گذار از «اثربخشی» به «تداوم»: تحلیلی بر دکترین دولت ‌بودگی در پرتو گزارش ۲۰۲۵ کمیسیون حقوق بین‌الملل-معصومه نوربخش باغبادرانی

معصومه نوربخش باغبادرانی _ وکیل دادگستری و کارشناس ارشد حقوق بین الملل
۱۴۰۴/۱۱/۲۸​

۱. مقدمه: بحران وجودی و ضرورت باز خوانی مفهوم دولت

پدیده بالا آمدن سطح آب دریا ها ناشی از تغییرات اقلیمی، در دهه سوم قرن بیست و یکم از یک دغدغه صرفاً زیست ‌محیطی فراتر رفته و به تهدیدی وجودی برای نظم حقوقی حاکم بر جهان تبدیل شده است.( ) این بحران که موجودیت فیزیکی «دولت ‌های جزایری کوچک در حال توسعه»  و مناطق ساحلی پست را نشانه رفته، پرسشی بنیادین و بی‌سابقه را در برابر جامعه حقوقی بین‌المللی قرار می‌دهد: آیا با زوال قهری عنصر «سرزمین» (Territory) که بر اساس حقوق بین‌الملل کلاسیک یکی از ارکان قوام‌ بخش دولت است، شخصیت حقوقی آن دولت نیز محکوم به فناست؟

نظم حقوقی سنتی، متأثر از ماده ۱ کنوانسیون ۱۹۳۳ مونته ‌ویدئو، دولت را موجودیتی متشکل از چهار عنصر (جمعیت، سرزمین، حکومت و توانایی برقراری رابطه) تعریف می‌کند.( ) بر اساس پارادایم کلاسیک «اثربخشی» (Effectiveness)، حاکمیت بدون قلمرو فیزیکی فاقد معناست. اما سناریوی غرق شدن کامل سرزمین یک دولت، چالشی است که تدوین‌کنندگان کنوانسیون مونته ‌ویدئو هرگز آن را پیش‌بینی نکرده بودند. اکنون سوال این است که آیا حقوق بین‌الملل باید با نگاهی پوزیتیویستی، انقراض این دولت ‌ها را بپذیرد یا با رویکردی هنجاری، راهکاری برای بقای آن ‌ها بیابد؟

این یادداشت به بررسی نقطه عطف این تحول می ‌پردازد: گزارش نهایی کمیسیون حقوق بین‌الملل (ILC) در سال ۲۰۲۵. این سند مهم، حاصل سال ‌ها مطالعه گروه تخصصی کمیسیون بر روی موضوع «بالا آمدن سطح آب دریاها در رابطه با حقوق بین ‌الملل» است که با هدف پاسخ به این خلاء حقوقی تدوین شده است. اهمیت این گزارش زمانی دو چندان می ‌شود که آن را در کنار نظریه مشورتی تاریخی دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) در خصوص تعهدات دولت ‌ها در قبال تغییرات اقلیمی (ژوییه ۲۰۲۵) قرار دهیم؛ رأیی که برای نخستین بار به طور رسمی به پیامد های حقوقی این پدیده پرداخته است.

سوال اصلی پژوهش حاضر این است که رویکرد گزارش ۲۰۲۵ کمیسیون حقوق بین‌الملل (ILC) نسبت به معیار های انقراض دولت چیست؟ آیا کمیسیون موفق شده است دکترین «تداوم دولت ‌بودگی» (Continuity of Statehood) را به عنوان یک «اصل»   (Principle)الزام ‌آور و مستقل از واقعیت‌ های جغرافیایی تثبیت کند، یا اینکه آن را صرفاً در حد یک «اماره» (Presumption) قابل رد باقی گذاشته است؟ پاسخ به این سوال از آن جهت حیاتی است که تفاوت میان «اصل» و «اماره» می ‌تواند مرز میان بقای دائمی یک ملت و یا زوال تدریجی آن در مناسبات بین ‌المللی باشد.

باری، گزارش ۲۰۲۵ کمیسیون حقوق بین الملل با اتخاذ رویکردی پیشرو، تلاش کرده است تا با جدا سازی معیار های «تاسیس» دولت از معیار های «تداوم» آن، دکترین تداوم را فراتر از یک راهکار سیاسی یا عمل‌گرایانه ارتقا دهد. (Galvão Teles & Comar, 2025) کمیسیون این دکترین را به عنوان نتیجه‌ قهری و منطقی «حق تعیین سرنوشت» مردم و ضرورت حفظ «ثبات و یقین حقوقی» شناسایی می‌کند. با این حال، تحلیل دقیق متون نشان می ‌دهد که یک تنش مفهومی ظریف میان رویکرد توسعه‌گرایانه کمیسیون (که تمایل به شناسایی یک «اصل» دارد) و رویکرد محتاطانه دیوان بین ‌المللی دادگستری (که از ادبیات «اماره قوی» استفاده کرده است) وجود دارد. این پژوهش در پی واکاوی این تنش و تبیین جایگاه نوین دولت ‌بودگی در حقوق بین ‌الملل عصر آنتروپوسین «دوره جدید انسان» است.

۲. مبانی حقوقی دکترین «تداوم دولت ‌بودگی»

گزارش نهایی کمیسیون حقوق بین ‌الملل در سال ۲۰۲۵، دکترین «تداوم دولت ‌بودگی» را نه به عنوان یک امتیاز سیاسی یا یک استثنای موقت، بلکه به عنوان یک ضرورت حقوقی مبتنی بر اصول بنیادین حقوق بین ‌الملل صورت ‌بندی کرده است. کمیسیون برای توجیه این گذار پارادایمی از دولت ‌بودگی مبتنی بر سرزمین به دولت‌ بودگی هنجاری، سه ستون اصلی را بنا نهاده است که عبارتند از: ثبات حقوقی، حق تعیین سرنوشت و اصل انصاف.

الف) اصل ثبات و یقین حقوقی: صیانت از نظم در برابر هرج ‌و مرج

نخستین و عمل‌گرایانه ‌ترین مبنای تداوم دولت، اصل «ثبات، یقین و پیش ‌بینی ‌پذیری حقوقی است.کمیسیون حقوق بین ‌الملل در بند های متعدد گزارش خود تصریح می‌کند که این اصل، یک مفهوم متقاطع است که بر تمامی ابعاد حقوق دریاها و دولت ‌بودگی سایه افکنده است. استدلال حقوقی این است که انقراض یک دولت صرفاً به دلیل از دست دادن سرزمین فیزیکی، منجر به ایجاد خلاء حقوقی و هرج ‌و مرج در روابط بین ‌الملل می ‌شود. این وضعیت می ‌تواند پیامد های فاجعه ‌باری داشته باشد، از جمله: بی ‌تابعیتی گسترده جمعیت، ابطال معاهدات، و بلا تکلیفی در خصوص دارایی ‌ها و دیون دولت. اتحادیه اروپا نیز در بیانیه ‌های خود ضمن حمایت از گزارش کمیسیون، تأکید می ‌ورزد که بدون این اصول بنیادین، خطر بی ‌ثباتی حقوقی به ضرر دولت ‌های ساحلی وجود خواهد داشت. بنابراین، تداوم دولت ‌بودگی ابزاری ضروری برای حفظ نظم عمومی بین ‌المللی و جلوگیری از فروپاشی سیستم معاهداتی و دیپلماتیک است.

ب) حق تعیین سرنوشت: بازتعریف حاکمیت بر مدار «اراده» و نه «خاک»

دومین و شاید نیرومند ترین استدلال هنجاری کمیسیون، پیوند زدن بقای دولت به «حق تعیین سرنوشت» (Self-Determination) است. گزارش ۲۰۲۵ با رد تفسیر مضیق تاریخی که این حق را محدود به فرآیند استعمار زدایی می ‌دانست، آن را به عنوان حقی دائمی برای مردمان یک سرزمین شناسایی می‌کند. طبق بند ۳۹ نتیجه‌گیری گزارش، حفظ دولت‌ بودگی همبستگی مستقیمی با حق تعیین سرنوشت دارد؛ بدین معنا که مردم یک دولت (از جمله مردمان بومی) نمی ‌توانند بدون «رضایت»  صریح خود و صرفاً به دلیل حوادث قهری طبیعی، از شخصیت حقوقی بین ‌المللی محروم شوند.

این رویکرد در رویه دولت‌ ها و اسناد منطقه ‌ای نیز بازتاب یافته است. همان‌طور که در مقاله تحلیلی (Galvão Teles & Comar) اشاره شده، بیانیه ۲۰۲۳ «مجمع جزایر اقیانوس آرام» (Pacific Islands Forum) و بیانیه ۲۰۲۴ «اتحاد دولت‌ های جزایری کوچک» (AOSIS)صراحتاً اعلام کرده ‌اند که دولت ‌بودگی تنها زمانی پایان می ‌یابد که مردم آن، شکلی دیگر از تعیین سرنوشت را آزادانه انتخاب کنند. این تفسیر، عنصر «سرزمین فیزیکی» را در تعریف دولت به حاشیه رانده و «اراده جمعی ملت» را به کانون مشروعیت و بقای دولت منتقل می‌کند. دیوان بین ‌المللی دادگستری نیز در نظر مشورتی خود تأیید کرده است که محرومیت از قلمرو نباید منجر به نقض حق تعیین سرنوشت گردد.( )

ج) اصل انصاف و همبستگی: عدالت در توزیع هزینه ‌های اقلیمی

سومین ستون، اصل «انصاف» (Equity) است که جنبه اخلاقی و عدالت ‌محور دکترین تداوم را شکل می ‌دهد. کمیسیون در بند ۵۴ گزارش نتیجه‌گیری می‌کند که انصاف در اینجا مستقیماً کاربرد دارد، زیرا دولت ‌های جزایری کوچک و در حال توسعه (SIDS) کمترین نقش را در انتشار گاز های گلخانه ‌ای و ایجاد تغییرات اقلیمی داشته ‌اند، اما به شکل نامتناسبی بیشترین آسیب را متحمل می ‌شوند. پذیرش انقراض این دولت ‌ها به معنای مجازات قربانیان به جای مسئولان بحران است. لذا، حفظ دولت ‌بودگی و صیانت از مناطق دریایی آن ‌ها، نه یک امتیاز، بلکه مقتضای عدالت توزیعی و «همبستگی بین ‌المللی» است. این اصل مانع از آن می ‌شود که کشور های ثالث از وضعیت اضطراری دولت‌ های قربانی سوء استفاده کرده و با استناد به قواعد خشک حقوقی، منابع دریایی یا جایگاه سیاسی آن ‌ها را تصاحب کنند.( )

۳. جدال مفهومی: «اصل» (Principle) یا «اماره» (Presumption)؟

قلب تپنده مباحث حقوقی در گزارش ۲۰۲۵، انتخاب هوشمندانه واژگان برای توصیف ماهیت تداوم دولت است. کمیسیون حقوق بین ‌الملل در اقدامی راهبردی، از به‌کارگیری واژه «اماره» اجتناب ورزیده و تداوم دولت ‌بودگی را به عنوان یک اصل معرفی کرده است. استدلال کمیسیون این است که توصیف تداوم به عنوان «اماره» می ‌تواند بار اثبات را ناعادلانه بر دوش دولت زیان‌ دیده از تغییرات اقلیمی قرار دهد تا موجودیت خود را ثابت کند. علاوه بر این، ذات «اماره» قابلیت رد شدن توسط سایر دولت ‌ها را دارد که این امر با هدف تضمین ثبات و امنیت حقوقی در تضاد است؛ در حالی که «اصل»، مفهومی بنیادین و غیرقابل خدشه را تداعی می‌ کند که با وضعیت وجودی دولت ‌ها سازگار تر است.( )

در مقابل، دیوان بین‌ المللی دادگستری در نظر مشورتی ۲۰۲۵ در بند ۳۶۳ خود رویکردی متفاوت اتخاذ کرده و از عبارت «اماره قوی» (Strong Presumption) به نفع تداوم دولت ‌بودگی استفاده نموده است.( ) اگرچه این گام مثبتی است، اما منتقدان حقوقی همچون «هریچ و تیه‌هوف» (Herich & Thiehoff) استدلال می‌کنند که این رویکرد دیوان «بیش از حد محتاطانه» و «مبهم» است. استفاده از واژه «اماره»، حتی با قید «قوی»، همچنان روزنه حقوقی را برای به چالش کشیدن بقای دولت باز می‌گذارد و به جای تثبیت یک حق قطعی، دولت ‌ها را در وضعیت لرزانی قرار می ‌دهد. قاضی «تومکا» (Tomka) در اعلامیه خود هشدار داده است که این ابهام می ‌تواند پیامد های غیر قابل پیش ‌بینی و خطرناکی داشته باشد، و قاضی «اورسکی» (Aurescu) نیز رأی دیوان را در این خصوص «مینیمالیستی» و فاقد جسارت لازم برای حل یک بحران وجودی دانسته است.( )

اتحادیه اروپا (EU) در این میان موضعی بینابینی و عمل‌گرایانه اتخاذ کرده است. این اتحادیه در بیانیه خود، ضمن حمایت کامل از گزارش نهایی کمیسیون و تبریک بابت تصویب آن، بر اهمیت حیاتی حفظ یکپارچگی کنوانسیون حقوق دریا ها (UNCLOS) تأکید می ‌ورزد. اتحادیه اروپا با ارجاع به نظریه دیوان و همگرایی دیدگاه ‌ها، می‌کوشد تا تداوم دولت ‌بودگی را در چارچوب نظم موجود حقوق دریا ها تفسیر کند، بدون آنکه وارد تنش مستقیم میان دوگانه «اصل/اماره» شود، اما عملاً از نتیجه‌گیری‌ های ثبات‌گرایانه کمیسیون پشتیبانی می‌کند.

۴. تداوم حقوق دریایی به عنوان ضامن بقای اقتصادی دولت

تداوم سیاسی یک دولت بدون پشتوانه اقتصادی، مفهومی انتزاعی و شکننده است. اگر بپذیریم که یک دولت می ‌تواند پس از زوال قلمرو فیزیکی خود همچنان به عنوان یک شخصیت حقوقی باقی بماند، باید ابزار های بقای مادی آن را نیز فراهم کرد. در مورد دولت ‌های جزایری کوچک و در حال توسعه، این ابزار حیاتی، منابع دریایی و مناطق انحصاری اقتصادی (EEZ) است. از این رو، گزارش ۲۰۲۵ کمیسیون حقوق بین‌الملل، دکترین «تثبیت خطوط مبدأ» (Fixed Baselines) را به عنوان مکمل ضروری برای دکترین «تداوم دولت ‌بودگی» معرفی می‌کند.کمیسیون حقوق بین ‌الملل در یافته ‌های خود نتیجه می‌گیرد که حقوق بین ‌الملل موجود، به‌ویژه کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریا ها، هیچ تعهد صریحی را بردوش دولت ‌ها تحمیل نمی‌کند تا در صورت تغییر خط ساحلی ناشی از بالا آمدن آب دریا، نقشه ‌های دریایی یا مختصات جغرافیایی ثبت ‌شده خود را به‌ روزرسانی کنند. این سکوت قانونی به نفع دولت ‌های ساحلی تفسیر می ‌شود؛ بدین معنا که نقشه‌ هایی که پیش از زیر آب رفتن خشکی نزد دبیرکل سازمان ملل تودیع شده‌اند، همچنان معتبر باقی می ‌مانند و مبنای قانونی برای ادعای حقوق حاکمه بر منابع دریایی خواهند بود، حتی اگر واقعیت فیزیکی ساحل تغییر کرده باشد. علاوه بر این، در خصوص مرز های دریایی که پیش ‌تر از طریق معاهدات دوجانبه تعیین شده ‌اند، کمیسیون با قاطعیت اصل «تغییر بنیادین اوضاع و احوال» (Rebus sic stantibus) را مردود می ‌شمارد. طبق بند ۳۳ نتیجه‌گیری گزارش، تغییرات فیزیکی ساحل نمی ‌تواند دستاویزی برای بازنگری در مرزهای دریایی توافق ‌شده باشد، زیرا معاهدات مرزی از شمول ماده ۶۲ کنوانسیون وین مستثنی هستند. این رویکرد تضمین می‌کند که همسایگان یا کشورهای ثالث نمی ‌توانند با استناد به محو شدن خشکی یک دولت، قلمرو دریایی و منابع اقتصادی آن را تصاحب کنند.

اتحادیه اروپا نیز در بیانیه خود ضمن حمایت از تفسیر کمیسیون، بر اهمیت «ثبات حقوقی» به عنوان یک اصل فراگیر تأکید می ‌ورزد. اتحادیه اروپا تصریح می‌کند که هیچ مقرره‌ای در UNCLOS دولت ‌ها را ملزم به تغییر خطوط مبدأ نمی‌کند و حفظ وضعیت موجود (Status Quo) برای جلوگیری از مناقشات جدید و حفظ یکپارچگی کنوانسیون ضروری است. بدین ترتیب، تثبیت خطوط مبدأ نه تنها یک تاکتیک حقوقی، بلکه استراتژی بقای اقتصادی است که به دولت ‌های قربانی اجازه می ‌دهد تا از درآمدهای ناشی از شیلات و منابع بستر دریا برای تأمین نیاز های جمعیت خود، حتی در شرایط آوارگی، استفاده کنند.

۵. نتیجه‌گیری

گزارش نهایی ۲۰۲۵ کمیسیون حقوق بین ‌الملل، گامی جسورانه در توسعه تدریجی حقوق بین ‌الملل است که با تعدیل پارادایم سنتی «کنترل مؤثر بر سرزمین» به نفع «حقوق هنجاری بشر و ثبات»، دکترین تداوم دولت ‌بودگی را فراتر از یک ابزار سیاسی، به عنوان یک ضرورت حقوقی مبتنی بر حق تعیین سرنوشت تبیین کرده است. با این حال، شکاف ظریف میان ادبیات قاطعانه کمیسیون که تداوم را یک «اصل» می‌داند و رویکرد محتاطانه دیوان بین‌المللی دادگستری که از آن به عنوان «اماره» یاد می‌کند، نشان‌ دهنده تنشی است که می ‌تواند در آینده محل مناقشه باشد. از این رو، برای جلوگیری از تفسیر های محدودکننده قضایی، ضروری است که دولت‌ها با خلق رویه ‌های عملی صریح همانند توافق‌نامه فالپیلی میان استرالیا و تووالو و تصویب قطعنامه‌های مجمع عمومی، تفسیر «اصل بودن» تداوم را به عنوان قاعده ‌ای غیرقابل خدشه تثبیت نمایند.( )