موافقتنامه پاندمی سازمان جهانی بهداشت و ملاحظات حقوقی پیوستن ایران - سارا واعظ

سارا واعظ- دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران
۱۴۰۵/۰۷/۰۷​

توافقنامه پاندمی در ۲۰ مه ۲۰۲۵ بر اساس ماده ۱۹ اساسنامه سازمان جهانی بهداشت به تصویب مجمع جهانی بهداشت رسید (رأی گیری در کمیته: ۱۲۴ موافق،  صفر مخالف، ۱۱ ممتنع از جمله جمهوری اسلامی ایران). این سند هنوز برای امضا و تصویب باز نشده است. طبق ماده ۳۱ توافقنامه، باز شدن برای امضا منوط به تصویب ضمیمه مربوط به نظام دسترسی به پاتوژن ها و تسهیم منافع(Pathogen Access and Benefit-Sharing System – PABS) توسط مجمع جهانی بهداشت است. مذاکرات این ضمیمه در قالب گروه کاری بین دولتی (IGWG)  همچنان ادامه دارد و تا تاریخ تهیه این یادداشت به نتیجه نهایی نرسیده است (پیش بینی می شود این مذاکرات تا سال 2027 ادامه داشته باشد). بنابراین، سند هنوز «ناقص» است و هیچ تعهد حقوقی الزام آوری برای هیچ دولتی ایجاد نکرده است.

تصریح متن توافقنامه در خصوص «حاکمیت ملی» (ماده مربوط به تفسیر و محدوده اختیارات) قابل توجه است: هیچ چیز در توافقنامه نباید به گونه ای تفسیر شود که به دبیرخانه سازمان جهانی بهداشت یا مدیرکل آن اختیار دهد قوانین یا سیاست های ملی را هدایت، تغییر یا تحمیل کنند، یا اقداماتی نظیر ممنوعیت مسافرت، اجبار واکسیناسیون، یا قرنطینه اجباری را الزام نمایند. این بند، در ظاهر، اصل حاکمیت دولت ها را محفوظ می دارد. اما مفاد کلیدی این موافقتنامه به دلیل کاربرد زبان های غیرالزام آور و شرطی، دارای خلأهای حقوقی بنیادین است که ممکن است منجر به پیامدهای جدی در حوزه حاکمیت، امنیت ملی، افشای داده های زیستی و نقض محرمانگی اطلاعات گردد. در این یادداشت، نگاهی جزئی تر به مفاد این سند خواهیم داشت و به طور خاص، دغدغه های مرتبط با پیوستن ایران به این موافقنامه را مرور می کنیم.

۱. مبانی حقوقی و تحلیل شکاف های اساسی موافقتنامه

۱.۱. خلأ تعهدات الزام آور و زبان غیرقطعی

بررسی متن مصوب موافقتنامه در مه ۲۰۲۵ نشان می دهد که بسیاری از تعهدات کلیدی، فاقد ضمانت اجرای مؤثر بوده و با عبارات شرطی و غیرالزام آور نگارش شده اند. به عنوان مثال، ماده مرتبط با انتقال فناوری و دانش فنی، صرفاً بر اساس «در صورت توافق دوجانبه» (as mutually agreed) تنظیم شده است که عملاً به کشورهای صاحب فناوری اجازه می دهد از انجام تعهدات شانه خالی کنند. ناظران بین المللی نیز بر این نکته تأکید داشته اند که این موافقتنامه در مقایسه با جاه طلبی های اولیه، «دارای تعهدات جدید و سخت برای کشورهای عضو نیست و بسیاری از مفاد آن با زبانی غیرمتعهدانه، امکان اقدام را صرفاً «در صورت اقتضا» مجاز می شمارد». در عین حال باید توجه داشت در صورت تصویب چنین ادبیاتی، ایران نیز به طور متقابل می تواند از مزایای زبان نرم این معاهده، منافع خود را تحصیل نماید.

2.1. چالش حقوقی سیستم PABS (ماده ۱۲) و حاکمیت بر داده ها

مهم ترین ریسک حقوقی برای ایران، به سیستم PABS بازمی گردد. این سیستم برای تسهیل اشتراک گذاری سریع نمونه های پاتوژن و اطلاعات توالی ژنتیکی (DSI) طراحی شده، که هنوز نهایی نشده است. نگرانی کلیدی در این حوزه، تکرار الگوی گذشته است که طی آن، کشورهای در حال توسعه پس از ارائه داده های حیاتی، در نوبت آخرین دریافت واکسن و درمان قرار می گرفتند. «اگر پاتوژن ها به اشتراک گذاشته شوند، منافع، فناوری ها و اقتدار تصمیم گیری نیز باید به صورت عادلانه تقسیم شوند. موضع آفریقا مبتنی بر خواست های حقوقی برای ایجاد قطعیت و قابلیت اجرا است». در این رابطه، نگرانی های بالقوه ای وجود دارد، از جمله:

اشتراک گذاری اطلاعات توالی ژنتیکی (Sequence Information) و مواد پاتوژن: این داده ها شامل اطلاعات ژنومی و در برخی نسخه ها اطلاعات چنداومیکس است. چنین داده هایی ارزش دوگانه (dual-use) دارند و می توانند برای تحقیقات مشروع بهداشت عمومی یا در سناریوهای سوءاستفاده مورد استفاده قرار گیرند.

سیستم ردیابی و شناسه یکتا (unique persistent identifier): پیش نویس بر تخصیص شناسه پایدار و قابل ردیابی تأکید دارد که مواد و اطلاعات را به آزمایشگاه مبدأ و کشور ارائه دهنده متصل می کند و امکان پیگیری استفاده های بعدی را فراهم می آورد. این سازوکار از یک سو شفافیت و پاسخگویی را افزایش می دهد، از سوی دیگر می تواند به ابزاری برای نظارت بر جریان داده ها تبدیل شود.

دسترسی به پایگاه های داده به رسمیت شناخته شده سازمان جهانی بهداشت و شبکه آزمایشگاهی هماهنگ شده (WCLN): مشارکت در این شبکه ها مستلزم پذیرش شرایط قراردادی است. کیفیت حفاظت از داده، کنترل دسترسی و جلوگیری از نشت اطلاعات به اشخاص ثالث (از جمله نهادهای غیردولتی یا دولت های دیگر) هنوز به طور کامل مشخص و الزام آور نشده است.

تعهدات مربوط به استفاده صرفاً برای «اهداف بهداشت عمومی»: اگر این مفهوم موسع تفسیر شود یا مکانیسم نظارت ضعیف باشد، خطر استفاده ثانویه از داده ها وجود دارد.

3.1. تعارض با کنوانسیون تنوع زیستی

موافقتنامه پاندمی از حیث حقوقی با سیستم اشتراک منافع تحت کنوانسیون تنوع زیستی سازمان ملل (CBD) همپوشانی و تعارض بالقوه ساختاری دارد. این معضل حقوقی که از پیش نیز در مورد ویروس آنفلوانزا (H5N1) مشاهده شد، این نگرانی را ایجاد کرده که ممکن است شرکت های دارویی و حتی دولت ها، با دو مجموعه تعهدات متفاوت و متعارض مواجه شوند. این ابهام، می تواند به سود کشورهای ثروتمند و به ضرر کشورهای منبع پاتوژن تمام شود و حق حاکمیت ایران بر منابع ژنتیکی خود را با چالش مواجه سازد. البته، تنها در صورت نهایی شدن متن توافقنامه و پیوست آن می توان در مورد قطعیت تعارض کنوانسیون تنوع زیستی و توافقنامه پاندمی نظر قطعی داد.

4.1. الزام به هم راستاسازی قوانین ملی دسترسی و تسهیم منافع (Alignment of national ABS measures)

در پیش نویس آمده است که هر طرف باید قوانین و مقررات ملی/منطقه ای خود در زمینه دسترسی و تسهیم منافع مربوط به مواد و اطلاعات توالی PABS را بازنگری کند و در صورت لزوم آن ها را با ضمیمه هم راستا نماید تا اقدامات مغایر، ناسازگار یا تکراری اعمال نشود. این بند می تواند فشار غیرمستقیم برای اصلاح قوانین داخلی ایجاد کند. اگر قوانین ملی ایران در زمینه کنترل صادرات مواد زیستی، امنیت زیستی یا طبقه بندی اطلاعات سخت گیرانه تر از استانداردهای سیستم باشد، ممکن است در آینده به عنوان «مغایر» تفسیر شوند. حفظ فضای کافی برای قوانین ملی امنیت محور در این بخش حیاتی است.

5.1. شرط همزمانی اجرای همه عناصر سیستم

همه اجزای سیستم (از جمله قراردادهای قابل اجرا، مکانیسم ردیابی و شیوه های تسهیم منافع) باید همزمان عملیاتی شوند.
این شرط می تواند به عنوان اهرم فشار برای نهایی کردن بخش منافع عمل کند، اما اگر بخش منافع ضعیف نهایی شود، کشورها را در موقعیتی قرار می دهد که دسترسی را پذیرفته اند بدون اینکه منافع به نحو متناسب تضمین شده باشند.

۲. تحلیل منافع ملی و ملاحظات امنیت زیستی

1.2. تجربه کووید-۱۹: تکرار یک نابرابری ساختاری

تجربه تلخ دوران کووید-۱۹ نشان داد که ساختار فعلی همکاری های بین المللی، علیرغم تأکید بر «همبستگی»، عملاً به شکل گیری «ملی گرایی واکسنی» انجامید که کشورهای ثروتمند، سبد خرید خود را پیش از هر گونه اقدام جهانی پر کردند. موافقتنامه فعلی با تکیه بر تعهدات داوطلبانه، این نقص اساسی را برطرف نمی کند. حتی برخی تحلیلگران معتقدند که «عدم پاسخگویی و الزامات ضعیف در مورد فناوری های بهداشتی، مانع از تکرار یکی از شکست های کلیدی کووید-۱۹ نمی شود: تصاحب منابع کلیدی توسط گروه اندکی از بازیگران قدرتمند به بهای نادیده گرفتن دیگران».

۲.۲. تأثیر تحریم های یکجانبه بر اجرای تعهدات

یکی از نقاط کور حقوقی در موافقتنامه، سکوت در قبال تأثیر مخرب تحریم های یکجانبه بر سیستم های سلامت و دسترسی به دارو است. ایران در بیانیه رسمی خود در مجمع جهانی بهداشت بر این خلأ تأکید کرده است. حتی در صورت تصویب تعهدات جهانی، اعمال محدودیت های مالی و بانکی می تواند مانع از دسترسی کشورمان به منافع توافق شده (مانند واکسن یا درمان) شود و این توافق را به یک سند یک سویه برای تعهدات ایران (در زمینه اشتراک داده) بدون دریافت عوض مناسب تبدیل کند.

3.2. حریم خصوصی داده ها و امنیت زیستی

مقررات فعلی در خصوص نحوه اشتراک گذاری و حفاظت از داده های توالی ژنتیکی (DSI) فاقد شفافیت لازم است. در مراحل اولیه مذاکرات، اصولی برای حریم خصوصی و محرمانگی داده ها پیش بینی شده بود که در نسخه نهایی تضعیف شده است. این موضوع، نگرانی در مورد سوءاستفاده از داده های زیستی کشور را افزایش می دهد. علاوه بر این، تجربه نشان داده که سیستم های مبتنی بر هوش افزاری و داده های باز (Open-source intelligence) که سازمان جهانی بهداشت بر آنها تأکید دارد، ممکن است به سمت همکاری با نهادهای امنیتی کشورهای خاص سوق یابد که این خود می تواند تهدیدی برای امنیت ملی و حاکمیت اطلاعاتی ایران تلقی شود.

در متن فعلی پیش نویس، کشورها از حق نسبتاً روشنی برای حفظ اطلاعات محرمانه بر اساس قوانین ملی برخوردارند (بند سوم پیش‌نویس) و الزام مطلق به ارائه همه اطلاعات وجود ندارد. با این حال، از آنجایی که متن نهایی نیست، بهتر است ایران در مذاکرات باقی مانده، بر حفظ و تقویت این قیدها (به ویژه ارجاع به قوانین ملی و تصریح غیرمحرمانه بودن اطلاعات) تأکید کند تا فضای مانور حاکمیتی حفظ گردد.

4.2. شبکه آزمایشگاهی هماهنگ شده WHO (WCLN) و الزامات آن

پیش نویس، تأسیس شبکه ای از آزمایشگاه های ملی و مرجع را پیش بینی کرده است. کشورها باید یک یا چند آزمایشگاه ملی را معرفی کنند و آزمایشگاه های مرجع باید حداقل استانداردهای ایمنی زیستی سطح ۳ (BSL-3) داشته باشند، از منابع مالی دولتی یا غیرتجاری تغذیه شوند و به شرایط قراردادی پایبند باشند. همچنین مقرر شده که حداقل یک آزمایشگاه مرجع در هر منطقه سازمان جهانی بهداشت وجود داشته باشد و نمایندگی متعادلی از کشورهای در حال توسعه لحاظ شود. در صورت لغو به رسمیت شناسی، مواد باید معدوم یا بازگردانده شوند. مشارکت در این شبکه مستلزم پذیرش شرایط قراردادی و استانداردهای فنی است. موضوع ظرفیت سازی و آموزش پرسنل آزمایشگاه های کشورهای در حال توسعه مطرح شده، اما ضمانت اجرایی قوی ندارد. الزام به اشتراک نتایج و تحلیل ها با سازمان جهانی بهداشت و کشور مبدأ می تواند بار گزارش دهی ایجاد کند. وابستگی احتمالی به استانداردها و به رسمیت شناسی سازمان جهانی بهداشت از منظر استقلال علمی و امنیتی قابل تأمل است.

5.2. انتقال بعدی مواد (Onward transfer) و ردیابی

مشارکت کنندگان باید انتقال بعدی مواد را مشروط به پذیرش شرایط سیستم توسط گیرنده جدید کنند و سازمان جهانی بهداشت را از انتقال ها مطلع سازند. سیستم شناسه یکتا نیز برای ردیابی تمام مراحل طراحی شده است. این سازوکار شفافیت ایجاد می کند اما در عین حال امکان نظارت مداوم بر جریان مواد و داده های ایرانی را فراهم می آورد. اگر کشور مبدأ نتواند بر انتقال های بعدی کنترل مؤثری داشته باشد، ریسک سوءاستفاده یا استفاده خارج از اهداف بهداشت عمومی افزایش می یابد. 

6.2. جزئیات تسهیم منافع

بخش مربوط به منافع (از جمله سهم تولید زمان واقعی، کمک های پولی سالانه، انتقال فناوری و مجوزهای غیرانحصاری) هنوز محل اختلاف است. کشورهای در حال توسعه (از جمله کشورهای دارای مواضع نزدیک به ایران) بر قراردادهای استاندارد الزام آور، تسهیم منافع از لحظه دسترسی، و انتقال فناوری واقعی تأکید دارند، در حالی که برخی کشورهای توسعه یافته زبان نرم تر و انعطاف پذیرتر را ترجیح می دهند. این بخش قلب «معامله» سیستم است. اگر تسهیم منافع ضعیف بماند، ایران عملاً مواد و داده ها را بدون دریافت منافع متناسب ارائه خواهد کرد.

۳. ملاحظات ژئوپلیتیکی و قدرت نرم

خروج ایالات متحده از سازمان جهانی بهداشت و مخالفت این کشور با برخی مفاد کلیدی موافقتنامه، یک خلأ قدرت در این معاهده ایجاد کرده است. در چنین فضایی، کشورهای ثروتمند دیگر تمایلی به واگذاری اختیار به سازوکارهای جدید تحت مدیریت سازمان جهانی بهداشت ندارند. باتوجه به اینکه ایالات متحده امریکا یکی از قطب های پزشکی دنیا و پیشرو در زمینه آزمایش ها و ساخت واکسن ها به شمار می رود، این بدان معناست که حتی اگر ایران به این موافقتنامه بپیوندد، در یک سیستم بین المللی با اراده سیاسی ضعیف یا نامعلوم و فاقد ضمانت اجرا قرار خواهد گرفت که همکاری در آن با هزینه های سنگین و منافع نامشخص همراه است.

جمع‌بندی و پیشنهادها

توافقنامه پاندمی سازمان جهانی بهداشت در وضعیت فعلی هنوز ناقص است، زیرا ضمیمه حیاتی و الزام‌آور PABS نهایی نشده و مذاکرات مربوط به آن احتمالاً تا سال ۲۰۲۷ ادامه خواهد یافت. متن موجود با زبان غیرالزام‌آور نوشته شده و خلأهای جدی در تضمین تسهیم عادلانه منافع، انتقال فناوری و رفع موانع ناشی از تحریم‌های یکجانبه دارد. ریسک‌های مرتبط با اشتراک‌گذاری داده‌های ژنتیکی، ردیابی، همراستاسازی قوانین ملی و وابستگی به سازوکارهای تحت مدیریت سازمان جهانی بهداشت از منظر حاکمیت ملی و امنیت زیستی ایران قابل توجه است.

هرچند برای ارائه پیشنهادهای قطعی باید تا نهایی شدن متن پیش‌نویس منتظر ماند، لکن شرط اساسی برای هرگونه مذاکره، گنجاندن بندی صریح مبنی بر بی‌تأثیری تحریم‌های یکجانبه و اقدامات قهری بر دسترسی ایران به منافع موافقتنامه باید باشد. در صورت عدم تحقق این شرط، حق خروج از موافقتنامه باید برای ایران محفوظ بماند. همچنین باید تضمین عملی درج شود که موانع ناشی از تحریم‌ها مانع دسترسی عادلانه کشورها به محصولات پزشکی و فناوری نشود؛ موضوعی که همچنان یکی از نگرانی‌های اصلی ایران است و در پیش‌نویس فعلی دیده نمی‌شود.

ایران باید با استناد به کنوانسیون تنوع زیستی و اصل حاکمیت دولت‌ها بر منابع طبیعی خود، بر مالکیت و کنترل کامل بر داده‌های توالی ژنتیکی (DSI) و نمونه‌های پاتوژن تأکید کند. هرگونه اشتراک‌گذاری باید منوط به انعقاد قراردادهای دوجانبه و مشخص  با قید رعایت محرمانگی و حق مالکیت معنوی باشد. نسبت میان حاکمیت ملی ذکرشده در ابتدای ماده ۱۲ توافقنامه با شیوه و الزامات اشتراک‌گذاری داده باید به‌روشنی مشخص گردد. بندهای مربوط به حق حاکمیت بر منابع زیستی، امکان اعمال قوانین ملی ABS در صورت شکست سیستم در تحقق عدالت، و عدم تحمیل اقدامات داخلی مانند قرنطینه یا واکسیناسیون اجباری باید حفظ و تقویت شوند.

ادامه مشارکت فعال و سازنده در مذاکرات IGWG با تمرکز بر تقویت زبان الزام‌آور در PABS، انتقال فناوری و احترام به حاکمیت ملی ضروری است؛ این تعهدات باید مکانیسم ردیابی قوی داشته باشند و تسهیم منافع واقعی را تضمین کنند؛ (نه صرفاً با زبان نرم «موافقت متقابل»).

با توجه به ضعف ساختار چندجانبه، ایران بهتر است به‌جای تمرکز صرف بر این موافقتنامه، بر تقویت همکاری‌های منطقه‌ای و دوجانبه در حوزه سلامت متمرکز شود؛ از جمله ابتکارات با کشورهای همسو در آفریقا، آسیا و اعضای بریکس. همچنین، ارائه پیش‌نویس اصلاحی به گروه‌های مذاکره‌کننده مانند بلوک آفریقا، با هدف تبدیل تعهدات داوطلبانه ماده ۱۲ به تعهدات الزام‌آور و دارای ضمانت اجرا (شامل انتقال اجباری فناوری و عدم تبعیض در توزیع) پیشنهاد می‌شود.

بعلاوه، انجام ارزیابی حقوقی-فنی داخلی دقیق با مشارکت نهادهای مربوط، در خصوص تأثیرات احتمالی بر صنعت واکسن و داروسازی داخلی و امنیت زیستی توصیه می‌شود. در نهایت، تقویت ظرفیت‌های ملی تولید و تحقیق و توسعه بعنوان اولویت مستقل و بدون وابستگی مطلق به مکانیسم‌های بین‌المللی باید در دستور کار قرار گیرد. در صورت تصویب متن فعلی با کمترین تغییرات، ایران می‌تواند از مزایای زبان غیرقطعی و غیرالزام‌آور تعهدات این توافقنامه به نفع خود بهره‌برداری کرده و مواد و اطلاعات را تنها در صورت تطابق با مقررات داخلی و اولویت‌های امنیت ملی ارائه کند.