک منظر، ناشی از الزامی نبودن طرق مسالمت آمیز حل ­وفصل اختلافات است. (سید باقر میرعباسی، حقوق بین­ الملل عمومی، 1389، ص 24 ) گرچه طبق منشور ملل متحد، شورای امنیت صلاحیت اتخاذ تصمیمات لازم ­الاجرا را دارد و می­تواند ضمانت اجرای آن­ها را فراهم کند اما به سبب تأثیر سهمگین مناسبات سیاسی دولت­ها بر وقایع و اتخاذ مواضع و تصمیمات غیر حقوقی عملاً چنین راهکاری با چالش مواجه شده است.

2-  نتیجه رفتارها یا عملکردهای سازمان ملل متحد از بدو تأسیس تاکنون، صرف نظر از بیان شعارها زیر فشار افکار عمومی ملی یا بین ­المللی، حکایت از این دارد که اهمال یا عمد در رویه سازمان ملل متحد در راستای تکاپو برای به ثمر رساندن حق تعیین سرنوشت به طور عام و حق انتخاب مقامات و نظام سیاسی و حقوقی و مقبولیت ملی دول بطور خاص نزد ملت­ها وجود دارد، به نحوی که ملت­ها سخت در بن­ بستی غریب گرفتار آمده ­اند. چنین ادعایی مصادیق متعددی دارد. کافی است که به نوع و ماهیت حق انتخاب ملل در جوامع غیر دموکراتیک نگاهی داشته باشیم تا به عمق این آسیب پی ببریم. مراد از این برداشت، نبود سازوکارهای سازمان ملل متحد نظیر نظارت بین­ المللی بر انتخابات کشورها نیست. بلکه منظور این است که نتایج عملکرد نهادهای مختلف ملل متحد به سمتی منتهی شده است که حق واقعی انتخاب توسط مردم و حق تعیین سرنوشت توسط ملل به منصه ظهور نرسیده است.

به نظر می­رسد، علل شکلی تشریح شده در بند یک و دو، بطور اساسی ریشه در علت ماهوی مذکور (چالش برانگیز بودن قواعد و مقررات حقوق بین­ الملل از نظر اجرایی) دارد. زیرا وقتی برخی از دول (دول غیر دموکراتیک) نمایندگی ملل خود را متجلی ننمایند و برخی دیگر که نمایندگی واقعی ملت خود را متجلی نموده­ اند (دول دموکراتیک)، در پی تحقق آن نباشند، طبیعتاً این مسئله بطور منطقی در عرصه نهادی و رویه­ ای در سازمان­های بین ­المللی نظیر ملل متحد خود را نشان خواهد داد. با این حال، آنچه مرجح است و بسیار اهمیت دارد، این است که همه دول و نظام­های سیاسی از غرب تا شرق نمی­توانند با استناد به تنوع فرهنگی و مقررات داخلی خویش از اعمال و عینیت بخشی به حقوق سیاسی ملت­ها که در عرصه بین­ المللی مسلم و مقبول افتاده، سرباز زنند، چراکه از نظر منطقی و حقوقی امری پذیرفته شده است. (محمدرضا ضیایی بیگدلی، حقوق بین ­الملل عمومی، 1385، ص 62) با وجود این­ها، برداشت نگارنده از این تفسیر دلالت بر توجه همه تقصیرهای ناشی از تحقق ناچیز حقوق سیاسی ملت­ها به سازمان ملل متحد نیست، بلکه آنچه اهمیت دارد، تأثیر مهم و موثر این سازمان در حدود صلاحیت­ها و اختیاراتی است که دارد، بر عینیت­ بخشی به حق تعیین سرنوشت و حقوق سیاسی ملل.

راهکارها

همانطور که تبعات ویرانگر جنگ اول و دوم جهانی و جهت­ گیری مغایر با هدف غایی حقوق انسان­ها موجبات پایه و اساس سازمان ملل متحد و ارکان آن را فراهم آورد، امروز از کف رفتن پی در پی جان انسان­ها، آوارگی آنان، دست و پنجه نرم کردن ملل با مشکلات اقتصادی، ظهور نوعی بی ­نظمی و عدم امنیت جوامعِ به ویژه غیردموکراتیک و در حال توسعه که به نظر می­رسد، همگی ناشی از یک ریشه بنیادین بنام «عدم تحقق واقعی حقوق سیاسی ملت­ها» در جوامع خود باشد، می­طلبد که سازمان ملل متحد از نمایندگی صرف دول فاصله گرفته و به جایگاه حقیقی خویش-نمایندگی واقعی ملل و احقاق حقوق بدیهی سیاسی آنان- بازگردد. ظاهر امر آنطور می­نماید که چاره­ای نیست جز اینکه ملت­ها نمایندگی خویش را به سیاستمداران خود سپرده و بدین طریق آنان را راهی سازمان ملل متحد نمایند. لیکن، اگر دولت­ها از حق انتخاب ملت­ها سوءاستفاده کرده و با بحران مقبولیت ملی مواجه شوند، سازمان ملل متحد به جای بده بستان­های منفعت ­گرایانه خصوصی یا گروهی، بایستی الزاماً آنان را به اصلاح رویکرد غیرحقوقی با مکانیسم­ های قانونی وادار سازد. در سال­های اخیر خصوصاً مواقعی که دولت ها در جوامع در حال توسعه با فقدان مقبولیت ملی و عدم انتخاب واقعی ملت خود روبرو شدند، سازمان ملل متحد ناکارآمدی خویش را با صدور چند اعلامیه که همگی خصلت شعارگونه دارند و گاه با حملات خشونت آمیز به جوامع غیردموکراتیک که حتی اکنون نیز در حال جنگ داخلی و بی­ نظمی قرار دارند، عیان ساخته است. با این حال، منطقاً از منظر این نوشتار، اقدامات ملل متحد که صلح­آمیز و در راستای حقوق بشر محسوب می­شوند، مثل عملکرد کمیسیون تحکیم صلح قابل توجه و تا حدی موثر است و منظور این نیست که نهادهای سازمان ملل در امور داخلی ملل مداخله کنند اما به نظر می رسد کلیت عملکرد سازمان ملل متحد مهم است که نتایج قابل قبولی در تجربه زیسته سیاسی ملت­هایی که فاقد حقوق سیاسی ملموس و واقعی هستند، نداشته است.

راهکار شکلی صحیح بازگشت سازمان ملل متحد به سازوکارهای حقوقی حداکثری و واقعی است. راهکارهای حداقلی و گاه صوری و با تأثیر کم بر تبلور حقوق سیاسی مردم، نمی­توانند کافی و سودمند باشند. نخستین راهکار، اصلاح و تقویت ارکان کنونی یا ایجاد رکنی با ضمانت اجرای قوی در چارچوب احقاق حقوق سیاسی و مدنی ملت­ها به هنگام بحران انتخابات و مقبولیت ملی نظام­های سیاسی است. اگر دولت­­ها و نظام­های سیاسی غیردموکراتیک وجود رکنی دارای ضمانت اجرای قوی و با صلاحیت­های مشخص را مشاهده نمایند، ماجرای تحقق حقوق سیاسی ملل بسیار متفاوت خواهد بود و در عمل احتمالاً موفقیت ­آمیز باشد. دومین راهکار از منظر کلان و پیش از ایجاد چنین سازوکار حقوقی، ایجاد اصلاحات عمیق و راهبردی در کلیه رویه­ های سازمان ملل متحد در راستای محقق شدن مناسبات مبتنی بر حقوق سیاسی ملت­ها است. بدین معنی که سازمان ملل متحد بطور بنیادین در ساختارها و رویه ­های خویش، عزم خود را جزم حقوق مدنی و سیاسی ملل بنماید. اتخاذ چنین موضع و رویکردی، زمینه­ ساز تأسیس رکن حقوقی پیشین به شمار می ­آید. با وجود این­ها، عملی ­سازی راهکارهای شکلی بر بنیان راهکار ماهوی نخستین-نمایندگی حقیقی ملت­ها- استوار و به تعبیری بدان همبسته است؛ راهکاری که گاه و بی­گاه با چالش مواجه می­شود و به نظر می­رسد، در اغلب مواقع چاره­ای برای ظهور آن نتوان یافت. چالشی که اساساً از معضلات حقوق بین ­الملل محسوب می­شود.

تأسیس اولیه سازمان ملل متحد بر پایه حقوقی سیاسی و مدنی شکل گرفت. زیرا موسسان ملل متحد به نیکی دریافته بودند که تجلی صلح و امنیت از مسیر تحقق حقوق سیاسی و مدنی ملل می­گذرد.(مایکل فریمن، حقوق بشر، 1387، صص 47و46) سازمان ملل متحد بایستی با اتخاذ رویه نوین و در چارچوب حقوق سیاسی ملت­ها با استفاده از اندیشه و تخصص کارشناسان حقوقی خویش و سایر جوامع، تا حد ممکن راهکارهایی به منظور رفع علت ماهوی و علل شکلی فوق را در اساسنامه و قوانین خود درج نماید و مکانیسم­ های اجرایی و عملیاتی ویژه آنان را تحقق بخشد تا شاید از این طریق، حقوق انتخاباتی، همه پرسی و مقبولیت ملی نظام­های سیاسی و دولت­ها به مردم بازگردد و در سایه سار آن به صلح و امنیت ملل دست یابند.