ضمانت اجرای حمایت از میراث فرهنگی در مخاصمات مسلحانه-کتایون اشرفی

کتایون اشرفی - دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۵/۰۵/۰۳​

تحولات چند دهۀ اخیر نشان می‌دهد که میراث فرهنگی دیگر صرفاً بخشی از دارایی یک دولت تلقی نمی‌شود، بلکه به دلیل ارزش جهانی آن، حمایت از آن به یکی از دغدغه‌های جامعۀ بین ‌المللی تبدیل شده است. این تحول، حاصل توسعۀ تدریجی حقوق بین ‌الملل بشردوستانه، حقوق بین‌ الملل کیفری، حقوق بشر و اسناد تخصصی یونسکو است که به‌تدریج نگاه سنتی به «اموال فرهنگی» را به رویکردی مبتنی بر ارزش جهانی و اهمیت فراملی میراث فرهنگی تغییر داده‌اند. در این چارچوب، حمایت از میراث فرهنگی دیگر به آثار و بناهای تاریخی محدود نیست، بلکه آیین‌ ها، سنت‌ ها، دانش بومی و دیگر جلوه‌ های میراث فرهنگی ناملموس را نیز در بر می‌ گیرد؛ عناصری که حافظۀ تاریخی، هویت فرهنگی و تداوم تمدنی ملت ‌ها را شکل می ‌دهند. اهمیت این تحول زمانی آشکارتر می ‌شود که میراث فرهنگی در معرض مخاصمات مسلحانه قرار گیرد. تجربۀ جنگ ‌های معاصر، از تخریب بوداهای بامیان و آثار تاریخی پالمیرا و تیمبوکتو تا خسارات واردشده به میراث فرهنگی در اوکراین، غزه و جنگ ایران در اسفند ۱۴۰۴، نشان می ‌دهد که میراث فرهنگی همچنان یکی از آسیب ‌پذیرترین قربانیان جنگ است.

این تجربه‌ ها بیانگر آن است که حتی در مواردی که آثار فرهنگی هدف مستقیم حملات نیستند، خسارات جانبی ناشی از عملیات نظامی می‌ تواند آسیب‌های جبران ‌ناپذیری به آنها وارد کند. افزون بر این، جنگ با ایجاد ناامنی، آوارگی و اختلال در زندگی اجتماعی، استمرار بسیاری از جلوه‌ های میراث فرهنگی ناملموس را نیز با مخاطره مواجه می‌ سازد. از سوی دیگر، اهمیت میراث فرهنگی در حقوق بین ‌الملل معاصر تا آنجا افزایش یافته است که تخریب آن دیگر صرفاً خسارت به اموال تلقی نمی ‌شود، بلکه می ‌تواند موجب مسئولیت کیفری فردی و مسئولیت بین ‌المللی دولت‌ ها گردد. نمونه‌ای از این تحول را می‌توان در رأی دیوان بین ‌المللی کیفری در پروندۀ احمد الفقی المهدی مشاهده کرد که در ذیل مطالب به ان پرداخته خواهد شد. با وجود این تحول هنجاری، پرسش اساسی همچنان باقی است: آیا نظام حقوق بین‌ الملل از ظرفیت کافی جهت حمایت مؤثر از میراث فرهنگی در مخاصمات مسلحانه برخوردار است یا آنکه چالش اصلی، ضعف ضمانت اجرای آنهاست؟ این نوشتار با بررسی سیر تحول نظام بین ‌المللی حمایت از میراث فرهنگی از کنوانسیون لاهه ۱۹۵۴ تا تحولات معاصر، و با تمرکز بر جنگ ایران در اسفند ۱۴۰۴، می‌کوشد نشان دهد که اگرچه چارچوب حقوقی حمایت از میراث فرهنگی به‌طور قابل توجهی توسعه یافته است، اما اجرای این قواعد همچنان با محدودیت‌ های حقوقی و سیاسی جدی روبه‌روست.

تحول نظام بین‌المللی حمایت از میراث فرهنگی

حمایت از میراث فرهنگی در مخاصمات مسلحانه، اگرچه پیشینه ‌ای در اسناد اولیۀ حقوق جنگ، از جمله کد لیبر ۱۸۶۳، اعلامیۀ بروکسل ۱۸۷۴، دستورالعمل آکسفورد ۱۸۸۰ و کنوانسیون‌های لاهه ۱۸۹۹ و ۱۹۰۷ دارد، اما این اسناد صرفاً به ‌صورت پراکنده به حمایت از اموال فرهنگی پرداخته بودند و هنوز نظامی مستقل و جامع در این زمینه شکل نگرفته بود. تجربۀ تخریب گستردۀ آثار فرهنگی در جنگ جهانی دوم نشان داد که قواعد موجود برای حفاظت از این میراث کافی نیست و ضرورت ایجاد چارچوبی اختصاصی را آشکار ساخت.

پاسخ جامعۀ بین‌ المللی به این تجربه، تصویب کنوانسیون لاهه ۱۹۵۴ برای حمایت از اموال فرهنگی در مخاصمات مسلحانه بود؛ نخستین سند جامع و الزام ‌آور بین ‌المللی که حمایت از اموال فرهنگی را در قالب یک رژیم حقوقی مستقل سامان داد. این کنوانسیون، دولت ‌ها را مکلف ساخت در زمان صلح تدابیر لازم برای حفاظت از اموال فرهنگی را اتخاذ کنند و در زمان مخاصمه نیز اصل احترام به این اموال را رعایت نمایند. همچنین، با پیش ‌بینی نشان متمایز سپر آبی، شناسایی و حمایت از اموال فرهنگی را تسهیل کرد. در ادامه، پروتکل‌ های ۱۹۵۴ و به‌ ویژه پروتکل دوم ۱۹۹۹، با توسعۀ سازوکارهای حمایتی، تقویت نظام حمایت ویژه و تبیین دقیق‌تر شرایط استناد به ضرورت نظامی، چارچوب حمایتی کنوانسیون را تکمیل کردند. در دهه ‌های بعد، حمایت از میراث فرهنگی از چارچوب حقوق مخاصمات مسلحانه فراتر رفت و به یکی از موضوعات مهم حقوق بین ‌الملل تبدیل شد. کنوانسیون‌ های یونسکو در سال‌های ۱۹۷۰، ۱۹۷۲، ۲۰۰۱، ۲۰۰۳ و ۲۰۰۵، به ‌ترتیب با مقابله با قاچاق اموال فرهنگی، حمایت از میراث جهانی، حفاظت از میراث فرهنگی زیر آب، شناسایی میراث فرهنگی ناملموس و حمایت از تنوع اشکال بیان فرهنگی، قلمرو این نظام را توسعه دادند. در نتیجه، حمایت از میراث فرهنگی دیگر صرفاً به دوران جنگ یا آثار مادی محدود نماند، بلکه ابعاد گوناگون میراث فرهنگی را در زمان صلح و مخاصمه دربر گرفت. این تحول تنها به توسعۀ معاهدات محدود نماند، بلکه در رویۀ نهادهای بین ‌المللی نیز انعکاس یافت. تصویب قطعنامۀ ۲۳۴۷ شورای امنیت در سال ۲۰۱۷، که تخریب عمدی میراث فرهنگی را تهدیدی علیه صلح و امنیت بین ‌المللی دانست، و رأی دیوان کیفری بین ‌المللی در پروندۀ احمد الفقی المهدی، که حملۀ عمدی به اماکن فرهنگی را مبنای محکومیت به ارتکاب جنایت جنگی قرار داد، نشان ‌دهندۀ ارتقای جایگاه میراث فرهنگی در حقوق بین ‌الملل معاصر است.

با وجود این تحولات، روند یادشده بیش از آنکه بیانگر پایان چالش ‌های حمایت از میراث فرهنگی باشد، نشان‌ دهندۀ تکامل چارچوب هنجاری این حوزه است. پرسش اساسی این نیست که آیا حقوق بین‌ الملل قواعد کافی برای حمایت از میراث فرهنگی ایجاد کرده است، بلکه این است که این قواعد تا چه اندازه در عمل قابلیت اجرا و تضمین دارند. بنابراین، ارزیابی نظام موجود مستلزم بررسی ظرفیت اجرای قواعد نیز هست.

بحران ضمانت اجرای حمایت از میراث فرهنگی در مخاصمات مسلحانه

تحولات هفت دهه اخیر نشان می دهد که حقوق بین الملل در زمینه حمایت از میراث فرهنگی از مرحله تدوین قواعد اولیه عبور کرده و امروزه از مجموعه ای نسبتا گسترده از معاهدات، قواعد عرفی، نهادهای تخصصی و سازوکارهای حقوقی و قضایی برخوردار است. با وجود این توسعه هنجاری، تجربه مخاصمات معاصر بیانگر آن است که افزایش تعداد اسناد و قواعد الزاما به معنای افزایش سطح حمایت عملی از میراث فرهنگی نیست. تکرار آسیب‌ های گسترده به آثار فرهنگی در افغانستان، عراق، سوریه، مالی، اوکراین، غزه و در نهایت، ایران، حاکی از آن است که خلا اصلی در  مرحلۀ اجرا نمایان می‌شود. از این رو، بحران کنونی را باید بیش از آنکه بحران قانون گذاری دانست، بحران ضمانت اجرای حقوق بین الملل در حمایت از میراث فرهنگی تلقی کرد.

نخستین نمود این بحران در ساختار نهادی نظام بین المللی مشاهده می شود. یونسکو، به عنوان مهم ترین سازمان تخصصی سازمان ملل متحد در حوزه فرهنگ، نقش محوری در تدوین استانداردهای بین المللی، ثبت میراث جهانی، ارائه کمک های فنی، مستندسازی خسارات، آموزش و هماهنگی همکاری های بین المللی ایفا می کند. با این حال، اختیارات این سازمان عمدتا ماهیتی هماهنگ کننده و نظارتی دارد و از ابزارهای الزام آور برای جلوگیری از نقض تعهدات یا واداشتن دولت ها به اجرای آنها برخوردار نیست. حتی ثبت یک اثر در فهرست میراث جهانی یا قرار گرفتن آن در فهرست میراث جهانی در معرض خطر نیز مانع هدف قرار گرفتن یا آسیب دیدن آن در جریان مخاصمات نمی شود. در نتیجه، کارکرد یونسکو عمدتا به هشدار، اطلاع رسانی، ارائه توصیه های فنی و جلب همکاری دولت ها محدود می شود و اجرای قواعد همچنان به اراده دولت های درگیر وابسته باقی می ماند.

این ضعف در جریان جنگ ایران در اسفند ۱۴۰۴ نیز آشکار شد. یونسکو با صدور بیانیه های رسمی، طرفین مخاصمه را به رعایت تعهدات ناشی از کنوانسیون ۱۹۵۴ لاهه فراخواند، مختصات برخی اماکن ثبت شده در فهرست میراث جهانی را در اختیار طرف های درگیر قرار داد و آمادگی خود را برای ارزیابی خسارات و مشارکت در برنامه های حفاظت و بازسازی اعلام کرد. با وجود این، این اقدامات نتوانست از ورود خسارات به برخی اماکن تاریخی جلوگیری کند؛ زیرا یونسکو فاقد صلاحیت حقوقی برای توقف عملیات نظامی، الزام طرفین مخاصمه به رعایت تعهدات یا اعمال ضمانت اجرا علیه ناقضان احتمالی است. از این رو، عملکرد این سازمان بیش از آنکه ماهیت اجرایی داشته باشد، بر همکاری، اقناع و حمایت فنی استوار است.

وجه دیگر بحران ضمانت اجرا به سازوکارهای سیاسی سازمان ملل متحد باز می گردد. شورای امنیت، مطابق منشور ملل متحد، اختیار اتخاذ اقدامات الزام آور برای حفظ صلح و امنیت بین المللی را دارد و در سال های اخیر نیز با تصویب قطعنامه ۲۳۴۷ در سال ۲۰۱۷، برای نخستین بار قطعنامه ای را به طور خاص به حمایت از میراث فرهنگی در مخاصمات مسلحانه اختصاص داد و تخریب، غارت و قاچاق اموال فرهنگی را، به ویژه هنگامی که با فعالیت گروه های تروریستی و تامین مالی آنها پیوند می یابد، محکوم کرد. این تحول از منظر هنجاری اهمیت فراوانی داشت؛ زیرا پیوند میان حفاظت از میراث فرهنگی و حفظ صلح و امنیت بین المللی را برجسته ساخت. با این حال، قطعنامه مزبور ترتیبات اجرایی مستقلی برای پیشگیری از تخریب میراث فرهنگی یا پاسخگو ساختن ناقضان ایجاد نکرد و اثربخشی آن همچنان به اقدامات دولت ها و نهادهای بین المللی وابسته باقی ماند. افزون بر این، عملکرد شورای امنیت تحت تاثیر ملاحظات سیاسی، اختلاف منافع قدرت های بزرگ و حق وتوی اعضای دائم قرار دارد. از این رو، واکنش شورا نسبت به آسیب های وارده به میراث فرهنگی در مخاصمات مختلف همواره از انسجام و یکنواختی لازم برخوردار نبوده است.

محدودیت های مشابهی در حوزه عدالت کیفری بین المللی نیز مشاهده می شود. بی تردید رای دیوان کیفری بین المللی در پرونده احمد الفقی المهدی نقطه عطفی در حمایت کیفری از میراث فرهنگی محسوب می شود. این رای برای نخستین بار در دیوان کیفری بین المللی، حمله عمدی به بناهای تاریخی و مذهبی را مبنای اصلی محکومیت یک فرد به ارتکاب جنایت جنگی قرار داد. همچنین، دیوان با تاکید بر جبران خسارات فرهنگی و معنوی، اهمیت میراث فرهنگی را فراتر از ارزش اقتصادی آن مورد توجه قرار داد. با وجود اهمیت هنجاری این رای، آثار عملی آن با موانع قابل توجهی مواجه است. صلاحیت دیوان محدود به شرایط مقرر در اساسنامه رم است و تنها در صورت وجود یکی از مبانی صلاحیتی، از جمله ارتکاب جرم در قلمرو یا توسط اتباع دولت عضو، پذیرش صلاحیت از سوی دولت غیرعضو یا ارجاع شورای امنیت، امکان رسیدگی وجود دارد. افزون بر این، دیوان صرفا مسئولیت کیفری افراد را بررسی می کند و نه مسئولیت بین المللی دولت ها را. به همین دلیل، بخش قابل توجهی از موارد تخریب میراث فرهنگی در مخاصمات معاصر، هرگز در دیوان مورد رسیدگی قرار نگرفته و همین امر، اثر بازدارندگی عدالت کیفری بین المللی را محدود ساخته است.

در کنار مسئولیت کیفری افراد، مسئولیت بین المللی دولت ها نیز یکی از مهم ترین ابزارهای حقوقی حمایت از میراث فرهنگی محسوب می شود. بر اساس قواعد عمومی مسئولیت دولت ها، هرگاه خسارت واردشده به میراث فرهنگی ناشی از نقض یک تعهد بین المللی باشد، دولت مسئول مکلف به توقف عمل متخلفانه و جبران خسارت خواهد بود. با این حال، تحقق این مسئولیت در عمل با موانع حقوقی و اثباتی متعددی روبه رو است. در بسیاری از مخاصمات، تشخیص اینکه یک اثر، بنا یا محوطه فرهنگی هدف مستقیم حمله بوده یا در نتیجه خسارات جانبی ناشی از حمله به یک هدف نظامی آسیب دیده است، مستلزم بررسی دقیق واقعیات میدانی، اطلاعات عملیاتی و ارزیابی رعایت اصول بنیادین حقوق بین الملل بشردوستانه، از جمله تفکیک، تناسب، احتیاط در حمله و ضرورت نظامی است. افزون بر این، حتی در صورت احراز نقض تعهدات، حقوق بین الملل فاقد سازوکار عمومی و اجباری موثر برای الزام دولت متخلف به پذیرش مسئولیت یا جبران خسارت است و اجرای این مسئولیت غالبا به اراده سیاسی دولت ها، توافق طرفین یا مراجع صلاحیت دار بین المللی وابسته باقی می ماند.

در مجموع، بررسی چارچوب ها‌ی موجود نشان می دهد که حقوق بین الملل در زمینه حمایت از میراث فرهنگی بیش از آنکه با کمبود قواعد اولیه مواجه باشد، با محدودیت در اجرای موثر این قواعد روبه رو است. نهادهای تخصصی از اختیارات اجرایی کافی برخوردار نیستند، سازوکارهای سیاسی تحت تاثیر ملاحظات قدرت قرار دارند، صلاحیت مراجع کیفری بین المللی محدود است و قواعد مسئولیت دولت ها نیز با دشواری های اثبات و اجرا مواجه اند. از این رو، شکاف میان توسعه هنجارهای حقوقی و توانایی نظام بین المللی در تضمین اجرای آنها، همچنان مهم ترین چالش حمایت از میراث فرهنگی در مخاصمات مسلحانه محسوب می شود؛ چالشی که جنگ ایران در اسفندماه ۱۴۰۴ نیز آن را به روشنی آشکار ساخت و نشان داد که آزمون واقعی حقوق بین الملل نه در تصویب قواعد جدید، بلکه در تضمین اجرای موثر قواعد موجود است.

جنگ ایران ۱۴۰۴؛ آزمونی برای نظام بین‌المللی حمایت از میراث فرهنگی

جنگ ایران در اسفند ۱۴۰۴ را می ‌توان یکی از مهم ‌ترین آزمون‌ های عملی نظام بین‌ المللی حمایت از میراث فرهنگی در دهه ‌های اخیر دانست. این مخاصمه بار دیگر نشان داد که حتی وجود مجموعه‌ ای گسترده از قواعد حقوق بین‌الملل، لزوماً مانع از وارد آمدن خسارت به میراث فرهنگی نمی‌شود. گزارش‌های منتشرشده از سوی یونسکو، وزارت میراث فرهنگی ایران و تحقیقات میدانی رویترز حاکی از آن است که در جریان این جنگ، ده ‌ها بنای تاریخی، موزه و محوطۀ فرهنگی در نقاط مختلف کشور آسیب دیدند که بخش قابل توجهی از آنها در تهران و اصفهان قرار داشت.

در تهران، مجموعۀ جهانی کاخ گلستان در اثر انفجارهای ناشی از حملات به محدودۀ میدان ارگ دچار آسیب شد؛ به‌ گونه ‌ای که بخشی از تزئینات، شیشه ‌ها و عناصر معماری آن آسیب دید. در اصفهان نیز آثار ارزشمندی همچون میدان نقش جهان، کاخ چهل ‌ستون، عالی ‌قاپو و مسجد جامع اصفهان از موج انفجار و ارتعاشات ناشی از حملات به اهداف مجاور متأثر شدند. خبرنگاران رویترز با حضور در محل، شکستگی شیشه‌ ها، ترک ‌خوردگی دیوارها و سقف‌ ها، آسیب به کاشی ‌کاری ‌ها و پراکندگی قطعات گچ و تزئینات تاریخی را مستند کرده‌اند. این گزارش همچنین نشان می ‌دهد که در یکی از حملات، ساختمان استانداری اصفهان که هدف عملیات نظامی بوده، در فاصله ‌ای کمتر از ۲۰۰ متر از مجموعۀ چهل ‌ستون قرار داشته است؛ موضوعی که نقش خسارات جانبی در آسیب به میراث فرهنگی را برجسته می ‌کند. (البته باید تاکید کرد که ساختمان های اداری دولتی نیز اصولا در چارچوب مقررات حقوق بین الملل بشردوستانه، هدف نظامی و مشروع به حساب نمی آیند) از منظر حقوق بین‌ الملل بشردوستانه، همین نکته اهمیت ویژه‌ ای دارد؛ چراکه صرف آسیب دیدن یک اثر فرهنگی به معنای نقض خودکار حقوق بین ‌الملل نیست. در چنین مواردی باید بررسی شود که آیا اثر فرهنگی هدف مستقیم حمله بوده یا خسارت واردشده ناشی از حمله به یک هدف نظامی مشروع در مجاورت آن است و نیز اینکه آیا اصول بنیادین حقوق بین ‌الملل بشردوستانه، از جمله تفکیک، تناسب، احتیاط در حمله و ضرورت نظامی رعایت شده ‌اند یا خیر. با این حال، حتی در فرض رعایت این اصول نیز تجربۀ جنگ ایران نشان داد که میراث فرهنگی در برابر خسارات جانبی ناشی از مخاصمات، همچنان آسیب‌پذیر است و قواعد موجود پاسخ کاملی برای پیشگیری از چنین خساراتی ارائه نمی ‌کنند.

واکنش یونسکو در جنگ ایران، مصداق عملی محدودیت‌هایی بود که در بخش پیشین درباره آنها توضیح داده شد. از این منظر، جنگ اسفند ۱۴۰۴ بیش از آنکه صرفاً نمونه‌ ای از آسیب به میراث فرهنگی باشد، نمایانگر شکاف میان توسعۀ هنجارهای حقوقی و کارآمدی ابزارهای اجرایی است. این تجربه نشان داد که حمایت مؤثر از میراث فرهنگی، تنها با تصویب معاهدات جدید یا توسعۀ قواعد حقوقی تحقق نمی ‌یابد، بلکه مستلزم تقویت ابزارهای نظارتی، افزایش همکاری بین‌ المللی و ایجاد ضمانت اجراهای مؤثرتر برای پیشگیری از خسارات و پاسخگو ساختن ناقضان حقوق بین ‌الملل است.

نتیجه گیری

تحول نظام بین ‌المللی حمایت از میراث فرهنگی طی هفت دهۀ گذشته، بیانگر تغییر نگرش حقوق بین‌ الملل از حمایت صرف از «اموال فرهنگی» به حفاظت از میراثی است که بخش مهمی از هویت، حافظۀ تاریخی و ارزش ‌های مشترک بشری را در خود جای داده است. تصویب کنوانسیون ‌های متعدد، توسعۀ رویۀ نهادهای بین ‌المللی و شناسایی مسئولیت کیفری افراد در قبال تخریب عمدی میراث فرهنگی، همگی نشان ‌دهندۀ ارتقای جایگاه این موضوع در حقوق بین ‌الملل معاصر هستند.

با این حال، تجربۀ مخاصمات معاصر، به ‌ویژه جنگ ایران در سال ۱۴۰۴، نشان داد که اثربخشی این نظام بیش از آنکه به توسعه قواعد وابسته باشد، به نحوۀ اجرای آنها بستگی دارد. آسیب ‌پذیری میراث فرهنگی در برابر خسارات جانبی، محدودیت صلاحیت نهادهای قضایی، وابستگی بسیاری از ترتیبات موجود به همکاری دولت ‌ها و تأثیر ملاحظات سیاسی بر تصمیمات نهادهای بین ‌المللی، همچنان از مهم‌ ترین موانع حمایت مؤثر از میراث فرهنگی به شمار می‌روند.

از این منظر، آیندۀ حمایت بین ‌المللی از میراث فرهنگی نه در افزایش تعداد اسناد و معاهدات، بلکه در تقویت ابزارهای اجرایی، ارتقای همکاری میان دولت ‌ها و سازمان ‌های بین ‌المللی، توسعۀ نظام‌ های پایش و مستندسازی خسارات و ایجاد بسترهای مؤثرتر برای پاسخگویی ناقضان حقوق بین ‌الملل نهفته است. تنها در چنین شرایطی می ‌توان اطمینان یافت که میراث فرهنگی، که بازتاب تاریخ، هویت و تمدن ملت ‌هاست، در برابر پیامدهای مخاصمات مسلحانه از حمایت واقعی و مؤثر برخوردار خواهد شد.