عدالت آبی و بازتعریف حکمرانی جهانی منابع آب در حقوق بین الملل معاصر- سیدمحمد عالمی

سید محمد عالمی ـ پژوهشگر حقوق بین الملل و استاد مدعو دانشگاه کاتب افغانستان
۱۴۰۵/۰۷/۲۱​

آیا مسئله آب در جهان امروز واقعاً فقط مسئله کمبود آب است؟ یا مسئله ای عمیق تر در میان است که به این پرسش باز می گردد چه کسی قدرت تصمیم گیری درباره آب را در اختیار دارد، قواعد این تصمیم گیری چگونه شکل می گیرند و حقوق بین الملل تا چه اندازه می تواند این قدرت را تنظیم کند؟

آب شاید یکی از روشن ترین عرصه هایی باشد که در آن رابطه میان قدرت و حقوق آشکار می شود. موقعیت جغرافیایی یک دولت می تواند به آن مزیتی طبیعی بدهد؛ توان اقتصادی می تواند امکان ساخت زیرساخت های بزرگ را فراهم کند؛ دسترسی به اطلاعات و فناوری می تواند قدرت مذاکره را افزایش دهد؛ و در مقابل، قواعد حقوق بین الملل می کوشند تا این روابط را در چارچوب اصولی مانند استفاده منصفانه و معقول، منع ایراد خسارت قابل ملاحظه و همکاری قرار دهند. از این منظر، اختلاف بر سر یک رودخانه یا حوضه آبریز فرامرزی صرفاً اختلاف بر سر مقدار آب نیست. اختلاف بر سر این است که قدرت چگونه باید به حق تبدیل شود و حق چگونه باید قدرت را محدود کند.

این پرسش در شرایط کنونی اهمیت بیشتری پیدا کرده است. افزایش تقاضا برای آب، رشد جمعیت، توسعه کشاورزی و انرژی، تغییر اقلیم و افزایش خشکسالی و سیلاب، همگی فشار بر منابع آب مشترک را بیشتر کرده اند. در نتیجه، نظام سنتی حکمرانی آب که عمدتاً بر روابط میان دولت های ساحلی و توافق های دوجانبه یا منطقه ای استوار بود، با مسائل پیچیده تری روبه رو شده است.  هدف از این نوشتار ارائه پاسخی نهایی به این پرسش ها نیست. ارزش ان در صورت بندی دقیق تر مساله است. نشان دادن اینکه بحث عدالت آبی در کجا با قواعد موجود حقوق بین الملل پیوند می خورد در کجا از ان فراتر می رود و چه پرسش هایی روبروی اینده حکمرانی جهانی آب قرار دارد.

حقوق بین الملل طی دهه های گذشته تلاش کرده است برای این وضعیت قواعدی ایجاد کند. کنوانسیون ۱۹۹۷ سازمان ملل متحد درباره حقوق استفاده‌های غیرکشتیرانی از آبراه‌های بین‌المللی ملل متحد درباره حقوق استفاده های غیرکشتیرانی از آبراه های بین المللی، اصل استفاده منصفانه و معقول، تعهد به همکاری و اصل منع ایراد خسارت قابل ملاحظه را در کنار یکدیگر قرار داده است. ماده ۶ این کنوانسیون نیز نشان می دهد که استفاده منصفانه را نمی توان با یک فرمول ساده تعیین کرد؛ عواملی چون جغرافیا، هیدرولوژی، اقلیم، نیازهای اجتماعی و اقتصادی، جمعیت وابسته به آب، استفاده های موجود و بالقوه و امکان استفاده از گزینه های جایگزین باید در کنار یکدیگر مورد توجه قرار گیرند.

این نکته بسیار مهم است. حقوق بین الملل نگفته است که دولت بالادست صرفاً به دلیل موقعیت جغرافیایی خود حق دارد هرگونه استفاده ای را انجام دهد. همچنین، حقوق بین الملل نگفته است که دولت پایین دست به دلیل برخورداری از جریان تاریخی آب، از حق دائمی برای حفظ همان وضعیت برخوردار است. منطق حقوقی، پیچیده تر از این دو گزاره است.

وقتی جغرافیا به قدرت تبدیل می شود

در یک حوضه آبریز فرامرزی، جغرافیا خود نوعی قدرت ایجاد می کند. دولت بالادست ممکن است، توان ایجاد زیرساخت، تنظیم جریان یا توسعه منابع آب را داشته باشد. همچنین شاید دولت پایین دست هم به جریان آب برای کشاورزی، شرب، انرژی یا حفظ اکوسیستم های خود وابسته باشد. اما قدرت در روابط آبی فقط جغرافیایی نیست. توانایی اقتصادی برای ساخت سد و تأسیسات، ظرفیت علمی برای تولید داده، توانایی فنی برای مدیریت آب، قدرت سیاسی در مذاکرات بین المللی و حتی ظرفیت حقوقی برای استفاده از سازوکارهای حل اختلاف، همگی می توانند بر نتیجه یک رابطه آبی اثر بگذارند. به همین دلیل، اگر حقوق بین الملل آب صرفاً به متن قواعد توجه کند و به شرایطی که قواعد در آن اجرا می شوند، بی اعتنا باشد، بخش مهمی از واقعیت را نادیده گرفته است. در اینجا «دیالکتیک قدرت و حقوق» اهمیت پیدا می کند. قدرت می تواند بر شکل گیری و اجرای ترتیبات حقوقی میان دولت ها اثر بگذارد اما نهادینه شدن قواعد و همکاری نیز می تواند آثار عدم تقارن قدرت را تعدیل و روابط میان دولت ها را در چارچوبی پیش بینی پذیرتر قرار دهد. این تعامل در روابط آبی فرامرزی، به ویژه میان دولت های بالادست و پایین دست، آشکارتر است. چنان‌که در مقاله «کنوانسیون آبراه ها، هیدروهژمونی و مسائل آب های فرامرزی» بررسی شده است، قواعد و نهادهای حقوقی می توانند در برابر عدم تقارن قدرت در روابط آبی فرامرزی نقش تعدیل کننده داشته باشند. از این منظر، مسئله حقوق بین الملل آب حذف قدرت از روابط میان دولت ها نیست، بلکه قانونمند کردن اعمال قدرت از طریق قواعد، نهادها و همکاری است.

عدالت آبی؛ نه حق مطلق بالادست، نه حق وتوی پایین دست

عدالت آبی به معنای تقسیم مساوی آب میان دولت های سهیم در یک حوضه آبریز فرامرزی نیست. اصل استفاده منصفانه و معقول، همان گونه که در «راهنمای تخصیص آب در زمینه‌های فرامرزی» تأکید شده است، برای دولت‌ها حق دریافت سهمی برابر و از پیش تعیین شده از منابع آب ایجاد نمی کند؛ بلکه مستلزم آن است که همه عوامل و شرایط مرتبط با هر مورد، از جمله ویژگی های جغرافیایی و هیدرولوژیک، نیازهای اجتماعی و اقتصادی دولت ها، جمعیت وابسته به آب و استفاده های موجود و احتمالی، در کنار یکدیگر مورد توجه قرار گیرند. همین رویکرد در ماده ۶ کنوانسیون ۱۹۹۷ سازمان ملل متحد درباره حقوق بهره برداری های غیرکشتیرانی از آبراه های بین المللی نیز انعکاس یافته است. این ماده دولت ها را ملزم می سازد، عوامل مذکور را در تعیین استفاده منصفانه و معقول در نظر بگیرند و وزن هر عامل را با توجه به اهمیت آن در مقایسه با سایر عوامل ارزیابی کنند. بنابراین، ممکن است یک دولت برای تأمین نیازهای غذایی و معیشتی جمعیت خود به توسعه کشاورزی نیاز داشته باشد، در حالی که دولت دیگر برای تولید انرژی یا تأمین آب آشامیدنی به همان آبراه وابسته باشد. در چنین وضعیتی، عدالت نه در برابری عددی سهم ها، بلکه در منصفانه بودن معیارهای ارزیابی، موازنه منافع و فرایند تصمیم گیری درباره تخصیص آب معنا پیدا می‌کند.

این همان جایی است که اصل استفاده منصفانه و معقول اهمیت پیدا می کند. این اصل حق استفاده از آبراه را به رسمیت می شناسد، اما آن را در چارچوب مجموعه ای از عوامل قرار می دهد. دولت بالادست حق توسعه و بهره برداری دارد و در مقابل دولت پایین دست نیز حق دارد در برابر آثار قابل ملاحظه فرامرزی از منافع مشروع خود دفاع کند. در نتیجه، اصل منع ایراد خسارت نیز نباید به گونه ای تفسیر شود که به یک حق وتوی مطلق برای دولت پایین دست تبدیل شود. کنوانسیون ۱۹۹۷ در ماده ۷، هنگام پرداختن به خسارت قابل ملاحظه، آن را در کنار مواد مربوط به استفاده منصفانه و معقول قرار می دهد. این ساختار نشان می دهد که حقوق بین الملل در پی ایجاد توازن است، نه ایجاد یک سلسله مراتب مطلق میان دولت های بالادست و پایین دست. در طرف مقابل، حق توسعه دولت بالادست نیز مطلق نیست. پروژه ای که آثار فرامرزی قابل ملاحظه ایجاد می کند، نمی تواند صرفاً با استناد به حاکمیت سرزمینی توجیه شود. اطلاع رسانی، همکاری، ارزیابی آثار و گفت وگو با دولت های ذی ربط بخشی از همان فرایند حقوقی هستند. در این معنا، عدالت آبی را می توان توزیع منصفانه حقوق، منافع، هزینه ها و مسئولیت ها دانست.

تغییر اقلیم؛ زمانی که قواعد قدیمی با واقعیت جدید روبه رو می شوند

تغییر اقلیم این معادله را دشوارتر کرده است. بسیاری از ترتیبات تخصیص آب در شرایطی شکل گرفته اند که فرض های مربوط به میزان و زمان بندی دسترسی به آب، الگوهای بارش، جریان رودخانه ها و دوره های خشکسالی از ثبات و قابلیت پیش بینی بیشتری برخوردار بود. اما تغییر اقلیم با افزایش تغییرپذیری چرخه آب، کاهش قابلیت پیش بینی دسترسی به منابع آب و تشدید برخی پدیده های اقلیمی، مانند خشکسالی و سیلاب، این فرض های گذشته را با چالش مواجه کرده است. سازمان ملل متحد در چارچوب برنامه آب ملل متحد در گزارش سیاستی خود درباره تغییر اقلیم و آب تأکید می کند، در حالی که برخی مناطق با دوره های شدیدتر خشکسالی و برخی دیگر با سیلاب ها و توفان های شدیدتر و مکررتر مواجه می شوند، تغییر اقلیم، تغییرپذیری چرخه آب را افزایش داده و در نتیجه، پیش‌بینی‌پذیری دسترسی به آب را کاهش داده است. در همین راستا، راهنمای تخصیص آب در زمینه‌های فرامرزی نیز تغییرپذیری و عدم قطعیت منابع آب را از مسائل اساسی تخصیص آب در شرایط کنونی و آینده می داند و بر ضرورت ترتیباتی تأکید می کند که در برابر شرایط متغیر، انعطاف‌پذیر و قابل انطباق باشند. از این منظر، عدالت آبی نمی تواند تنها به این پرسش محدود شود که «چه مقدار آب متعلق به چه کسی است؟»؛ بلکه باید پرسید «ریسک و هزینه ناشی از تغییرپذیری و عدم قطعیت آب چگونه باید میان دولت ها و جوامع به شیوه ای منصفانه مدیریت و توزیع شود؟» بدین ترتیب، عدالت آبی از مسئله صرفِ تعیین سهم آب فراتر می رود و به مسئله مدیریت مشترک ریسک، سازگاری با شرایط متغیر و موازنه منافع در یک محیط اقلیمی نامطمئن تبدیل می شود.

این تحول، مفهوم امنیت انسانی را نیز وارد مرکز بحث می کند. آب با سلامت، غذا، معیشت، انرژی و زندگی روزمره انسان ها ارتباط مستقیم دارد. مجمع عمومی ملل متحد در قطعنامه ۲۹۲/۶۴ در سال ۲۰۱۰، دسترسی به آب آشامیدنی سالم و بهداشت را حقی بشری دانست که برای برخورداری کامل از زندگی و سایر حقوق بشر ضروری است. اما امنیت انسانی نباید به معنای کنار گذاشتن حقوق دولت ها باشد. انسان هایی که در پایین دست زندگی می کنند، تنها گروهی نیستند که امنیت آنان به آب وابسته است. جوامع بالادست نیز ممکن است برای کشاورزی، انرژی، اشتغال و توسعه اقتصادی به منابع آب وابسته باشند. بنابراین، امنیت انسانی زمانی می تواند مبنای عدالت آبی قرار گیرد که نیازهای انسانی در هر دو سوی یک حوضه آبریز دیده شود.

از حقوق آب به حکمرانی جهانی آب

در اینجا یک پرسش بزرگ تر مطرح می شود: آیا معماری موجود حکمرانی جهانی آب برای چنین شرایطی کافی است؟

امروز مجموعه ای از کنوانسیون ها، برنامه ها و نهادهای بین المللی در حوزه آب فعالیت می کنند. کنوانسیون آبراه های بین المللی ۱۹۹۷، کنوانسیون آب کمیسیون اقتصادی ملل متحد برای اروپا، یونسکو، برنامه محیط زیست ملل متحد، یونیسف و UN-Water هر یک بخشی از این معماری را تشکیل می دهند. مشکل لزوماً فقدان نهاد نیست بلکه پراکندگی مسئولیت ها و فقدان یک معماری منسجم جهانی است.

این مسئله در سال ۲۰۲۶ با ابتکار ایجاد «سازمان بین المللی آب» تحت حمایت سازمان ملل متحد، که از سوی رئیس جمهور قزاقستان مطرح شده، وارد مرحله تازه ای از بحث بین المللی شده است. نخستین دور مشورت های بین المللی درباره این پیشنهاد در حاشیه اجلاس منطقه ای محیط زیست در آستانه در 23 آوریل ۲۰۲۶ برگزار شد و در 13 ژوئیه همین سال نیز یک نشست موضوعی در حاشیه مجمع عالی سیاسی توسعه پایدار سازمان ملل درباره تقویت حکمرانی جهانی آب و ایجاد چنین سازمانی برگزار شد. اهمیت این ابتکار نه فقط در ایجاد یک سازمان احتمالی، بلکه در پرسشی است که در برابر جامعه بین المللی قرار می دهد: آیا حکمرانی جهانی آب می تواند از مجموعه ای پراکنده از برنامه ها و نهادها به یک چارچوب منسجم تر تبدیل شود؟

پاسخ لزوماً ایجاد یک نهاد جدید نیست. یک سازمان جدید اگر صرفاً نهاد دیگری در کنار نهادهای موجود باشد، ممکن است حتی بر پیچیدگی بیفزاید. پرسش واقعی باید این باشد که چه وظایفی نیازمند هماهنگی جهانی بیشتری هستند و چه وظایفی همچنان باید در سطح دولت ها و حوضه های آبریز باقی بمانند.

سازمان بین المللی آب؛ تنظیم قدرت، نه جایگزینی دولت ها

اگر چنین سازمانی ایجاد شود، مشروعیت آن تا حد زیادی به نحوه تعریف رابطه اش با حاکمیت دولت ها بستگی خواهد داشت. این سازمان نباید به نهادی برای تحمیل یک الگوی واحد تخصیص آب تبدیل شود. تفاوت های جغرافیایی، اقلیمی، اقتصادی و اجتماعی حوضه های مختلف اجازه چنین رویکردی را نمی دهد. همچنین نباید به ابزاری برای تثبیت منافع یک گروه از دولت ها در برابر گروه دیگر تبدیل شود. کارکرد اصلی آن می تواند در جایی باشد که رابطه قدرت و حقوق بیشترین نیاز را به تنظیم دارد: اطلاعات، علم، شفافیت، ظرفیت نهادی و گفت وگو.

سازمان بین المللی آب می تواند داده های هیدرولوژیک را استاندارد و قابل مقایسه کند، سامانه های هشدار زودهنگام ایجاد کند، ظرفیت دولت های دارای امکانات محدود را افزایش دهد، ارزیابی های علمی مستقل فراهم کند، مذاکرات را تسهیل کند و در پیشگیری از اختلاف نقش ایفا کند. همچنین می تواند به تأمین مالی و انتقال فناوری برای سازگاری با تغییر اقلیم کمک کند. چنین سازمانی جایگزین توافق های دوجانبه و چندجانبه حوضه های آبریز نخواهد بود و البته می تواند به آنها کمک کند. در اینجا شاید بتوان مهم ترین معیار موفقیت چنین نهادی را تعریف کرد: آیا می تواند فاصله میان قدرت موجود و حقوق مشترک را کاهش دهد؟

اگر داده های مشترک وجود داشته باشد، امکان تحمیل روایت یک جانبه کمتر می شود. اگر معیارهای علمی مشترک وجود داشته باشد، مناقشه سیاسی کمتر بر تعیین واقعیت های فنی مسلط می شود. اگر همه دولت ها امکان مشارکت مؤثر داشته باشند، ظرفیت اقتصادی یا سیاسی یک طرف کمتر می تواند کل فرایند را تحت تأثیر قرار دهد. به این معنا، حکمرانی جهانی آب نباید حکومت بر آب باشد، بلکه باید حکمرانی بر روابط پیرامون آب باشد.

از «تقابل بر سر آب» به «حکمرانی بر ریسک و منافع مشترک»

در نهایت، شاید لازم باشد پرسش خود را تغییر دهیم. مسئله آینده فقط این نیست که چه مقدار آب در اختیار کدام دولت قرار می گیرد. با تغییر اقلیم و افزایش فشار بر منابع، مسئله مهم تر این خواهد بود که چگونه می توان ریسک خشکسالی، سیلاب، کاهش جریان، تخریب اکوسیستم و افزایش تقاضا را مدیریت کرد. در اینجا «عدالت آبی» می تواند نقطه اتصال سه حوزه حقوق، قدرت و امنیت انسانی باشد. حقوق تلاش می کند، قدرت را در چارچوب قواعد قرار دهد. عدالت تلاش می کند، قواعد را نسبت به تفاوت موقعیت ها منصفانه بسازد و امنیت انسانی یادآوری می کند که در نهایت، موضوع این قواعد زندگی انسان هاست.

از این منظر، نه حق توسعه دولت های بالادست را می توان نادیده گرفت و نه حقوق و نیازهای مشروع دولت های پایین دست را. نه می توان حاکمیت دولت ها را حذف کرد و نه می توان به نام حاکمیت، آثار فرامرزی تصمیم ها را نادیده گرفت. مسئله اصلی، یافتن نقطه ای است که در آن قدرت به مسئولیت، حق به همکاری و اختلاف به سازوکار نهادی تبدیل شود. شاید ارزش واقعی ایده سازمان بین المللی آب نیز در همین باشد. اهمیت چنین سازمانی صرفاً در افزودن یک نهاد دیگر به ساختار سازمان ملل نیست. اهمیت آن در این پرسش بنیادی است که آیا جامعه بین المللی می تواند برای یکی از حیاتی ترین منابع مشترک بشر، معماری ای ایجاد کند که در آن حقوق صرفاً بازتاب قدرت نباشد و قدرت نیز خود را بیرون از حقوق تعریف نکند.

آینده حکمرانی آب به احتمال زیاد در گرو پاسخ به همین پرسش خواهد بود که چگونه می توان میان حق توسعه و منع خسارت، میان حاکمیت و همکاری، میان منافع بالادست و پایین دست، و میان نیازهای نسل حاضر و حقوق نسل های آینده، تعادلی ایجاد کرد که هم حقوقی باشد و هم عادلانه؟ اگر قرار باشد «عدالت آبی» معنای واقعی داشته باشد، باید پاسخی به همین سوال باشد.