دیوان کیفری بین‌المللی در بوته آزمون فلسطین: واکاوی حقوقی صلاحیت، مسئولیت‌پذیری و چالش‌های اجرای عدالت بین‌المللی-امیرحسین دهقان‌پور

امیرحسین دهقان‌پور - دانش‌آموخته حقوق کیفری و جرم‌شناسی، دانشگاه شهید بهشتی

تحولات اخیر در دیوان کیفری بین‌المللی (ICC) در خصوص وضعیت فلسطین، به‌ویژه پس از درخواست دادستان این دیوان در «ماه مه ۲۰۲۴» برای صدور قرار بازداشت علیه مقامات ارشد اسرائیلی و رهبران حماس، بار دیگر توجه جامعه بین‌المللی را به نقش محوری این نهاد در مقابله با بی‌کیفری و تحقق عدالت کیفری بین‌المللی جلب کرده است. با‌وجود اینکه «اسرائیل» عضو اساسنامه رم نیست، لکن، الحاق دولت فلسطین به این سند در تاریخ ۱ آوریل ۲۰۱۵ و پذیرش صلاحیت دیوان برای رسیدگی به جنایات ارتکابی در سرزمین‌های اشغالی، از ۱۳ ژوئن ۲۰۱۴ به بعد، مسیر را برای مداخله قضایی دیوان هموار ساخت. درخواست‌های اخیر دادستان دیوان، که برمبنای دلایل معقول مبنی بر ارتکاب جنایات جنگی و جنایات علیه بشریت توسط طرفین منازعه ارائه شده، اهمیت بررسی دقیق مبانی حقوقی و چالش‌های فراروی این فرآیند را بیش‌از‌پیش آشکار می‌سازد.

مبانی تثبیت صلاحیت قضایی دیوان کیفری بین‌المللی بر وضعیت فلسطین

تثبیت صلاحیت دیوان کیفری بین‌المللی درقبال وضعیت پیچیده و چندوجهی فلسطین، فرآیندی مبتنی بر کنش‌های حقوقی راهبردی و تصمیم‌های قضایی بنیادین بوده است که هر یک به‌‌نوبه خود، آجری در بنای این صلاحیت قضایی نهاده‌اند. بررسی این مبانی، مستلزم واکاوی دقیق اقداماتی است که مشروعیت و قانون‌مندی ورود دیوان به این وضعیت را، علی‌رغم چالش‌های سیاسی و حقوقی قابل‌توجه، پی‌ریزی کرده‌اند. نقطه عزیمت این مسیر، اراده دولت فلسطین برای پیوستن به نظام عدالت کیفری بین‌المللی و پذیرش صلاحیت قضایی دیوان بود؛ اراده‌ای که در قالب اقدامات حقوقی معین تجلی یافت.

گام نخست و اساسی، تودیع سند الحاق فلسطین به «اساسنامه رم» در تاریخ «اول ژانویه ۲۰۱۵» نزد دبیرکل سازمان ملل متحد، به‌عنوان امین اساسنامه بود، که مطابق ترتیبات «ماده ۱۲۵» آن، این الحاق در «اول آوریل ۲۰۱۵»، رسماً لازم‌الاجرا گردید. این اقدام، فی‌نفسه، مبین قصد آشکار دولت فلسطین برای ورود به نظام اساسنامه رم و پذیرش تعهدات و حقوق ناشی از آن بود. اهمیت این الحاق در آن بود که از این طریق، یکی از مبانی اساسی صلاحیت قضایی دیوان، یعنی «عضویت دولت محل وقوع جرم، در اساسنامه»، محقق گردید. مضافاً، پیش از این الحاق نیز، دولت فلسطین در «۲۱ ژانویه ۲۰۰۹»، با اتکا به ظرفیت پیش‌بینی‌شده در «ماده ۱۲ (۳) اساسنامه رم»، اعلامیه‌ای مبنی بر پذیرش صلاحیت قضایی دیوان برای رسیدگی به جرایم ارتکابی در «قلمرو خود»، از تاریخ «اول ژوئیه ۲۰۰۲»، تسلیم نموده بود. با این حال، الحاق کامل به اساسنامه، مبنای پایدارتر و جامع‌تری را برای صلاحیت دیوان فراهم آورد.

همزمان با الحاق، دولت فلسطین در «اول ژانویه ۲۰۱۵»، اعلامیه جدیدی صادر کرد و به‌طور مشخص، صلاحیت قضایی دیوان را برای جرایم ارتکابی در سرزمین‌های اشغالی خود، شامل کرانه باختری (از جمله بیت‌المقدس شرقی و نوار غزه)، از تاریخ «۱۳ ژوئن ۲۰۱۴» به بعد، مجدداً تأیید و فعال نمود. این اقدامات، سنگ بنای ورود دیوان و آغاز بررسی‌های مقدماتی توسط دفتر دادستانی را تشکیل داد.

دادستان وقت دیوان (فاتو بنسودا)، پس از اتمام بررسی‌های مقدماتی گسترده، در تاریخ «۲۰ دسامبر ۲۰۱۹»، اعلام نمود که «مبنای معقولی» برای آغاز تحقیقات رسمی در مورد جنایات ارتکابی درسرزمین  فلسطین وجود دارد. با این حال، ایشان با درک صحیح از حساسیت‌ها و مباحثات حقوقی پیرامون «دولت بودن» فلسطین و گستره صلاحیت سرزمینی دیوان و به‌منظور تقویت بنیان‌های قانونی هرگونه تحقیقات آتی، از مکانیسم پیش‌بینی‌شده در «ماده ۱۹ (۳) اساسنامه رم»، بهره جست. این ماده، به دادستان دیوان اجازه می‌دهد تا درصورت وجود سؤال یا اختلاف جدی درمورد اعمال صلاحیت قضایی دیوان پیش از آغاز تحقیقات، از شعبه پیش‌دادرسی دیوان،  درخواست صدور رأی نماید. بر این اساس، در«۲۲ ژانویه ۲۰۲۰»، دادستان رسماً از شعبه پیش‌دادرسی اول درخواست کرد تا درخصوص قلمرو صلاحیت سرزمینی دیوان در وضعیت فلسطین، تصمیم‌گیری کند؛ اقدامی که نشان از احتیاط و پایبندی به اصول دادرسی عادلانه و حاکمیت قانون داشت.

شعبه پیش‌دادرسی اول دیوان، پس از دریافت و بررسی دقیق دلایل و مستندات ارائه‌شده توسط دادستان و همچنین با درنظرگرفتن نظرات، لوایح و استدلال‌های طرفین مختلف، ازجمله نمایندگان قربانیان، دولت فلسطین و کارشناسان حقوقی، نهایتاً در «تصمیم تاریخی مورخ ۵ فوریه ۲۰۲۱»، با اکثریت آراء، اعلام داشت که دیوان می‌تواند صلاحیت سرزمینی خود را در وضعیت فلسطین، اِعمال کند. این شعبه، به‌طور مشخص و با ارائه استدلال‌های تفصیلی، حکم داد که گستره صلاحیت سرزمینی دیوان، کلیه سرزمین‌های فلسطینی اشغال‌شده از سال ۱۹۶۷، یعنی کرانه باختری (از جمله بیت‌المقدس شرقی، و نوار غزه) را در بر می‌گیرد. مبنای اصلی استدلال شعبه برای احراز این صلاحیت، تفسیری هدفمند و منطبق با روح و اهداف اساسنامه از «ماده ۱۲ (۲) (الف) اساسنامه رم» بود. دیوان با اتخاذ این رویکرد قضایی، فلسطین را برای اهداف اعمال صلاحیت دیوان و به‌منظور تفویض معتبر صلاحیت به این نهاد، به‌عنوان یک «دولت عضو» واجد شرایط و دارای اهلیت لازم تشخیص داد.

مسئولیت کیفری فردی مقامات و اصل عدم مصونیت در چارچوب صلاحیت دیوان یکی از چالش‌های بنیادین و همواره بحث‌برانگیز در مسیر تحقق عدالت کیفری بین‌المللی، به‌ویژه در وضعیت‌هایی نظیر فلسطین بوده است. این دو مسئله، درخصوص مقامات اسرائیلی، با توجه به عدم عضویت اسرائیل در اساسنامه رم، از اهمیت مضاعفی برخوردار است. با این حال، اساسنامه رم با اتخاذ رویکردی نوین و قاطع، چارچوبی را فراهم آورده که به این چالش‌ها، پاسخ‌های روشنی ارائه می‌دهد.

اسرائیل، همانند ایالات متحده، عضو اساسنامه رم نیست و همواره مدعی بوده که دیوان صلاحیتی بر اتباع آن ندارد. این استدلال، اغلب برمبنای اصل کلی حقوق معاهدات در «ماده ۳۴ کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات (مصوب 1969)»، استوار است که بر مبنای آن: «معاهدات، تعهدی برای دول ثالث بدون رضایت آن‌ها ایجاد نمی‌کنند». با این حال، باید اذعان داشت که، اساسنامه رم، تعهدی بر دولت غیرعضو تحمیل نمی‌کند، بلکه صلاحیت خود را براساس وقوع جرم در «قلمرو یک دولت عضو» (فلسطین) یا توسط «تبعه یک دولت عضو»، اِعمال می‌کند، آن‌هم مطابق با «ماده ۱۲ (۲) (الف) اساسنامه رم». این قسم از صلاحیت سرزمینی، اصلی پذیرفته‌شده در حقوق بین‌الملل است. بنابراین، تعقیب اتباع دولت غیرعضو به‌دلیل ارتکاب جنایات در قلمرو یک دولت عضو، با اصول حقوق بین‌الملل کاملاً سازگار است و از این حیث ادعای اسرائیل اعتباری ندارد.

درکنار مسئله صلاحیت بر اتباع دول غیرعضو، اصل بنیادین دیگری که در اساسنامه رم تجلی یافته و بر مسئولیت‌پذیری فردی مقامات رسمی تأکید می‌ورزد، عدم امکان استناد به «مصونیت ناشی از مقام رسمی» برای فرار از مسئولیت کیفری بین‌المللی است. این اصل، پاسخی به رویه تاریخی سوءاستفاده از مصونیت‌ها برای گریز از عدالت بوده است. در این راستا، ماده ۲۷ (۱) اساسنامه رم، به‌صراحت و با قاطعیت اعلام می‌دارد که: «این اساسنامه، نسبت به همه افراد و بدون هیچ‌گونه تمایزی بر اساس مقام رسمی ‌آن‌ها، اعمال می‌شود. مضافاً، مقام رسمی یک فرد، اعم از آنکه رئیس دولت یا حکومت باشد یا عضو دولت، مجلس یا  نماینده منتخب مردم باشد؛ به‌هیچ‌وجه وی را از مسئولیت کیفری طبق این اساسنامه معاف نمی‌کند و فی‌نفسه دلیلی برای کاهش مجازات نیز محسوب نمی‌شود».

 افزون بر موارد ذکر شده، «ماده ۲۷(۲) اساسنامه رم» تأکید می‌کند که مصونیت‌ها یا قواعد خاص شکلی که ممکن است به مقام رسمی یک فرد براساس حقوق داخلی یا بین‌المللی مرتبط باشد، مانع از اِعمال صلاحیت دیوان نسبت به آن فرد نیز نخواهد بود. این ماده، به‌طور مؤثری هرگونه ادعای مصونیت شخصی یا مصونیت عملکرد را در برابر دیوان بی‌اثر می‌سازد. مضافاً و باتوجه به توضیحات پیش‌گفته، می‌توان چنین نتیجه گرفت که مقامات اسرائیلی (مانند بنیامین نتانیاهو و یوآو گالانت)، نمی‌توانند برای فرار از تعقیب در دیوان، به مصونیت خود استناد کنند، همان‌طور که در پرونده عمر البشیر، رئیس‌جمهور سابق سودان، نیز دیوان این موضع را دقیقاً اتخاذ نمود.

ماهیت جنایات بین‌المللی تحت پیگرد در فلسطین و چالش‌های فراروی اجرای عدالت بین‌المللی

تحقیقات دادستان جدید دیوان، آقای کریم خان، که منجر به درخواست «صدور قرار بازداشت در 20 مه 2024» برای بنیامین نتانیاهو (نخست‌وزیر اسرائیل)، یوآو گالانت (وزیر دفاع اسرائیل) و سه تن از رهبران حماس (یحیی سینوار، محمد دیاب ابراهیم المصری و اسماعیل هنیه) شد، بر اتهامات ارتکاب جنایات جنگی (به‌ویژه ماده ۸ اساسنامه رم) و جنایات علیه بشریت (به‌ویژه ماده ۷ اساسنامه رم) متمرکز است.

ازجمله مهم‌ترین جنایات جنگی مورد ادعا می‌توان به «گرسنگی دادن به غیرنظامیان به‌عنوان یک روش جنگی» (ماده ۸ (۲) (ب) (25))، «وارد آوردن عامدانه رنج شدید یا آسیب جدی به جسم یا سلامت روانی» (ماده ۸ (۲) (الف)(3))، «قتل عمدی» (ماده 8 (2) (الف) (1)) و «هدایت عامدانه حملات علیه جمعیت غیرنظامی» (ماده 8 (2) (ب) (1)) اشاره کرد. در حوزه جنایات علیه بشریت نیز، اتهاماتی نظیر «قتل» (ماده ۷ (۱) (الف))، «نابودی» (ماده ۷ (۱) (ب)) و «آزار و اذیت» (ماده ۷ (۱) (ح)) مطرح شده است. مضافاً، دادستان دیوان، به‌طور خاص تأکید کرده است که اقداماتی چون «ممانعت از ورود کمک‌های بشردوستانه به نوار غزه» و «تحمیل شرایطی که به قحطی و گرسنگی گسترده» دامن می‌زند، نه‌تنها می‌تواند مصداق «جنایت جنگی» باشد، بلکه نقض فاحش تعهدات بین‌المللی بشردوستانه، ازجمله «مواد 23 و 55 کنوانسیون چهارم ژنو ۱۹۴۹» (ناظر بر تکالیف دولت اشغالگر در تأمین غذا و دارو برای جمعیت سرزمین اشغالی) و همچنین «مواد 54، 70 و 71 پروتکل اول الحاقی ۱۹۷۷ به کنوانسیون‌های ژنو» (درخصوص حمایت از اشیاء ضروری برای بقای جمعیت غیرنظامی و تسهیل عملیات امدادرسانی)، نیز محسوب می‌شود.

علاوه‌بر جنایات جنگی و جنایات علیه بشریت، برخی نهادها و کارشناسان، ازجمله فرانچسکا آلبانیز (گزارشگر ویژه سازمان ملل در مورد وضعیت حقوق بشر در سرزمین‌های فلسطینی اشغالی از سال ۱۹۶۷)، نگرانی‌هایی را درمورد احتمال ارتکاب جنایت «نسل‌زدایی» توسط نیروهای اسرائیلی در غزه مطرح کرده‌اند (اینجا). جنایت نسل‌زدایی، طبق ماده ۶ اساسنامه رم، شامل اعمالی مانند: «کشتن اعضای یک گروه ملی، قومی، نژادی یا مذهبی»، یا «تحمیل عمدی شرایط زندگی بر گروه، که به‌منظور نابودی فیزیکی تمام یا بخشی از آن گروه محاسبه شده باشد، با قصد خاص، برای نابودی آن گروه» است. ناگفته نماند، اگرچه دفتر دادستانی دیوان، درحال حاضر، اتهام ژنوسید را در درخواست‌های صدور قرار بازداشت خود نگنجانده، اما تحقیقات در این زمینه ادامه دارد و امکان طرح چنین اتهامی در آینده منتفی نیست، به‌ویژه با توجه به اقدام آفریقای جنوبی در طرح دعوا علیه اسرائیل در دیوان بین‌المللی دادگستری با اتهام نسل‌زدایی (اینجا).

مسیر پیش روی دیوان کیفری بین‌المللی در رسیدگی به وضعیت پیچیده فلسطین، علی‌رغم پیشرفت‌های حاصله، با چالش‌های متعدد و قابل‌توجهی مواجه است که می‌تواند اجرای عدالت بین‌المللی را با موانعی جدی روبرو سازد. یکی از این اصول چالش‌برانگیز، «اصل صلاحیت تکمیلی (Complementarity) مندرج در دیباچه، ماده ۱ و به‌ویژه ماده ۱۷»، اساسنامه رم است. بر اساس این اصل، دیوان تنها زمانی صلاحیت خود را اعمال می‌کند، که دولت‌هایی که به‌طور معمول، صلاحیت رسیدگی به جرم را دارند (دولت متبوع متهم یا دولت محل وقوع جرم)، «نخواهند» یا «نتوانند» به‌طور واقعی تحقیقات یا تعقیب کیفری را انجام دهند. مضافاً، اسرائیل، دارای یک نظام قضایی و دادستانی نظامی است که مدعی بررسی اتهامات نقض قوانین جنگی توسط نیروهای خود است. حال اگر اسرائیل، بتواند نشان دهد که درحال انجام تحقیقات و تعقیب‌های کیفری واقعی و مؤثر در مورد همان افرادی است که دیوان درحال بررسی وضعیت آن‌هاست، می‌تواند بر اساس ماده ۱۹ (۲) اساسنامه رم، به صلاحیت دیوان یا قابلیت پذیرش پرونده اعتراض کند (اینجا).

چالش بالقوه دیگر، امکان تعلیق یا توقف تحقیقات دیوان توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد است. ماده ۱۶ اساسنامه رم، به شورای امنیت این اختیار را می‌دهد که با صدور قطعنامه‌ای تحت «فصل هفتم منشور ملل متحد» ، از دیوان درخواست کند که تحقیقات یا تعقیب کیفری در یک وضعیت خاص را به مدت «۱۲ ماه» به تعویق اندازد (درخواستی که قابل تمدید نیز هست). با توجه به حمایت سنتی ایالات متحده از اسرائیل در شورای امنیت و برخورداری این کشور از حق وتو، این احتمال وجود دارد که درصورت پیشرفت قابل‌توجه پرونده‌ها علیه مقامات اسرائیلی و نزدیک شدن به مرحله محاکمه، تلاش‌هایی برای فعال‌سازی این مکانیسم با هدف توقف یا تعلیق روند رسیدگی در دیوان صورت گیرد. هرچند چنین اقدامی نیازمند اجماع یا حداقل عدم وتو ازسوی سایر اعضای دائم شورای امنیت است و می‌تواند با مخالفت جدی سایر اعضا، به‌ویژه آن‌هایی که از حامیان عدالت کیفری بین‌المللی و پاسخگویی در قضیه فلسطین هستند، مواجه شود. لازم به ذکر است که این ماده تاکنون، تنها یک بار در ارتباط با وضعیت دارفور (سودان) و آن هم برای تشویق همکاری دولت سودان با دیوان (هرچند به شکلی غیرمستقیم و ناموفق)، مورد بحث و تبادل نظر جدی قرار گرفته و هرگز به‌طور کامل برای تعلیق فعال تحقیقات اعمال نشده است.

فائق آمدن بر این چالش‌های ساختاری و سیاسی، و تضمین اجرای عدالت برای قربانیان جنایات ارتکابی در فلسطین، آزمونی تاریخی برای دیوان کیفری بین‌المللی و نظام عدالت کیفری بین‌المللی در کلیت آن خواهد بود.

دستاورد پژوهش

ورود دیوان کیفری بین‌المللی به وضعیت فلسطین، نقطه عطفی در تلاش برای پاسخگو کردن مرتکبین جنایات بین‌المللی در یکی از طولانی‌ترین و پیچیده‌ترین منازعات جهان معاصر است. صلاحیت دیوان بر اساس الحاق فلسطین و تصمیمات قضایی بعدی، به‌رغم چالش‌های سیاسی و حقوقی، تثبیت شده است. اصل عدم مصونیت مقامات رسمی در برابر دیوان، تضمینی برای پیگیری عدالت بدون توجه به جایگاه متهمان است. با این حال، مسیر پیش رو خالی از موانع نیست. اصل صلاحیت تکمیلی و امکان تحقیقات ملی واقعی ازسوی اسرائیل، همچنین پتانسیل مداخله شورای امنیت از طریق ماده ۱۶ اساسنامه، ازجمله چالش‌هایی هستند که می‌توانند بر روند دادرسی دیوان تأثیر بگذارند.

علی‌رغم این چالش‌ها، اقدامات دادستانی و شعب دیوان، نشان‌دهنده عزم این نهاد برای پیشبرد مأموریت خود در جهت پایان دادن به بی‌کیفری برای خطیرترین جنایات ارتکابی توسط اسرائیل است. موفقیت دیوان در این مسیر، نه تنها برای قربانیان فلسطینی، بلکه برای اعتبار و اثربخشی نظام عدالت کیفری بین‌المللی حیاتی خواهد بود و می‌تواند به تقویت حاکمیت قانون در سطح جهانی کمک شایانی نماید. جامعه بین‌المللی نیز وظیفه دارد از استقلال و عملکرد دیوان حمایت کرده و همکاری لازم را برای اجرای عدالت فراهم آورد.