حمله پاهالگام زیر ذره بین: آیا دولت‌ها در برابر تروریسم فرامرزی مسئولیت دارند؟ علیرضا رضاخانی و صالح غلام حیدری

علیرضا رضاخانی- دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران و صالح غلام‌ حیدری- دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بشر دانشگاه تهران.

در ۲۲ آوریل ۲۰۲۵، منطقه پاهالگام در کشمیر تحت کنترل هند صحنه یکی از مرگبار ترین حملات تروریستی سال‌های اخیر بود. در این حمله، که در دشت بیساران رخ داد، ۲۶ نفر، عمدتاً گردشگران هندو، کشته و ده ‌ها تن زخمی شدند. گروه جبهه مقاومت، که شاخه‌ ای از لشکر طیبه محسوب می‌شود، ابتدا مسئولیت حمله را پذیرفت. نخست‌وزیر هند، نارندرا مودی، ضمن محکومیت حمله وعده مجازات عاملان را داد. هند، پاکستان را به حمایت از تروریسم متهم کرد و اقداماتی چون تعلیق معاهده آب‌های سند، اخراج دیپلمات ‌ها و بستن مرزها را در پیش گرفت. پاکستان نیز ضمن رد اتهامات، خواستار تحقیقاتی بی ‌طرفانه شد. یادداشت حاضر می‌کوشد بررسی کند که آیا پاکستان از منظر حقوق بین ‌الملل، به‌سبب این حمله تروریستی، مسئولیتی دارد یا خیر. پاسخ به این پرسش مستلزم بررسی مفهوم «انتساب» در حقوق بین ‌الملل و تحلیل دو معیار «کنترل مؤثر» و «کنترل مقتضی» است.

برای روشن شدن مسئولیت احتمالی پاکستان، ابتدا باید دید در چه شرایطی می‌توان اعمال گروه‌ های غیر دولتی را به یک دولت منتسب کرد. انتساب در حقوق بین ‌الملل، سازکاری برای نسبت دادن اعمالی است که مستقیماً توسط دولت انجام نشده‌ اند اما ممکن است از طریق حمایت یا هدایت گروه ‌های غیر دولتی با دولت مرتبط باشند.

گروه ‌هایی مانند «جبهه مقاومت»، که مسئولیت اولیه حمله را بر عهده گرفت و بعداً پس گرفت، نه بازیگر رسمی ‌اند و نه تابع مستقیم قواعد بین ‌المللی هستند. برای انتساب رفتار آن‌ها به دولت پاکستان، باید ثابت شود که این گروه ‌ها یا در ساختار آن دولت ادغام شده ‌اند یا تحت کنترل واقعی آن عمل کرده‌اند. بنابراین، پرسش محوری این است که آیا اقدامات این گروه در حمله پاهالگام، بر اساس معیار های حقوق بین ‌الملل، به پاکستان منتسب می‌شود یا خیر؛ و اگر آری، این انتساب بر چه مبنایی استوار است.

پاسخ به این پرسش، نیازمند بررسی دقیق معیارهای شناسایی و ارزیابی «کنترل» است؛ آنچه در عرف و رویه حقوق بین‌ الملل تحت عنوان کنترل مؤثر یا در مواردی کنترل کلی و نیز مراقبت بایسته شناخته می‌شود. هرکدام از این مفاهیم، درجه ‌ای از ارتباط میان دولت و گروه عامل را طلب می‌کند و برای هرکدام، معیارها و موانعی متفاوت در رویه قضایی بین ‌المللی تعریف شده است. البته بررسی کنترل کلی از جهت ارتباط آن با حقوق بین‌ المللی کیفری اشخاص، در این مجال نمی گنجد.

در حقوق بین  ‌الملل، اصل انتساب مبتنی بر این است که تنها زمانی می‌توان یک عمل خاص را به دولت نسبت داد که آن دولت یا مستقیماً آن را انجام داده باشد یا از طریق نوعی کنترل واقعی بر عاملان غیر دولتی، عملاً آن عمل را هدایت کرده یا تأیید کرده باشد. در پرونده‌ ها و رویه‌ قضایی بین ‌المللی، از جمله مهم ‌ترین آن‌ها، یعنی رأی دیوان بین‌ المللی دادگستری در قضیه معروف نیکاراگوئه علیه ایالات متحده، مفهوم «کنترل مؤثر» به‌عنوان معیار اصلی برای چنین انتسابی به رسمیت شناخته شده است (Joanna Kulesza, Due Diligence in International Law,2016,p.108). کنترل مؤثر در این معنا، مستلزم وجود یک رابطه عملیاتی دقیق و مستمر است. یعنی دولت باید دست‌کم در سطح راهبردی یا تاکتیکی، در فرآیند برنامه ‌ریزی، هدایت، یا اجرای عملیات خاص مشارکت واقعی داشته باشد یا دستور مستقیم صادر کرده باشد. صرف ارائه منابع مالی، تسلیحات یا پناهگاه، حتی اگر سنگین و مستمر باشد، به‌تنهایی برای انتساب عملیات کافی نیست. بنابراین، اصل در انتساب مبتنی بر اثبات سطحی از نفوذ و هدایت است که نشان دهد گروه غیر دولتی نه به شکل مستقل، بلکه به‌نوعی به‌مثابه «ابزار» یا «نماینده عملیاتی» دولت رفتار می‌کند. در این پرونده، نیکاراگوئه ایالات متحده را متهم کرده بود که از شورشیان کنترا علیه دولت این کشور حمایت مالی، تسلیحاتی و اطلاعاتی کرده است. دیوان، در ارزیابی این ادعا، با تفکیک میان حمایت گسترده و کنترل عملیاتی، مقرر داشت که حمایت صرف، هرچند قابل توجه، برای انتساب عملیات خاصی به دولت حمایت‌کننده کافی نیست، مگر آنکه ثابت شود دولت مذکور کنترل مؤثری بر آن عملیات خاص داشته است.

در پرونده بوسنی علیه صربستان، دیوان اعلام کرد که مسئولیت دولت تنها در صورتی تحقق می ‌یابد که عاملان نسل‌زدایی یا تحت دستور مستقیم دولت صربستان عمل کرده باشند یا آن دولت به‌گونه‌ ای در ارتکاب آن مشارکت فعال داشته باشد. به‌ زعم دیوان، صرف حمایت یا ارتباط کلی، برای انتساب کفایت نمی‌کند و باید نشان داد که دولت بر عملیات خاص کنترل مؤثر داشته است (paras.399-400).

دیوان در این قضیه، اگرچه از وجود حمایت مالی، هماهنگی و ارتباطات سازمان ‌یافته میان بلگراد و نیروهای صرب بوسنی آگاه بود، اما به دلیل نبود شواهد کافی درباره هدایت یا نظارت مستقیم بر عملیات مشخص کشتار سربرنیتسا، از انتساب خودداری کرد. با این حال، این تمایز مفهومی، موضوع تعهد دولت‌ها به جلوگیری از سوءاستفاده از قلمروشان را منتفی نمی‌کند. اصل سنتی عدم مسئولیت دولت‌ها بابت اعمال اشخاص خصوصی، در کنار تعهد مثبت آن‌ها برای جلوگیری از استفاده زیان‌ بار از قلمرو، باید با دقت در کنار یکدیگر فهمیده شود (Joanna Kulesza, Op Cit, pp.105-106). اینجاست که مفاهیم کنترل مؤثر، کنترل کلی، و مراقبت بایسته در کنار هم قرار می‌گیرند و نظام حقوقی بین ‌الملل را در برابر اقدامات گروه‌های غیردولتی معنا می‌بخشند.

دیوان بین ‌المللی دادگستری در قضیه بوسنی علیه صربستان، صربستان را نه به دلیل ارتکاب نسل‌زدایی، بلکه به‌سبب قصور در جلوگیری از آن و عدم همکاری با دیوان کیفری یوگسلاوی سابق، مسئول شناخت. دیوان در اینجا بر مفهوم «مراقبت بایسته» تأکید کرد. مفهومی که دولت را ملزم می‌کند از تمام ابزارهای معقول خود برای جلوگیری از وقوع جنایت بهره گیرد، حتی اگر نتیجه مطلوب حاصل نشود. این تعهد، از نوع رفتاری است نه نتیجه‌محور، و بیانگر مسئولیت عام دولت‌ها در حوزه صلاحیتی خود برای پیشگیری از نقض‌ های جدی حقوق بین ‌الملل است (para.430).

در همین چارچوب، اگر گروه ‌های غیردولتی از قلمرو یک کشور برای ارتکاب اعمالی همچون نسل‌زدایی یا حملات فرامرزی استفاده کنند و دولت مزبور با وجود آگاهی از خطر، اقدامات پیشگیرانه کافی اتخاذ نکند، می‌توان مسئولیت آن دولت را از منظر قصور در مراقبت بایسته مطرح کرد. رویه داوری تاریخی آلاباما نیز این اصل را تقویت می‌کند. دولتی که از خطر مطلع است اما در برابر آن واکنش مؤثر نشان نمی‌دهد، ناقض تعهد مراقبت بایسته تلقی می‌ شود (Kimberley N. Trapp, State Responsibility for International Terrorism, 2011, p.103.). بنابراین، مراقبت بایسته در کنار معیارهای کنترل مؤثر و کلی، به یکی از ارکان مسئولیت بین ‌المللی دولت‌ ها در قبال اقدامات بازیگران غیردولتی بدل شده و نقشی محوری در نظام معاصر حقوق بین‌ الملل ایفا می‌کند.

در پرتو مباحث پیشین، در حمله پاهالگام دو پرسش بنیادین مطرح می  ‌شود. نخست، آیا دولت پاکستان صرفاً به حمایت کلی از گروه‌ هایی مانند جبهه مقاومت و لشکر طیبه پرداخته، یا اینکه بر عملیات خاص این حمله کنترل مؤثری اعمال کرده است؟ دوم، آیا پاکستان در ایفای تعهد خود به مراقبت بایسته و جلوگیری از فعالیت فرامرزی گروه‌ های مستقر در خاکش قصور کرده است؟

پاسخ به این پرسش‌ ها نیازمند بررسی شواهد میدانی و احتمال ارتباط عملیاتی میان نهادهای رسمی پاکستان و این گروه‌هاست. اما باید توجه داشت که بار اثبات در این حوزه بسیار سنگین است و صرف ارجاع به پیشینه سیاسی یا فرضیات امنیتی، برای احراز مسئولیت کافی نیست. گزارش ‌هایی در سطح رسانه ‌ای و محافل اطلاعاتی از حمایت ‌های تاریخی پاکستان از گروه‌ هایی چون طالبان، لشکر طیبه و جیش محمد وجود دارد، اما پیرامون حمله خاص پاهالگام، تاکنون سند قاطعی از سوی یک نهاد بین ‌المللی معتبر ارائه نشده است. موسساتی مانند بروکینگز معتقدند پاکستان به دلایل ژئوپولیتیکی از این گروه ‌ها بهره ‌برداری می‌کند، اما در خصوص لشکر طیبه، موضع دولت پاکستان پیچیده و دوگانه بوده است. از یک‌ سو در سال ۲۰۰۲ این گروه را ممنوع اعلام کرده و دارایی ‌هایش را توقیف کرده، و از سوی دیگر، طبق گزارش‌های اطلاعاتی ایالات متحده، همکاری ‌هایی میان این گروه و سرویس ‌های اطلاعاتی پاکستان دست‌کم تا سال ۲۰۰۸ گزارش شده است.

گزارش وزارت خارجه آمریکا در سال ۲۰۱۹ نیز بر این دوگانگی تأکید دارد: از یک طرف، پاکستان اجازه داده برخی گروه‌ های تروریستی در خاکش علیه هند فعالیت کنند، و از سوی دیگر، اقداماتی در راستای مبارزه با تروریسم انجام داده و قوانین ضدتروریستی داخلی را به اجرا گذاشته است. اگرچه شواهدی بر وجود بستر و سابقه حمایت غیرمستقیم از این گروه‌ ها دیده می‌شود، اما هنوز هیچ شاهد روشنی وجود ندارد که بتواند به‌طور مشخص نشان دهد دولت پاکستان در حمله پاهالگام، مرتکب نقض تعهد به مراقبت بایسته شده یا بر عملیات خاص این حمله کنترل مؤثر داشته است.

گزارش شورای امنیت سازمان ملل در سال ۲۰۲۰ بر نقش گروه‌ های جیش محمد و لشکر طیبه در انتقال نیروهای تروریستی به افغانستان و ارائه آموزش‌ های نظامی، به‌ویژه در حوزه ساخت مواد منفجره، تأکید می‌کند. در این گزارش، خاک پاکستان به‌عنوان پناهگاه و مرکز هماهنگی این گروه‌ها معرفی شده است (paras.79-81). هرچند پاکستان در سال‌ های اخیر اقداماتی برای مهار تأمین مالی تروریسم انجام داده است؛ از جمله در سال ۲۰۲۲ با محاکمه و محکومیت ساجد میر، یکی از رهبران لشکر طیبه، و استرداد چند متهم تروریستی به آمریکا، تلاش ‌هایی برای بهبود وضعیت خود در نظام بین ‌المللی مقابله با تروریسم نشان داد. در همان سال، پاکستان از فهرست خاکستری گروه ویژه اقدام مالی نیز خارج شد. فهرستی که به کشورهایی با ضعف در مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم اشاره دارد. با این حال، گزارش وزارت خارجه آمریکا در سال ۲۰۲۲ تصریح می‌کند که پاکستان هنوز تعهدات خود را برای برخورد جامع با کلیه گروه‌ های تروریستی، به‌طور کامل اجرا نکرده است. همچنین لشکر طیبه، طبق این گزارش ‌ها، همچنان از شبکه ‌های مالی پوششی مانند مؤسسات خیریه در داخل پاکستان برای تأمین منابع مالی خود بهره می‌برد.

در کنار این شواهد، مقامات سیاسی پاکستان در مواردی به استفاده ابزاری از گروه‌ های شبه‌ نظامی برای اهداف سیاسی اذعان کرده‌ اند. با این‌ حال، از سوی دیگر، خود پاکستان بارها قربانی تروریسم بوده و حملات مرگبار به غیرنظامیان در خاک آن نیز تأییدی بر این امر است. در نتیجه شواهد موجود از روابط پاکستان با شبه نظامیان، تصویری بعضاً متناقض ارائه می‌دهند. نکته مهم آن است که حتی با فرض وجود برخی حمایت‌ ها، هیچ ‌یک از گزارش‌های موجود اثبات نمی‌کند که دولت پاکستان کنترل مؤثری بر عملیات مشخصی مانند حمله پاهالگام داشته است. همان‌گونه که دیوان بین ‌المللی دادگستری تأکید کرده، اثبات کنترل مؤثر مستلزم شواهد دقیق از هدایت مستقیم بر عملیات خاص است، نه صرف سابقه حمایتی یا روابط عمومی.

در خصوص پرسش دوم، یعنی تعهد به مراقبت بایسته، باید به نسبی بودن این تعهد توجه داشت: دولت‌ها بسته به توانایی‌های اجرایی و سطح حاکمیت خود، در برابر مخاطرات باید واکنش متناسب نشان دهند. در این مورد باید ارزیابی کرد که آیا پاکستان از تمامی ظرفیت ‌های معقول خود برای پیشگیری از اقدامات تروریستی بهره برده یا خیر. تعهد به پیشگیری، تعهدی مثبت و رفتاری است، در حالی‌که منع رضایت به تروریسم، تعهدی نتیجه ‌محور تلقی می‌ شود. در عمل، این دو تعهد در هم تنیده‌اند: پیشگیری فعال می‌تواند قرینه‌ای بر فقدان رضایت باشد و بالعکس (Kimberley N. Trapp, Op Cit, p.103.).

طبق قطعنامه ۱۳۷۳ شورای امنیت، دولت‌ ها موظف‌ اند با اتخاذ تدابیر عملی همچون کنترل مرزها، ممانعت از تأمین مالی و همکاری ‌های منطقه‌ای، از اقدامات تروریستی جلوگیری کنند. در همین زمینه، همکاری پاکستان و افغانستان برای کنترل مرزها نیز مورد توجه شورای امنیت قرار گرفته است (para.3). این قطعنامه، ضمن تأکید بر مقابله فعال، بر مسئولیت ناشی از حمایت غیرمستقیم یا غیرفعال نیز انگشت می‌گذارد. امری که ارتباط مستقیمی با معیار مراقبت بایسته دارد.

نقض احتمالی این تعهد از سوی پاکستان، صرفاً به اقدامات گروه ‌های ضد هند در کشمیر محدود نیست. در غرب پاکستان نیز، گروه‌ هایی از خاک این کشور برای انجام عملیات در ایران استفاده کرده ‌اند؛ امری که بارها با اعتراض رسمی ایران روبرو شده است. با توجه به توان نظامی چشمگیر پاکستان، مانند نیروی نظامی گسترده و تجهیزات مدرن، انتظار می‌رود این کشور در مهار فعالیت ‌های فرامرزی گروه‌ های مسلح، نظارت مؤثرتری اعمال کند. در نتیجه، چنانچه احراز شود، پاکستان در بهره‌گیری از ظرفیت ‌های خود کوتاهی کرده و اقدامات کافی برای جلوگیری از فعالیت گروه‌ های تروریستی انجام نداده است، ممکن است مسئولیت بین ‌المللی به دلیل قصور در مراقبت بایسته برای آن قابل تصور باشد.

با این ‌حال، در غیاب شواهد قطعی و تحقیقات بی ‌طرفانه، انتساب مسئولیت حقوقی قطعی به پاکستان دشوار است. در چنین مواردی، ضرورت دارد جامعه بین ‌المللی، به‌ویژه سازمان ملل متحد، نقش فعالی در انجام بررسی ‌های مستقل ایفا کند تا حقیقت روشن شود و در صورت اثبات قصور، اقدامات جبرانی و پیشگیرانه در دستور کار قرار گیرد.