آینده عملیات صلح سازمان ملل متحد در عصر ژئوپلیتیک حاضر در پرتو گزارش 2026 گوترش- آراد سلامت

آراد سلامت- دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبائی و وکیل دادگستری
۱۴۰۵/۰۷/۰۴​

عملیات صلح سازمان ملل متحد در مقطع کنونی با محیطی مواجه است که از نظر ماهیت مخاصمات، ساختار قدرت، فناوری‌های جنگی، وضعیت حقوق بین‌الملل و ظرفیت چندجانبه‌گرایی با دوره شکل‌گیری الگوی سنتی حفظ صلح تفاوت اساسی دارد. به همین دلیل مجمع عمومی بر اساس بند دوم اقدام 21 سند  «میثاق برای آینده» که خروجی اجلاس آینده مورخ 22 سپتامبر 2024 بود  از دبیرکل سازمان ملل خواست تا آینده همه اشکال عملیات صلح سازمان ملل را بررسی، و سازمان ملل را برای پاسخ های چابک تر و متناسب با چالش های جدید آماده کند.

افزایش مخاصمات بین‌دولتی، بین‌المللی‌شدن فزاینده مخاصمات داخلی، گسترش نقش بازیگران غیردولت مسلح، تروریسم و جرایم سازمان‌یافته فراملی، استفاده از پهپادها، حملات سایبری و هوش مصنوعی  و همچنین تشدید رقابت‌های ژئوپلیتیکی، محیط عملیات صلح را پیچیده‌تر و پرخطرتر کرده است. هم‌زمان، کاهش پایبندی به حقوق بین‌الملل، مناقشه بر سر تفسیر تعهدات بین‌المللی و وجود استانداردهای دوگانه، مشروعیت هنجاری نظام چندجانبه را با چالش مواجه ساخته است. در چنین شرایطی، مسئله اصلی دیگر صرفاً افزایش کارآمدی مأموریت‌های موجود نیست؛ بلکه ضرورت بازاندیشی در مدل عملیات صلح مطرح شده است. گزارش دبیرکل، این تحول را تحت عنوان بازتنظیم مطرح می‌کند. بازتنظیم به معنای کنار گذاشتن اصول سنتی حفظ صلح نیست، بلکه به معنای تطبیق ساختار، مأموریت، قابلیت‌ها و شیوه‌های همکاری عملیات صلح با واقعیت‌های جدید است. بر این اساس، عملیات صلح آینده باید چابک‌تر، هدفمندتر، انعطاف‌پذیرتر، مقرون‌به‌صرفه‌تر و مجهزتر به فناوری‌های نوین باشد.یکی از مهم‌ترین مبانی این بازتنظیم، بازتعریف طیف عملیات صلح سازمان ملل است. میان مأموریت‌های سیاسی ویژه، عملیات حفظ صلح و عملیات اجرای صلح باید همچنان تمایز حقوقی و عملیاتی وجود داشته باشد.

مأموریت‌های سیاسی ویژه عمدتاً بر میانجیگری، مساعی جمیله، پیشگیری از مخاصمه و حمایت سیاسی متمرکزند؛ عملیات حفظ صلح بر حفظ صلح شکننده، حمایت از فرآیند سیاسی، نظارت بر ترتیبات امنیتی و در موارد مقتضی حمایت از غیرنظامیان استوار است؛ و عملیات اجرای صلح، در چارچوب فصل هفتم منشور می‌تواند متضمن اقدامات قهری و استفاده از نیروی نظامی باشد. در این میان، اصل رضایت، بی‌طرفی و محدودیت استفاده از زور همچنان عناصر بنیادین حفظ صلح محسوب می‌شوند. هرچند عملیات حفظ صلح می‌تواند برای دفاع از خود و دفاع از مأموریت، از زور استفاده کند و حتی در برابر تهدیدهای جدی علیه غیرنظامیان یا فرآیند سیاسی اقدام قاطع انجام دهد، اما نباید به یک نیروی نظامی برای تحمیل راه‌حل سیاسی تبدیل شود. بنابراین، یکی از مهم‌ترین چالش‌های حقوقی آینده، تعیین مرز میان «دفاع از مأموریت» و «اعمال صلح» است؛ زیرا گسترش بیش از حد استفاده از زور می‌تواند ماهیت و مشروعیت عملیات حفظ صلح را تغییر دهد. در کنار این مسئله، گزارش موجود، بر اولویت سیاست بر ابزار نظامی تأکید می‌کند. عملیات صلح نباید جایگزین راه‌حل سیاسی شود؛ بلکه باید در خدمت ایجاد یا حفظ شرایط لازم برای مذاکره، آتش‌بس، توافق سیاسی و حل مسالمت‌آمیز اختلاف قرار گیرد. از این منظر، دیپلماسی پیشگیرانه، مساعی جمیله، میانجیگری و گفت‌وگو باید دوباره در مرکز فعالیت‌های سازمان ملل قرار گیرند. حتی زمانی که تلاش‌های صلح‌سازی به نتیجه فوری نمی‌رسند، حفظ کانال‌های ارتباطی، جلوگیری از تشدید مخاصمه و ایجاد فرصت برای مذاکرات آینده، خود دارای ارزش سیاسی است.

رضایت و مشارکت دولت میزبان نیز همچنان از ارکان اساسی عملیات صلح است؛ اما مفهوم آن در محیط‌های جدید پیچیده‌تر شده است. در بسیاری از مخاصمات معاصر، اقتدار سیاسی و سرزمینی دولت‌ها با گروه‌های مسلح، بازیگران منطقه‌ای و سایر مراکز قدرت در رقابت است. در نتیجه، رضایت رسمی دولت میزبان لزوماً به معنای وجود حمایت سیاسی و اجتماعی گسترده از مأموریت نیست. از سوی دیگر، رضایت دولت میزبان نباید به ابزاری برای جلوگیری از اجرای مؤثر مأموریت تبدیل شود. بنابراین، آینده حفظ صلح نیازمند نوعی شراکت مبتنی بر تعهدات متقابل میان شورای امنیت، دولت میزبان، دبیرخانه و کشورهای تأمین‌کننده نیرو است.

یکی دیگر از ارکان اصلی بازتنظیم، تمرکز و انعطاف‌پذیری مأموریت‌ها است. عملیات صلح نمی‌تواند هم‌زمان همه مشکلات سیاسی، امنیتی، اقتصادی، توسعه‌ای و نهادی یک کشور را حل کند. بنابراین، مأموریت باید بر مزیت نسبی سازمان ملل و اهدافی محدود، روشن و قابل تحقق تمرکز کند. شورای امنیت باید هنگام ایجاد یا تمدید مأموریت، یک وضعیت نهایی مشخص و قابل سنجش تعیین کند و در طول مأموریت نیز با تغییر شرایط، مأموریت را بازتنظیم نماید. تمدید خودکار مأموریت بدون ارزیابی واقعی تأثیر آن، یکی از عواملی است که موجب شکاف میان اهداف و منابع می‌شود. حمایت از غیرنظامیان در این چارچوب جایگاه ویژه‌ای دارد. بهترین روش حفاظت از غیرنظامیان، پایان دادن به مخاصمه و دستیابی به راه‌حل سیاسی است؛ اما تا زمان تحقق چنین راه‌حلی، سازمان ملل نمی‌تواند تهدیدهای فوری علیه جان غیرنظامیان را نادیده بگیرد. ازاین‌رو، حمایت از غیرنظامیان باید هدف «کل مأموریت» باشد و نه صرفاً وظیفه واحدهای نظامی. تحلیل تهدید، تحرک نیروها، اطلاعات میدانی، قابلیت واکنش سریع و همکاری با جوامع محلی باید در خدمت این هدف قرار گیرند. گزارش، همچنین بر ضرورت طراحی راهبرد خروج از ابتدای مأموریت تأکید دارد. خروج نباید آخرین مرحله عملیات صلح باشد که پس از شکست یا فرسودگی مأموریت مورد توجه قرار گیرد؛ بلکه باید از زمان استقرار، بخشی از طراحی راهبردی آن باشد. خروج زودهنگام یا بدون برنامه می‌تواند دستاوردهای موجود را از بین ببرد و فضای سیاسی و امنیتی را برای تشدید مخاصمه باز کند. بنابراین، خروج باید با انتقال تدریجی وظایف به دولت میزبان، تیم کشوری سازمان ملل، نهادهای ملی، سازمان‌های منطقه‌ای و سایر بازیگران مرتبط همراه باشد. در همین راستا، آینده عملیات صلح بر تقسیم کار در درون نظام سازمان ملل استوار خواهد بود. مأموریت‌های صلح نباید تمامی فعالیت‌های توسعه‌ای، حکمرانی، حکومت قانون و ظرفیت‌سازی را مستقیماً انجام دهند. این وظایف، در موارد مناسب، باید به آژانس‌ها، صندوق‌ها و برنامه‌های تخصصی سازمان ملل واگذار شود. بدین ترتیب، خروج یک مأموریت سیاسی ـ امنیتی به معنای خروج سازمان ملل از کشور نخواهد بود، بلکه می‌تواند به انتقال از حضور نظامی یا سیاسی ویژه به یک حضور توسعه‌ای و صلح‌سازی پایدار منجر شود.

 از منظر مالی نیز، کارآمدی هزینه‌ای با کاهش ساده بودجه یکسان نیست. مأموریت مقرون‌به‌صرفه مأموریتی است که با استفاده بهینه از منابع، بیشترین میزان تحقق اهداف خود را به دست آورد. بنابراین، نقطه آغاز صرفه‌جویی واقعی، طراحی صحیح مأموریت و تعیین اولویت‌های واقع‌بینانه است، نه صرفاً کاهش تعداد کارکنان یا هزینه‌های اداری. اصلاح ساختارهای پشتیبانی، استفاده از ظرفیت‌های ستاد مرکزی، ایجاد صرفه‌جویی‌های ناشی از مقیاس و استفاده هوشمندانه از فناوری می‌تواند هزینه‌ها را کاهش دهد؛ مشروط بر آنکه این اقدامات به تضعیف ظرفیت سیاسی و میدانی مأموریت منجر نشود. همچنین، پرداخت به‌موقع سهمیه‌های مالی توسط دولت‌های عضو بخشی از کارآمدی عملیاتی محسوب می‌شود. بحران نقدینگی سازمان ملل مستقیماً بر تامین مالی  نیروهای نظامی و انتظامی، تأمین تجهیزات، برنامه‌ریزی عملیاتی و اجرای مأموریت‌ها تأثیر می‌گذارد. بنابراین، مسئولیت ناکارآمدی عملیات صلح را نمی‌توان صرفاً متوجه مأموریت یا دبیرخانه دانست؛ دولت‌های عضو، شورای امنیت و ساختار تأمین مالی نیز در نتایج نهایی نقش دارند.از این منظر، گزارش مفهوم پاسخ‌گویی را نیز بازتعریف می‌کند. پاسخ‌گویی نباید صرفاً به معنای سنجش عملکرد کارکنان مأموریت باشد؛ بلکه باید مشخص شود که آیا اهداف مأموریت اساساً واقع‌بینانه بوده‌اند، آیا منابع لازم فراهم شده، آیا دولت میزبان همکاری کرده، آیا شورای امنیت وحدت سیاسی داشته و آیا تحولات منطقه‌ای امکان تحقق اهداف را فراهم کرده‌اند یا خیر. بنابراین، باید میان «شکست عملکرد مأموریت» و «شکست طراحی مأموریت» تمایز گذاشت. ارزیابی اثرگذاری عملیات صلح، در نتیجه، یک فرآیند صرفاً فنی نیست؛ بلکه مستلزم ارزیابی سیاسی و میدانی است.

در کنار پاسخ‌گویی نسبت به نتایج، استانداردهای رفتاری نیروهای حافظ صلح نیز بخش مهمی از مشروعیت عملیات هستند. سوءرفتار، استثمار و سوءاستفاده جنسی یا سایر تخلفات می‌تواند اعتماد جوامع محلی و مشروعیت سازمان ملل را به شدت تضعیف کند. ازاین‌رو، پاسخ‌گویی باید شامل رهبران مأموریت، کارکنان غیرنظامی و نیروهای اعزامی دولت‌ها باشد و دولت‌های تأمین‌کننده نیرو نیز در قبال رفتار اتباع خود مسئولیت بالفعل داشته باشند. تحول اساسی دیگر، فناوری و مفهوم آمادگی برای محیط عملیاتی آینده است. پهپادها، وسایل انفجاری دست‌ساز، حملات سایبری، جنگ اطلاعاتی، سامانه‌های خودکار و هوش مصنوعی ماهیت تهدید علیه عملیات صلح را تغییر داده‌اند. فناوری دیگر یک مزیت جانبی نیست، بلکه در بسیاری از محیط‌ها شرط بقای عملیاتی و اجرای مؤثر مأموریت است. عملیات آینده نیازمند سامانه‌های پیشرفته اطلاعاتی، تحلیل داده، آگاهی موقعیتی، قابلیت‌های ارتباطی، تجهیزات ضدپهپاد، تحرک بیشتر و ظرفیت‌های تخصصی خواهد بود. با این حال، فناوری نباید جایگزین ارتباط انسانی و حضور اجتماعی شود. عملیات صلح صرفاً یک فعالیت اطلاعاتی یا نظامی نیست. اعتماد جوامع محلی، ارتباط مستقیم با مردم و شناخت واقعیت‌های اجتماعی همچنان برای موفقیت مأموریت ضروری است. بنابراین، الگوی مطلوب، ترکیب فناوری و قابلیت‌های پیشرفته با حضور انسانی و تعامل اجتماعی است.

در این میان، حمایت از امنیت و سلامت نیروهای حافظ صلح نیز یک اولویت  است. تجهیزات پزشکی، تخلیه سریع مجروحان، پزشکی از راه دور، حمایت‌های روانی و قابلیت واکنش اضطراری نباید صرفاً به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ای کاهش یابند. همچنین حمله به نیروهای حافظ صلح نباید بدون پاسخ باقی بماند و دولت‌ها و طرف‌های مخاصمه باید در زمینه تحقیق، تعقیب و مجازات مرتکبان همکاری کنند. برای افزایش چابکی نیز باید از مدل‌های سنتی استقرار گسترده و سنگین به سمت مأموریت‌های سبک‌تر، متحرک‌تر و تخصصی‌تر حرکت کرد. استفاده از واحدهای تخصصی، قابلیت‌های هوایی و دریایی، نیروهای واکنش سریع، ظرفیت‌های پلیسی تخصصی و نظام آمادگی نیروها می‌تواند امکان واکنش سریع‌تر به بحران‌ها را فراهم کند. در عین حال، کشورهای تأمین‌کننده نیرو باید از محدودیت‌هایی که اجرای مأموریت را مختل می‌کنند پرهیز کنند و قابلیت‌های خود را مطابق با نیاز واقعی مأموریت در اختیار سازمان ملل قرار دهند.

مهم‌ترین تحول نهادی مورد نظر گزارش، گذار از عملیات صلح سازمان ملل‌محور به عملیات صلح شبکه‌ای است. پیچیدگی مخاصمات معاصر موجب شده است که سازمان ملل به تنهایی قادر به مدیریت تمامی ابعاد بحران نباشد. بنابراین، همکاری با اتحادیه آفریقا، سازمان‌های منطقه‌ای و زیرمنطقه‌ای، دولت‌ها و سایر نیروهای مورد تأیید شورای امنیت اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. این همکاری باید بر اساس مزیت نسبی، تقسیم کار روشن و برنامه‌ریزی مشترک صورت گیرد. در این چارچوب، فصل هشتم منشور سازمان ملل متحد اهمیت فزاینده‌ای پیدا می‌کند. تجربه همکاری سازمان ملل و اتحادیه آفریقا و چارچوب‌های مربوط به تأمین مالی عملیات حمایت از صلح تحت رهبری اتحادیه آفریقا، نشان‌دهنده حرکت به سوی نوعی تقسیم مسئولیت میان سازمان ملل و سازمان‌های منطقه‌ای است. با این حال، افزایش نقش سازمان های منطقه‌ای نباید به معنای کاهش مسئولیت سازمان ملل در زمینه سیاست، حقوق بین‌الملل و نظارت هنجاری باشد. به‌ویژه در مواردی که عملیات سازمان ملل در کنار نیروهای غیرسازمانی یا نیروهای اجرای صلح فعالیت می‌کند، مرزبندی دقیق میان حفظ صلح و اجرای صلح ضروری است. سازمان ملل می‌تواند نقش تسهیل‌کننده، پشتیبان فنی، لجستیکی و سیاسی داشته باشد، اما حمایت از نیروهای غیرسازمانی نباید موجب انتقال غیرمستقیم مسئولیت‌های قهری به عملیات حفظ صلح یا مخدوش شدن بی‌طرفی و مشروعیت آن شود. رعایت حقوق بین‌الملل بشردوستانه، حقوق بشر، استانداردهای رفتاری نیروها و سازوکارهای پاسخ‌گویی باید شرط اساسی این همکاری باشد.

گزارش دبیرکل حاکی از آن است که آینده عملیات صلح صرفاً مسئله‌ای عملیاتی نیست، بلکه با ساختار کلی نظام امنیت جمعی ارتباط دارد. تقسیمات سیاسی در شورای امنیت، کاهش اعتماد میان دولت‌ها، تضعیف چندجانبه‌گرایی و عدم بازتاب مناسب واقعیت‌های ژئوپلیتیکی امروز در ساختار شورای امنیت، مستقیماً بر توانایی سازمان ملل برای ایجاد و اجرای مأموریت‌های صلح اثر می‌گذارد. ازاین‌رو، اصلاح عملیات صلح بدون توجه به مسئله مشروعیت، نمایندگی و کارآمدی ساختارهای تصمیم‌گیری سازمان ملل، اصلاحی ناقص خواهد بود. بنابراین، مدل مطلوب آینده، بازگشت به عملیات حفظ صلح سنتی یا حرکت به سمت نظامی‌سازی عملیات صلح نیست؛ بلکه ایجاد نسل جدیدی از عملیات صلح است که هم‌زمان سیاسی، حقوق‌محور، فناورانه، چابک، مقرون‌به‌صرفه و شبکه‌ای باشد. در این مدل، سیاست بر زور تقدم دارد، فناوری در خدمت حفاظت و اثربخشی قرار می‌گیرد، مأموریت‌ها متناسب با اهداف و منابع طراحی می‌شوند، همکاری منطقه‌ای جایگزین انحصارگرایی نهادی می‌شود و در عین حال اصول منشور، حقوق بشر و حقوق بشردوستانه و تمایز میان حفظ صلح و اجرای صلح به عنوان خطوط قرمز حفظ می‌شوند.

در نهایت، پیام اصلی گزارش گوترش آن است که بحران عملیات صلح الزاماً ناشی از ناکارآمدی خود ایده حفظ صلح نیست؛ بلکه تا حد زیادی ناشی از شکاف میان واقعیت‌های جدید مخاصمات و ساختارهای سنتی طراحی، تأمین مالی، تجهیز و مدیریت مأموریت‌هاست. بنابراین، راه‌حل، کنار گذاشتن عملیات صلح نیست؛ بلکه بازطراحی آن بر مبنای واقعیت‌های ژئوپلیتیکی، امنیتی، فناورانه و نهادی قرن بیست‌ویکم است.