قطعنامه 2803 شورای امنیت: نظام قیمومیت در پرتو صلح شکننده-امیرحسین عسگری،فاطمه امیری و کیانا یوسفی مجد

امیرحسین عسگری – پژوهشگر دکتری حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه تهران؛ فاطمه امیری – کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی و کیانا یوسفی مجد - کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
١٤٠٤/٠٩/١٨​

در 17 نوامبر 2025، قطعنامه 2803 با 13 رأی موافق و 2 رأی ممتنع (چین و روسیه) به تصویب رسید تا خاورمیانه پس از 2 سال تخاصم، جنایت و ناآرامی بار دیگر آرام شود (اینجا). اما خالی از لطف نیست که صلحی که عده‌ای از کارشناسان پیش‌تر آن را ناپایدار خوانده‌اند را از منظر حقوق بین‌الملل بررسی کنیم. پیش‌نویس متن قطعنامه 2803 توسط دولت آمریکا در 3 نوامبر 2025 تنظیم شد و ذیل آن ابتکاری ارائه شد که به آن هیأت صلح گویند (اینجا). اما نهاد صلح در پرتو مفاد منشور ملل متحد که روزگاری برای تحکیم و اجرای صلح و امنیت در جامعه بین‌المللی تنظیم شده بود، چه آینده‌ای را برای خاورمیانه و به‌ویژه برای غزه متصور است. فراتر از این‌ها، نظام قیمومیت که ذیل منشور ملل متحد، از ارکان شش‌گانه این نهاد صلح‌جو قرار دارد، چگونه در آینده قرار است از حقوق فلسطینیان صیانت کند؟ هدف از نگارش نوشتار حاضر آن است که ضمن بررسی قطعنامه 2803، تحلیلی برای آینده ارائه کنیم. از این روی، آینده غزه را بر پرده حقوق بین‌الملل ترسیم می‌کنیم تا بتوانیم هنر این شاخه از علم حقوق را در صیانت از منشور ملل متحد که در دهه‌های اخیر بیش از پیش مورد نقض قرار گرفته‌ است مورد مداقه و بررسی قرار دهیم.

هنگامی‌که اجرای واقعی تعهدات بین‌المللی مورد بحث قرار می‌گیرد، گره قدیمی یعنی اراده سیاسی نمایان می‌شود. قطعنامه‌ 2803 هرچقدر هم دقیق نوشته شده باشد، بدون پشتوانه جدی ارکان ملل متحد صرفاً روی کاغذ می‌ماند. همین‌جاست که تردیدها قوت می‌گیرد؛ چون سابقه عملکرد شورای امنیت در قبال مخاصمات فلسطین چندان امیدوارکننده نیست. انتظار اینکه نظام قیمومیت یا هر سازوکار شبه‌نظارتی بتواند بر رفتار بازیگران قدرتمند منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای مهار مؤثر بزند، قدری خوشبینانه به نظر می‌رسد. با این‌همه، نمی‌توان انکار کرد که قطعنامه‌ها ولو از دیدگاه علما و کارشناسان دارای نقایصی باشند، در فضای حقوقی بین‌المللی نوعی چارچوب حداقلی ایجاد می‌کنند که بعدها ممکن است مبنای مسئولیت‌پذیری دولت‌ها قرار گیرد.

هم‌اکنون غزه در نقطه‌ای ایستاده که هر تصمیم اشتباه می‌تواند دوباره آن را به چرخه خشونت بازگرداند. هر گام کوچک در مسیر نهادینه‌سازی نظارت و حمایت حقوقی می‌تواند به تدریج زمینه یک ثبات نسبی را فراهم کند. نکته مهم این است که حقوق بین‌الملل، برخلاف تصور عمومی، ابزار کیمیاگری نیست. حقوق بین‌الملل شبیه به چارچوبی است که اگر بازیگران بخواهند، می‌تواند از فروپاشی کامل جلوگیری کند. بنابراین تحلیل آینده غزه در بستر حقوق بین‌الملل، بیش از هر چیز وابسته به این است که آیا جامعه جهانی واقعاً می‌خواهد از این چرخه خونین عبور کند؟ این‌جاست که قطعنامه 2803 به بوته آزمون گذاشته می‌شود.

جایگاه قطعنامه 2803 در نظام حقوق بین‌الملل

قطعنامه 2803 دارای تفاوت معناداری نسبت به سایر قطعنامه‌های پیشین شورای امنیت در خصوص مخاصمات فلسطین است. تفاوت مزبور ناشی از نوآوری در فرآیند صلح‌سازی نیست، چراکه فرآیند صلح طبق نظر پژوهشگر برجسته روابط بین‌الملل در روسیه، اکاترینا استپانووا، شرایط مطلوبی را می‌طلبد که در آن نهاد، اخلال‌گران صلح‌سازی جایی ندارند و در کل فرآیند مذکور از انحراف بازداشته می‌شود (اینجا). باری، قطعنامه‌های قبلی، چه آن‌هایی که صرفاً خواستار توقف درگیری‌ها بودند (اینجا) و چه آن‌هایی که به اصول کلی حقوق بشردوستانه (اینجا) ارجاع می‌دادند، اغلب ساختاری محافظه‌کارانه داشتند و عامدانه از ورود به سازوکارهای اجرایی عمیق پرهیز می‌کردند. در قطعنامه جدید اما، دست‌کم بر روی کاغذ، تلاش شده با افزودن ابتکار هیأت صلح، از چارچوب مبهم توصیه‌ای فراتر برود و نوعی مکانیسم نظارتی شبه‌عملیاتی ایجاد کند؛ نکته‌ای که در قطعنامه‌های دهه‌های گذشته کمتر دیده می‌شود. البته، بسیاری از مضامین قطعنامه 2803 همچنان ادامه همان الگوی محافظه‌کارانه و مبهم است که شورای امنیت در پرونده‌های حساس ژئوپولیتیکی دنبال می‌کند.

در تحلیل آرای ممتنع چین و روسیه، باید به این واقعیت اذعان کرد که این دو کشور با وجود اعتراضات شفاهی نسبت به روندهای یک‌طرفه در خاورمیانه، عمداً در نقطه‌ای میان مخالفت علنی و همراهی کامل ایستاده‌اند. رأی ممتنع در شورای امنیت اساساً نوعی پیام سیاسی است مبنی بر آنکه دولت نه آن‌قدر موافق است که مسئولیت اجرای قطعنامه را بر عهده گیرد و نه آن‌قدر مخالف که هزینه وتو را بپذیرید. (اینجا)

ارزیابی حقوقی ابتکار هیأت صلح

ابتکار هیأت صلح که در متن قطعنامه 2803 گنجانده شده، در ظاهر تلاشی برای گریز از بن‌بست‌های سنتی شورای امنیت است. اما با کمی تدقیق و نازک شدن بر مسئله، مشکلات و ابهامات عیان می‌شوند. از نظرگاه منشور، شورا می‌تواند ذیل فصل ششم یا حتی در مواردی با تفاسیر گسترده‌تر ذیل فصل هفتم، سازوکاری نظارتی یا میانجی‌گرانه ایجاد کند (اینجا). اما این‌که چنین نهادی تا چه حد اختیار عملیاتی واقعی خواهد داشت، کاملاً بستگی به اراده دولت‌های صاحب نفوذ دارد و نه به متنی که روی کاغذ نوشته شده است. هیأت صلح، طبق آنچه در پیش‌نویس دیده می‌شود، بنا است که گزارشگر میدانی باشد و نیز تسهیل‌کننده گفت‌وگو برای صلح که خود ترکیبی است جذاب، اما بدون تضمین‌های امنیتی و دسترسی کامل، عملاً به مجموعه‌ای از بیانیه‌های نمادین تقلیل پیدا می‌کند.

چالش بنیادین آن‌جاست که بی‌طرفی هیأت صلح، در صحنه‌ای همچون غزه که روایتی آغشته به سیاست و خون است، همواره در معرض تردید قرار می‌گیرد. هر طرفی که احساس کند گزارش‌های هیأت با برداشت او از واقعیت هم‌خوانی ندارد، می‌تواند با ایجاد مانع یا امتناع از همکاری، عملاً روند مأموریت را متوقف سازد. این وضعیت در حقوق بین‌الملل، زیر عنوان وابستگی اجرایی به رضایت طرفین بارها مورد انتقاد قرار گرفته است. از سوی دیگر، مأموریت این هیأت بدون سازوکارهای تضمین‌کننده امنیت، که معمولاً باید از سوی همان دولت‌هایی فراهم شود که خود در رقابت‌های ژئوپولیتیک نقش‌آفرین‌اند، در حد یک طرح آرمانی باقی می‌ماند و فاقد قدرت تحمیلی لازم برای ایفای نقش مؤثر خواهد بود.

از سویی دیگر، اصل دسترسی بی‌قید و شرط بشردوستانه اگر در مقام عمل تحقق نیابد، هیأت صلح را به موجودیتی تشریفاتی فرو می‌کاهد و به نهادی که صرفاً از دور نظاره‌گر وقایع است و تنها می‌تواند بر مبنای داده‌های ناقص و محدود گزارش‌نویسی کند، مبدل می‌شود. چنین وضعیتی نه‌تنها با فلسفه نهادهای نظارتی سازمان ملل ناسازگار است، بلکه تکرار همان چرخه ناکارآمدی است که در بسیاری از بحران‌های پیشین مشاهده شده است.

ظرفیت نظام قیمومیت

نظام قیمومیت که در آغاز شکل‌گیری منشور ملل متحد برای اداره سرزمین‌های «غیرخودگردان» طراحی شد، قرار بود گذرگاهی باشد میان نبود حاکمیت و دستیابی به استقلال. هدف آن ساده، اما بلندپروازانه بود. حمایت سازمان‌یافته از مردمان بی‌پناه تا بتوانند در آینده سرنوشت سیاسی خود را تعیین کنند. با این‌حال، این سازوکار به دلیل تعارض‌های سیاسی همیشگی، در بسیاری از بحران‌های واقعی کارآمدی محدودی داشته است. امروز این پرسش مطرح می‌شود که آیا می‌توان چنین نهادی را برای حمایت از فلسطینیان و به‌ویژه غزه احیا یا بازتفسیر کرد؟ منشور ملل متحد این امکان را نفی نمی‌کند، اما فاصله میان قابلیت نظری و واقعیت سیاسی بسیار عمیق است. هر سازوکار نظارتی در غزه نیازمند حمایت شورای امنیت است، و تجربه نشان داده بدون پذیرش صریح طرف‌های درگیر، هر نظام شبه‌قیمومیتی به‌سرعت به ابزاری کم‌اثر در بازی قدرت‌ها تبدیل می‌شود (اینجا). از منظر سیاسی نیز موانع کم نیستند. دولت‌های منطقه‌ای، هرکدام با روایت و منافع خاص خود، سخت تن به سازوکاری می‌دهند که اختیار نظارت و گزارش‌دهی را به نهادی فراملی بسپارد. قدرت‌های بزرگ نیز چندان تمایلی ندارند که چارچوبی ایجاد شود که بتواند آنان را به پاسخ‌گویی واقعی درباره رفتارهایشان در قبال فلسطین وادارد. طرح دوباره ایده قیمومیت، ولو به شکل نمادین یا تطبیق‌یافته، حداقل یک کارکرد دارد، یادآوری این‌که حقوق بین‌الملل هنوز ابزارهایی دارد که اگر اراده سیاسی فراهم باشد، می‌تواند سپری در برابر فرسایش مداوم حقوق یک ملت باشد (اینجا).

آینده‌ حقوقی غزه

آینده غزه از منظر حقوق بین‌الملل در وضعیتی معلق قرار گرفته است. جایی میان قواعدی که روی کاغذ استوار و منطقی‌اند و واقعیتی که زیر فشار رقابت‌های سیاسی شکل می‌گیرد. هر سناریوی محتمل، از تداوم بن‌بست تا کاهش نسبی تنش یا تثبیت صلحی شکننده، کمتر به توان حقوقی نظام بین‌الملل وابسته است و بیشتر به اراده بازیگرانی گره خورده که سال‌ها مسیر بحران را تعیین کرده‌اند. اگر اجرای قطعنامه 2803 ناقص یا گزینشی باشد، همان چرخه خشونت و تلافی‌جویی دوباره احیا خواهد شد؛ این همان سناریوی بدبینانه‌ای است که سابقه‌اش در مخاصمات قبلی کم نیست. اما در حالت میانه، ممکن است سازوکارهای محدود نظارتی و قواعد بشردوستانه بتوانند بخشی از آلام انسانی را کاهش دهند، بی‌آنکه تغییری بنیادین در ساختار سیاسی غزه رخ دهد. خوشبینانه‌ترین احتمال نیز زمانی رخ می‌دهد که جامعه جهانی مسئولیت مشترک خود را جدی بگیرد و مسیر بازسازی، آتش‌بس پایدار و ایجاد ترتیبات نهادی جدید را هموار کند؛ گرچه باید پذیرفت این مسیر بیش از آن‌که به روندهای عادی حقوقی تکیه داشته باشد، نیازمند تحولی واقعی در اراده سیاسی است.

نقطه ضعف پایدار همین‌جاست؛ شکاف مزمنی که میان حقوق و سیاست دهه‌هاست اجازه نمی‌دهد قطعنامه‌های شورای امنیت در پرونده فلسطین فراتر از متن بروند. رقابت قدرت‌های بزرگ و حساسیت‌های دولت‌های منطقه‌ای، همواره اجرای کامل مقررات را مختل کرده و بسیاری از اسناد بین‌المللی را به گزارش‌هایی بی‌اثر بدل ساخته است. بنابراین مسئله این است که آیا 2803 توان عبور از این چرخه را دارد؟ پاسخ، بسته به میزان تعهد واقعی دولت‌ها به اجرای قواعد، می‌تواند میان امید محتاطانه و تردید جدی در نوسان باشد؛ زیرا حقوق بین‌الملل تنها زمانی معنا پیدا می‌کند که اراده سیاسی پشتوانه‌اش باشد.

برآمد

چارچوب حقوقی برآمده از این قطعنامه، نقاط قوتی دارد. از جمله ایجاد مبنایی برای مطالبه‌گری، گزارش‌دهی و فشار دیپلماتیک. اما ضعف‌هایش پررنگ‌تر است. نبود ضمانت اجرا، وابستگی به توافق قدرت‌های بزرگ و شکنندگی سازوکارهای نظارتی. در چنین وضعیتی، چشم‌انداز صلح پایدار در غزه نه ناممکن است و نه نزدیک؛ این امر تنها زمانی می‌تواند شکل بگیرد که دولت‌ها حاضر شوند از منافع کوتاه‌مدت خود فاصله بگیرند و به قواعد حقوق بین‌الملل به‌عنوان مسیر خروج از چرخه خشونت نگاه کنند.