تحریم‌ های جدید ایالات متحده علیه دیوان کیفری بین‌ المللی؛ آزمونی برای استقلال قضایی و نظم حقوقی بین ‌المللی-دکتر زهرا مشرف جوادی

دکتر زهرا مشرف جوادی - پژوهشگر حقوق بین الملل
۱۴۰۵/۰۶/۲۱

در ۱۸ اوت ۲۰۲۶، ایالات متحده آمریکا بار دیگر دامنه اقدامات خود علیه دیوان کیفری بین ‌المللی  (International Criminal Court – ICC )را گسترش داد و این بار قاضی توموکو آکانه (Tomoko Akane)، رئیس دیوان، و عبدولایه سیه (Abdoulaye Seye)، وکیل ارشد دادرسی در دفتر دادستان را در فهرست تحریم ‌های خود قرار داد. دفتر کنترل دارایی ‌های خارجی وزارت خزانه‌ داری آمریکا (OFAC) تأیید کرده است که نام هر دو نفر در فهرست Specially Designated Nationals and Blocked Persons  قرار گرفته است.

دیوان کیفری بین ‌المللی در واکنش به این اقدام، در بیانیه ‌ای در ۱۹ اوت ۲۰۲۶، تحریم‌ های جدید را «حمله‌ای آشکار به استقلال یک نهاد قضایی بی‌طرف» دانست و تأکید کرد که تهدید یا اعمال اقدامات قهری علیه قضات، دادستان ‌ها و کارکنانی که در حال اجرای مأموریت قضایی خود هستند، می ‌تواند حکومت قانون و نظم حقوقی بین ‌المللی را تضعیف کند. دیوان همچنین اعلام کرد که در پی این تحریم ‌ها، در مجموع ۹ نفر از ۱۸ قاضی دیوان، هر دو معاون دادستان، دادستان پیشین و یک عضو کارکنان تحت تحریم ‌های آمریکا قرار گرفته ‌اند.

این تحول را نمی ‌توان صرفاً در چارچوب اختلاف سیاسی میان واشنگتن و دیوان تحلیل کرد. مسئله ‌ای که اکنون در برابر حقوق بین ‌الملل قرار گرفته، بنیادی‌ تر است: حدود استفاده یک دولت از ابزارهای اقتصادی و مالی برای اعمال فشار بر مقامات یک نهاد قضایی بین‌المللی مستقل چیست؟ و در مقابل، دولت‌ های عضو اساسنامه رم تا چه اندازه مسئولیت دارند که از استقلال و کارآمدی دیوان حمایت کنند؟

1. تحریم‌ های جدید: مرحله‌ای دیگر از فشار آمریکا بر  دیوان کیفری بین المللی

اقدام اخیر بخشی از یک روند تدریجی است که در دوره دوم ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ شدت گرفته است. نقطه مهم این روند، صدور فرمان اجرایی شماره 14203 در ۶ فوریه ۲۰۲۵ با عنوان «اعمال تحریم بر دیوان کیفری بین المللی» بود. در این فرمان، دولت آمریکا ادعا کرد که دیوان در اقدام علیه اتباع آمریکا و متحدان آن، از جمله اسرائیل، صلاحیت خود را به‌صورت غیرمشروع اعمال کرده است. فرمان مذکور همچنین صدور قرارهای بازداشت علیه بنیامین نتانیاهو، نخست‌وزیر اسرائیل، و یوآو گالانت، وزیر دفاع سابق اسرائیل، را از جمله زمینه‌ های اقدام آمریکا معرفی کرد.

این سیاست در سال ۲۰۲۵ با تحریم مقام‌های دیگری از دیوان ادامه یافت. به عنوان نمونه، در ۲۰ اوت ۲۰۲۵،OFAC  چهار مقام ICC، از جمله نیکولا یان گویو (Nicolas Yann Guillou)، نزهت شَمیم خان (Nazhat Shameem Khan)، مامه ماندیایه نیانگ (Mame Mandiaye Niang) و کیمبرلی پروست (Kimberly Prost) را در فهرست تحریم‌ها قرار داد.  اقدام ۱۸ اوت ۲۰۲۶ از این جهت اهمیت بیشتری دارد که تحریم ‌ها اکنون به رئیس دیوان رسیده است. به این ترتیب، دامنه فشار از افراد مرتبط با برخی پرونده‌ ها فراتر رفته و به عالی‌ترین سطح قضایی و مدیریتی دیوان رسیده است.

ائتلاف جهانی برای دیوان کیفری بین ‌المللی (Coalition for the ICC) نیز اقدام اخیر را تشدید کارزار آمریکا علیه دیوان توصیف کرده است. همچنین بیان داشته است که «تحریم ‌ها استقلال قضایی و دادستانی و همچنین امنیت افرادی را که در حوزه اجرای عدالت فعالیت می‌کنند، تهدید می‌کند». از منظر حقوقی، باید میان اعتراض به یک تصمیم قضایی و اعمال فشار شخصی علیه قاضی به دلیل مشارکت در تصمیم قضایی تمایز گذاشت. دولت ‌ها حق دارند نسبت به صلاحیت یک دادگاه بین‌المللی اعتراض کنند یا استدلال کنند که یک تصمیم قضایی با حقوق بین‌الملل سازگار نیست. چنین اختلافی بخشی طبیعی از توسعه و تفسیر حقوق بین‌الملل است. اما زمانی که پاسخ به یک تصمیم قضایی، اعمال تحریم اقتصادی علیه شخص قاضی باشد، پرسش متفاوتی مطرح می‌شود: آیا چنین اقدامی می‌تواند بر استقلال قضایی اثر بگذارد یا حتی سایر قضات را نسبت به پیامدهای تصمیماتشان نگران کند؟

اتحادیه اروپا نیز در واکنش به تحریم‌ های اخیر بر همین مسئله تأکید کرده و اعلام نمود که استقلال، بی‌طرفی و توانایی دیوان برای اجرای مأموریت خود باید «بدون فشار، ارعاب یا مداخله» تضمین شود.

2. تحریم ‌ها و آثار و اصل استقلال قضایی

مهم ‌ترین مسئله حقوقی ناشی از تحریم ‌های اخیر، رابطه آنها با استقلال قضایی است. استقلال قضایی به این معناست که قاضی باید بتواند بر اساس قانون، ادله و ملاحظات حقوقی تصمیم بگیرد، بدون آنکه تحت تأثیر تهدید یا فشار خارجی قرار گیرد. این اصل در دادگاه‌ های ملی یک اصل بنیادی است و در سطح بین‌المللی نیز برای مشروعیت نهادهای قضایی اهمیت اساسی دارد.

دیوان در واکنش رسمی خود اعلام می کند که اقدامات علیه قضات، دادستان‌ ها و کارکنان دیوان، زمانی که آنان در حال اجرای مأموریت قانونی خود هستند، حکومت قانون را تضعیف می‌کند و «نظم حقوقی بین‌ المللی» را در معرض خطر قرار می‌دهد. دیوان همچنین تأکید کرد که چنین اقداماتی می ‌تواند بر امکان دسترسی قربانیان جنایات بین ‌المللی به عدالت اثر بگذارد. علاوه بر تحت تاثیر قراردادن استقلال نهاد قضایی، تحریم‌ های آمریکا آثار عملی و اقتصادی نیز دارند. بر اساس نظام OFAC، اشخاصی که در فهرست SDN قرار می‌گیرند مشمول محدودیت ‌های مالی مشخصی می‌ شوند و اموال و منافع مالی آنها که در ایالات متحده یا تحت کنترل اشخاص آمریکایی قرار دارد، در معرض مسدود شدن قرار می ‌گیرد. همچنین اشخاص آمریکایی اجازه ندارند وارد معاملات ممنوعه با افراد تحریم ‌شده بشوند، مگر آنکه مجوز مربوط وجود داشته باشد.

در اقدام ۱۸ اوت ۲۰۲۶، OFAC  علاوه بر تعیین دو فرد جدید، مجوز عمومی 12 را نیز صادر کرد که برخی معاملات مرتبط با افراد تحریم ‌شده را برای یک دوره محدود، به منظور پایان دادن به معاملات موجود، مجاز می‌کرد. این موضوع نشان می‌دهد که آثار تحریم‌ها باید با دقت حقوقی بررسی شود. تحریم به معنای ممنوعیت مطلق همه تعاملات با فرد تحریم‌شده نیست؛ بلکه دامنه ممنوعیت به مقررات OFAC، مجوزهای عمومی و استثنائات موجود وابسته است. با این‌حال، در عمل، تحریم ‌ها ممکن است فراتر از آنچه مستقیماً در مقررات مقرر شده اثر بگذارند. بانک ‌ها، شرکت ‌های خدماتی و سایر بازیگران خصوصی ممکن است برای کاهش ریسک حقوقی و مالی خود از تعامل با اشخاص تحریم ‌شده اجتناب کنند. این پدیده می‌تواند آثار تحریم را به حوزه‌هایی فراتر از دارایی‌های مستقیم مشمول صلاحیت آمریکا گسترش دهد.

3.  تحریم عبدولایه سیه و مسئله انتخابات قضات  دیوان

تحریم عبدولایه سیه از جنبه دیگری نیز اهمیت دارد. بر اساس گزارش ائتلاف جهانی برای دیوان کیفری بین المللی ، سیه علاوه بر فعالیت به ‌عنوان وکیل ارشد دادرسی در دفتر دادستان، نامزد انتخابات قضات دیوان در سال ۲۰۲۶ است. این نهاد همچنین هشدار داده است که قرار است بیست‌وپنجمین نشست مجمع کشورهای عضو اساسنامه رم در نیویورک برگزار شود و انتخابات قضات دیوان نیز در این چارچوب انجام خواهد شد. این سازمان استدلال کرده است که تحریم یک نامزد توسط دولت میزبان محل برگزاری انتخابات، می‌تواند مشکلات جدی برای مشارکت برابر و آزاد وی ایجاد کند. این مسئله از نظر نهادی قابل توجه است. اگر تحریم ‌ها بتوانند بر مشارکت نامزدها در فرآیند انتخاب قضات اثر بگذارند، موضوع از «فشار بر یک فرد» فراتر رفته و به سلامت فرآیند انتخاباتی یک نهاد قضایی بین‌المللی مربوط می‌شود.

4. نقش و مسئولیت دولت ‌های عضو اساسنامه رم و سایر بازیگران

واکنش به فشارهای خارجی تنها مسئولیت دیوان نیست. دولت ‌های عضو اساسنامه رم نیز در حفظ نظام ایجادشده توسط اساسنامه نقش اساسی دارند. ماده ۸۶ اساسنامه رم مقرر می‌کند که دولت‌های عضو باید مطابق مقررات اساسنامه، در تحقیقات و تعقیب جرایم تحت صلاحیت دیوان «به‌طور کامل همکاری» کنند. همچنین، ساختار دیوان به‌گونه‌ای است که دیوان فاقد نیروی پلیس مستقل است و برای اجرای بسیاری از تصمیمات خود، از جمله دستگیری مظنونان، به همکاری دولت ‌ها نیاز دارد. به همین دلیل، استمرار کارآمدی دیوان به حمایت نهادی دولت‌ های عضو وابسته است. اگر فشار خارجی موجب شود دولت ‌های عضو از همکاری خود بکاهند یا بازیگران خصوصی در ارائه خدمات ضروری به دیوان دچار تردید شوند، پیامدهای آن می‌ تواند کل نظام اساسنامه رم و جایگاه دیوان را تحت تأثیر قرار دهد.

در همین راستا، ریاست مجمع کشورهای عضو در ۱۹ اوت ۲۰۲۶ اعلام کرد که تحریم‌ های جدید خطر تضعیف تحقیقات جاری و تلاش ‌های جهانی برای پاسخگویی در قبال شدیدترین جنایات را ایجاد می ‌کنند. ریاست مجمع همچنین بر ضرورت حمایت متحدانه دولت ‌های عضو از دیوان تأکید کرد. دیده بان حقوق بشر نیز در واکنش به اقدامات آمریکا  به این نکته اشاره کرده است که گروه‌های حقوق بشری در ایالات متحده نیز اقدامات حقوقی خود علیه رژیم تحریم ‌های دولت ترامپ را آغاز کرده‌اند. در ۱۱ اوت، دیده ‌بان حقوق بشر، به همراه کمیته خدمات دوستان آمریکایی (American Friends Service Committee)، مرکز حقوق اساسی (Center for Constitutional Rights)  و مؤسسه جامعه باز  (Open Society Institute)، در دادگاه فدرال ایالات متحده دادخواستی را مطرح کردند که در آن تحریم ‌های دولت ترامپ علیه دادستان‌ ها و قضات دیوان کیفری بین ‌المللی، یک کارشناس حقوق بشر سازمان ملل متحد و سه سازمان حقوق بشری فلسطینی به چالش کشیده شده است. این واکنش ‌ها نشان می‌ دهد که مسئله به یک اختلاف دوجانبه محدود نمانده است. اکنون موضوع اصلی به آینده رابطه میان قدرت دولت ‌ها، نهادهای قضایی بین ‌المللی و اصل حاکمیت قانون مربوط می‌ شود.

نتیجه‌

اهمیت اقدام ایالات متحده در رابطه با قضات، دادستان ها یا سایر اعضای دیوان صرفاً در تعداد افراد تحریم‌ شده نیست. تحریم رئیس دیوان نشان می ‌دهد که فشار آمریکا اکنون به بالاترین سطح ساختار قضایی دیوان رسیده است؛ در حالی که تحریم یک نامزد قضاوت دیوان نیز پرسش‌هایی درباره استقلال و سلامت فرآیند انتخاب قضات ایجاد می‌کند.

عدم عضویت آمریکا در اساسنامه رم، بدون تردید یک واقعیت حقوقی مهم است؛ اما به ‌تنهایی تمام مسئله صلاحیت دیوان را حل نمی‌کند. ساختار ماده ۱۲ اساسنامه رم امکان اعمال صلاحیت بر مبانی دیگری، از جمله صلاحیت سرزمینی، را پیش‌بینی کرده است و دیوان نیز در وضعیت فلسطین بر همین مبنا به صلاحیت خود استناد کرده است. در سوی دیگر، مشروعیت بین ‌المللی تحریم ‌ها نیز نیازمند تحلیلی مستقل است؛ این که دولت ها بر چه اساس و مطابق با چه اصول بین المللی می توانند علیه نهادهای بین المللی اقدام کنند و آیا با اقدامات خود می توانند حکومت قانون و عدم مصونیت سران کشورهای متهم به جنایات بین المللی را زیر سوال ببرند یا نقض کنند.

در نهایت، بحران فعلی آزمونی نه ‌فقط برای  دیوان، بلکه برای دولت‌های عضو اساسنامه رم است. اگر استقلال قضایی تنها در اسناد حقوقی مورد تأکید قرار گیرد، اما در برابر فشارهای اقتصادی و سیاسی حمایت عملی نشود، ظرفیت نظام عدالت کیفری بین ‌المللی برای مقابله با مصونیت از مجازات تضعیف خواهد شد.

 پرسش بنیادی‌تر این است که حدود قابل قبول فشار دولت‌ها بر یک نهاد قضایی بین ‌المللی مستقل کجاست؟ پاسخ به این پرسش می ‌تواند پیامدهایی بسیار فراتر از پرونده‌ های جاری نزد دیوان داشته باشد. اگر قضات و دادستان ‌های بین ‌المللی به دلیل انجام وظایف قانونی خود در معرض اقدامات قهری دولت ‌ها قرار گیرند، مسئله تنها آینده یک دادگاه نیست؛ بلکه اعتبار اصل حکومت قانون در نظم حقوقی بین ‌المللی نیز در معرض آزمون قرار خواهد گرفت.