پازل پولشویی جهانی: آیا همکاری غیر رسمی در مبارزه با جرایم مالی فرامرزی می ‌تواند جای خالی معاهدات حقوقی را پر کند؟ معصومه نوربخش باغبادرانی

معصومه نوربخش باغبادرانی _ وکیل دادگستری و دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۵/۰۵/۲۰​

گسترش جرایم مالی فرامرزی و پیچیدگی روز افزون الگو های پولشویی نشان می ‌دهد که چارچوب ‌های حقوقی سنتی به تنهایی قادر به پاسخگویی مؤثر به این تهدید جهانی نیستند. ماهیت شبکه ‌ای و فناورانه پولشویی موجب شده است که مجرمان بتوانند از خلأ ها و تفاوت ‌های میان نظام‌ های حقوقی ملی سوء استفاده کنند و مسیر های انتقال سرمایه غیر قانونی را به‌گونه‌ ای طراحی نمایند که کشف و پیگرد آنها دشوار شود. انتشار سند راهنمای Handbook on International Co-operation against Money Laundering  توسط گروه ویژه اقدام مالی(FATF)، گروه اگمونت، اینترپل و دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم سازمان ملل (در5 سپتامبر ۲۰۲۵) بر اهمیت حیاتی همکاری بین‌ المللی تأکید می‌کند. این سند راهنما ابزارهای عملی برای تسهیل همکاری سریع ‌تر میان تحلیلگران، ضابطان قضایی و دادستان ‌ها ارائه می‌ دهد و هشدار می ‌دهد که بدون تقویت همکاری، کشورها توانایی جلوگیری از جرایم مالی را از دست خواهند داد. در واقع، همان‌گونه که گزارش یاد شده تصریح می‌کند، پیگرد و مجازات پولشویی همچنان یکی از «حلقه ‌های ضعیف» در نظام بین ‌المللی مقابله با جرایم مالی است. در پرتو این تحولات، در این نوشتار به سراغ تحلیل سازوکارهای غیر رسمی منعکس شده در این سند راهنما رفته و با تحلیل آنچه در این سند آمده به دنبال پاسخ به این پرسش هستیم که آیا سازوکارهای غیررسمی همکاری در مبارزه با جرایم مالی فرامرزی می ‌توانند جای خالی معاهدات حقوقی رسمی را پر کنند و یا جایگزینی برای آن باشند؟

پولشویی به ‌عنوان معمایی جهانی، در پرتو جهانی‌سازی نظام‌ های مالی و تحولات فناورانه، به پدیده‌ای کاملاً فرامرزی و پیچیده بدل شده است. سازمان‌ های جنایی با بهره‌گیری از شبکه‌ های غیر متمرکز، دارایی‌ های مجازی و فناوری‌ های نوینی همچون هوش مصنوعی، روش ‌های سنتی را بازآفرینی کرده و طرح‌ های جدیدی برای انتقال و اختفای وجوه طراحی می‌کنند. این روند موجب ایجاد شکافی عمیق میان سرعت گردش سرمایه و کندی ساز وکار های حقوقی شده است؛ در حالی که جا به‌ جایی وجوه ظرف چند ثانیه ممکن است، تبادل اطلاعات میان کشورها غالباً هفته‌ ها یا ماه‌ ها به طول می ‌انجامد. ارزیابی ‌های گروه ویژه اقدام مالی (FATF) نیز به‌طور مستمر نشان می ‌دهد که تحقیق، پیگرد و تحریم جرایم مالی همچنان از نقاط ضعف نظام بین‌المللی محسوب می ‌شود. چنین وضعیتی مجرمان را قادر ساخته تا از ناهماهنگی میان نظام ‌های ملی بهره ‌برداری کرده و بیش از پیش ضرورت تقویت همکاری بین ‌المللی را آشکار سازند.

درک تمایز میان همکاری رسمی و همکاری غیر رسمی برای تحلیل معمای پولشویی ضروری است. این دو سازوکار اهداف، فرایند ها و الزامات متفاوتی دارند، اما در عمل مکمل یکدیگرند. همکاری رسمی مبتنی بر ابزار های حقوقی الزام‌آور، از جمله معاهدات معاضدت قضایی متقابل (MLA)، است. در این چارچوب، مقامات قضایی یا اجرایی می ‌توانند از قدرت‌ های اجباری برای دسترسی به مدارکی استفاده کنند که صرفاً از این مسیر به دست می ‌آیند، مانند اطلاعات بانکی، استرداد متهمان یا مصادره اموال. ویژگی این نوع همکاری آن است که معمولاً از طریق مقامات مرکزی یا کانال ‌های دیپلماتیک صورت می‌گیرد و به همین دلیل فرایندی کند و دیوان ‌سالارانه دارد. علاوه بر این، مدارکی که در این قالب به دست می ‌آیند با دقت بیشتری سنجیده می ‌شوند تا در دادگاه‌ ها قابل استناد باشند.

در مقابل، همکاری غیر رسمی به تبادل اطلاعات و داده ‌هایی اشاره دارد که خارج از چارچوب معاهدات رسمی انجام می ‌شود. هدف اصلی آن پشتیبانی از تحلیل ‌ها و تحقیقات در مراحل مقدماتی است؛ به‌ویژه از طریق استفاده از اطلاعاتی که پیش‌تر در اختیار مقامات صلاحیت ‌دار قرار دارد. این نوع همکاری، به جای اتکا به فرایند های دیپلماتیک، بر ارتباط مستقیم میان همتایان مانند واحد های اطلاعات مالی ، مقامات اجرای قانون یا دادستان‌ ها استوار است. چنین رویکردی معمولاً سریع‌تر و انعطاف ‌پذیرتر است و می ‌تواند بدون نیاز به الزامات حقوقی پیچیده آغاز شود. . (Handbook on International Cooperation against Money Laundering, 2025, p. 5)

تفاوت اصلی میان این دو سازوکار را می ‌توان در سه محور خلاصه کرد: نخست، در هدف؛ همکاری رسمی به دنبال دسترسی به مدارک از طریق ابزار های اجباری است، در حالی که همکاری غیررسمی بیشتر بر تبادل هوشمند و آماده ‌سازی زمینه برای درخواست‌ های رسمی تمرکز دارد. دوم، در فرایند تماس؛ همکاری رسمی از طریق مقامات مرکزی یا کانال‌ های دیپلماتیک جریان می‌یابد، اما همکاری غیررسمی بر ارتباط مستقیم میان نهاد های متناظر متکی است. سوم، در نیازمندی ‌ها؛ همکاری رسمی با الزامات حقوقی متعدد همراه است، در حالی که همکاری غیررسمی الزامات حداقلی دارد و به محض برقراری ارتباط قابل آغاز است. ibid.p.8

این دو شکل همکاری نه در تعارض، بلکه در تکمیل یکدیگر عمل می‌کنند. همکاری غیررسمی غالباً زمینه را برای درخواست ‌های رسمی دقیق ‌تر فراهم می ‌سازد و از این طریق، فرآیند های کند و سنگین رسمی را هدفمند تر و مؤثرتر می‌کند. همکاری غیر رسمی بین ‌المللی بر سه رکن اساسی سرعت، انعطاف ‌پذیری و اعتماد استوار است. در محیطی که زمان عنصری حیاتی در موفقیت تحقیقات محسوب می ‌شود، این همکاری به‌مراتب سریع‌تر از سازوکار های رسمی عمل می‌کند و به مقامات ذی ‌صلاح امکان می ‌دهد تمرکز تحقیقات خود را دقیق ‌تر کرده و مسیر های عملیاتی مشخص ‌تری را ترسیم کنند. به دلیل موانع کمتر، ارتباطات غیر رسمی امکان تبادل فوری اطلاعات را فراهم می ‌آورد؛ از تماس مستقیم تلفنی یا ایمیل تا استفاده از کانال ‌های امن ‌تر شبکه ‌ای. این انعطاف ‌پذیری در پرونده‌ های پیچیده و پویا ارزش مضاعفی دارد. ibid.p.12-13

با این حال، عنصر کلیدی در اثر بخشی همکاری غیررسمی «اعتماد متقابل» است. این اعتماد معمولاً از طریق تعاملات مثبت گذشته یا عضویت مشترک در شبکه‌ هایی با نقاط تماس مشخص شکل می‌گیرد. چرخه ‌ای خود تقویت‌گر بدین ترتیب ایجاد می‌ شود: همکاری مؤثر سطح اعتماد را افزایش می‌ دهد و اعتماد بیشتر نیز به همکاری عمیق ‌تر و سریع‌ تر منجر می‌گردد.

اثر شبکه ‌ای و گونه‌ های همکاری غیر رسمی؛ همکاری غیر رسمی اشکال متنوعی به خود می‌گیرد از جمله :

- شبکه ‌های چند جانبه همچون گروه اگمونت، اینترپل (نهادهای اجرای قانون) یا یوروپل در اتحادیه اروپا بستر هایی سازمان ‌یافته برای تبادل اطلاعات و حل مشکل شناسایی همتایان مناسب فراهم می‌کنند.

- همکاری ‌های دو جانبه بر روابط نزدیک ‌تر میان دو حوزه قضایی استوارند و انعطاف بیشتری در پاسخ‌گویی ایجاد می‌کنند. اعزام افسران رابط یا وابستگان پلیس نمونه ‌ای عملی از این مدل است. ibid.p.16

- همکاری مورب (Diagonal Cooperation) امکان تعامل میان نهاد هایی با ماهیت متفاوت (مانند پلیس و مقامات مالیاتی) در کشور های مختلف را فراهم می ‌آورد و دامنه اطلاعات و تخصص ‌های مورد استفاده را گسترش می‌ دهد ibid.p.17.

- تحلیل ‌ها و تحقیقات مشترک پیشرفته ‌ترین شکل همکاری غیر رسمی‌اند که طی آن مقامات برای دوره‌ای مشخص به‌طور فعال روی یک پرونده کار می‌کنند و با ترکیب منابع اطلاعاتی مختلف، دیدگاهی جامع‌ تر نسبت به شبکه ‌های جنایی ایجاد می ‌نمایند. ibid.p.19

در سال ۲۰۲۴، واحدهای اطلاعات مالی ایتالیا، اسپانیا و هلند یک تحلیل مشترک را درباره طرحی پیچیده آغاز کردند که از طریق یک عامل پرداخت هلندی بیش از ۹۵ میلیون یورو به کشورهای آسیایی منتقل کرده بود. موفقیت این عملیات ناشی از تبادل مستقیم داده ‌ها و به‌اشتراک‌گذاری تخصص ‌ها بود که تصویر جامعی از شبکه پولشویی ترسیم می کرد. همچنین، در عملیات «آواروس- ایکس» که توسط پلیس فدرال استرالیا و با همکاری امنیت داخلی ایالات متحده هدایت شد، شبکه ‌ای شناسایی گردید که از کسب‌وکارهای قانونی برای انتقال سالانه میلیارد ها دلار سوء استفاده می‌کرد. پیوستن واحد اطلاعات مالی استرالیا (AUSTRAC) و سایر آژانس‌ ها به تیم مشترک، امکان جمع‌آوری مدارک، حذف مسیر های غیرضروری و دستیابی به درک عمیق ‌تر از روش ‌های پولشویی را فراهم ساخت.
چنین نمونه ‌هایی نشان می‌دهد که همکاری غیر رسمی صرفاً یک ابزار مکمل نیست، بلکه می ‌تواند با ایجاد هم ‌افزایی اطلاعاتی و عملیاتی، پاسخ واکنشی و پراکنده به جرایم مالی را به یک عملیات هماهنگ و پیشگیرانه بدل کند. ibid.p.55

گسترش همکاری ‌های بین‌ المللی اگرچه فرصت‌ های تازه‌ای برای مقابله با پولشویی ایجاد کرده، اما موانع و اصطکاک‌های عملیاتی را هم پررنگ ‌تر ساخته است. مهم ‌ترین این چالش‌ ها عبارت ‌اند از:

1- تفاوت‌ های قانونی و نهادی: اختلاف در چارچوب ‌های حقوقی و اختیارات مقامات ذی‌ صلاح در حوزه‌ های قضایی مختلف، مانعی جدی برای همکاری است. برای مثال، برخی واحد های اطلاعات مالی بدون معاضدت قضایی متقابل (MLA) نمی‌توانند به داده‌ های مالی خاص دسترسی یابند، در حالی که برخی دیگر چنین اختیاری دارند. ibid.p.22-24

2- حجم پرونده‌ ها و محدودیت منابع: رشد سریع پرونده ‌ها و داده‌ های دریافتی، فشار سنگینی بر ظرفیت ‌های منابع انسانی و فنی وارد می‌کند. در چنین شرایطی، مقامات ناگزیر به اولویت‌ بندی می ‌شوند.

3- کیفیت ناکافی درخواست‌ ها: گاه درخواست‌ های غیررسمی فاقد جزئیات عملیاتی یا ارتباط روشن میان جرم مقدماتی و پولشویی ‌اند. این ضعف نه ‌تنها روند پاسخ را کند می‌کند، بلکه می ‌تواند اعتماد متقابل را هم ضعیف سازد. ibid.p.23

برای کاستن از این چالش ‌ها، چندین تجربه عملی به عنوان «بهترین شیوه» پیشنهاد می‌ شود:

1- درخواست‌ های هدفمند و دقیق: درخواست ‌ها باید روشن، مستند و موجه باشند. استفاده از فرم ‌های استاندارد (مانند فرم الکترونیکی واحد اطلاعات مالی آرژانتین ) ساختار درخواست را شفاف ‌تر کرده و پاسخ‌گویی را تسریع می‌کند.

2- ارتباط مستمر و دو طرفه: تبادل اطلاعات باید پویا باشد، به‌گونه ‌ای که پاسخ ‌های مرحله ‌ای (ابتدا اطلاعات فوری، سپس داده ‌های کامل ‌تر) امکان‌ پذیر شود. سازوکار های بازخورد نیز ضروری است تا طرف فرستنده بداند داده ‌هایش چه اثری داشته است.

3- استانداردسازی همراه با انعطاف‌ پذیری: پروتکل‌ های مشترک و رویه‌ های استاندارد می ‌توانند اصطکاک را کاهش دهند. نمونه‌هایی چون پورتال آنلاین MLA در هند یا فرم‌های استاندارد بریتانیا نشان داده ‌اند که ساختار مند کردن فرآیند ها ارزشمند است. با این حال، سخت‌گیری بیش از حد، چابکی همکاری غیر رسمی را تضعیف می‌کند؛ بنابراین استانداردها باید توسط خود متخصصان طراحی شده و به ‌عنوان ابزار تسهیل‌کننده عمل کنند. تجربه نشان می ‌دهد که موفقیت در همکاری بین‌المللی ریشه در هماهنگی داخلی دارد. کشوری که نهاد هایش در سطح ملی منسجم عمل می‌کنند، در سطح فرامرزی هم مؤثرتر خواهد بود. برای این منظور، تقویت ظرفیت انسانی و فنی، آموزش مداوم و ایجاد سازوکار های داخلی یکپارچه، ضروری است. در سال ۲۰۲۱، واحد اطلاعات مالی ایتالیا با همکاری نزدیک اداره مالیات و پلیس مالی، طرحی چند میلیارد یورویی از اعتبارات مالیاتی جعلی را کشف کرد. هماهنگی داخلی به واحد اطلاعات مالی این امکان را داد تا به‌موقع از کانال ‌های بین‌المللی بهره ببرد، جریان ‌های مالی فرامرزی را ردیابی کند و منجر به توقیف دارایی ‌ها و دستگیری‌ های متعدد شود. این پرونده نشان داد که اثربخشی یک کشور در صحنه بین‌المللی، مستقیماً به قدرت همکاری نهادی در سطح ملی وابسته است. ibid.p.35-38

استدلال اصلی سند راهنمای منتشر شده همکاری بین‌المللی در زمینه کشف، تحقیق و پیگرد قضایی پولشویی بر این است که همکاری غیررسمی و رسمی نه رقیب، بلکه هم ‌افزا هستند. بهترین نتایج زمانی حاصل می ‌شود که آن‌ ها به صورت استراتژیک و مؤثر ترکیب شوند. همکاری غیر رسمی یک پیش ‌نیاز حیاتی برای درخواست ‌های رسمی است، زیرا به مقامات امکان می ‌دهد قبل از آغاز فرایند های طولانی معاضدت قضایی متقابل، موارد حیاتی را جمع‌آوری کنند. این رویکرد به ویژه در موارد پیچیده پولشویی ارزشمند است، زیرا به مقامات کمک می‌کند تا تأیید ارتباط با حوزه قضایی خارجی، شناسایی ارتباطات و تراکنش ‌های ناشناخته و محل ‌یابی اولیه مظنونین یا شهود را انجام دهند و همچنین الزامات قانونی و موانع رویه ‌ای حوزه‌ های قضایی خارجی را بهتر درک کنند. مطالعه موردی مانند عملیات سریع اینترپل (I-GRIP) یا توقیف دارایی‌ های رمزنگاری ‌شده در ایالات متحده و هند نشان می‌ دهد که هم ‌افزایی بین هماهنگی رسمی و غیررسمی می‌تواند به نتایج سریع، مؤثر و ملموس منجر شود. ابزار ها و سازوکارهای این سند راهنما، شامل شبکه ‌های چندجانبه، ابزار های دیجیتال و همکاری با ارائه ‌دهندگان خدمات خارجی، امکان گذار یکپارچه از هوشمندی به مدارک رسمی را فراهم می‌کنند.

پاسخ به معمای جهانی پولشویی، نه در انتخاب و ترجیح یک سیستم بر دیگری، بلکه در درک هم‌ افزایی روش ها نهفته است. همکاری غیررسمی به تنهایی نمی‌تواند جایگزین معاهدات حقوقی رسمی شود، زیرا فاقد قدرت اجباری لازم برای کسب مدارک در دادگاه است. با این حال، ارزش بی ‌بدیل آن در تکمیل و تسریع فرایند های رسمی است که به دلیل پیچیدگی رویه ‌ای و سرعت کندشان با مشکل مواجه هستند. همکاری غیر رسمی موتور محرک عملیاتی است که شکاف ‌های حیاتی را پر می‌کند.

این سند راهنما و همکاری ‌های مشابه، گامی مهم در چارچوب حقوق بین ‌الملل محسوب می ‌شوند. اگرچه این راهنما یک متن الزام‌آور نیست، اما به عنوان یک ابزار حقوقی نرم (Soft Law) عمل می‌کند که هنجار ها و رویه‌ های استاندارد را در سطح جهانی ترویج می ‌دهد. همکاری‌ های غیر رسمی، با وجود نام خود، در یک خلأ قانونی رخ نمی ‌دهند؛ بلکه توسط اسناد الزام‌آور بین ‌المللی مانند کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه جرائم سازمان ‌یافته فراملی (UNTOC) و کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد (UNCAC) پشتیبانی و قانونی شده ‌اند. این کنوانسیون ‌ها، با تصریح بر تبادل اطلاعات خودجوش میان دولت‌ ها، مبنای حقوقی رسمی برای همکاری ‌های غیر رسمی را فراهم می‌کنند و به مقامات اجازه می‌ دهند تا اقدامات پیشگیرانه و مؤثرتری را انجام دهند. این امر نشان‌دهنده تکامل حقوق بین ‌الملل از رویکرد های صرفاً رسمی و کُند به سمت چارچوب‌ هایی منعطف ‌تر است که در عین احترام به حاکمیت ملی، زیرساخت ‌های لازم برای مبارزه مؤثر با جرائم فرامرزی را فراهم می‌کنند.