ابزارسازی از تعرفه‌ها: سیاست‌های تجاری تقابلی در نظم حقوقی بین‌المللی-مائده عالمی فلاح

مائده عالمی فلاح - دانشجوی کارشناسی‌ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه تربیت‌مدرس

در عصری که با رشد ملی‌گرایی اقتصادی همراه است، ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ تغییرات چشم‌گیری را در سیاست تجاری ایالات متحده به همراه داشت. محور اصلی رویکرد او مفهوم «تعرفه‌های متقابل» است؛ چارچوبی سیاستی که خواستار آن است که ایالات متحده، تعرفه‌هایی را که سایر کشورها بر صادرات آمریکا اعمال می‌کنند، به‌طور مساوی پاسخ دهد. اگرچه این رویکرد به‌عنوان سازکاری برای بازگرداندن عدالت در تجارت جهانی مطرح شد، اما در واقع، انحرافی بنیادین از سیستم چندجانبه و مبتنی بر قواعد بود که از زمان جنگ جهانی دوم حاکم بر تجارت بین‌المللی بوده است. تعرفه‌های متقابل ترامپ نه تنها تنش‌های تجاری را در سطح جهانی تشدید کردند، بلکه چالش‌های جدی‌ برای حقوق بین‌الملل، به‌ویژه اصول بنیادین سازمان جهانی تجارت (WTO) ایجاد کردند. در این میان، آنچه اهمیت دارد نه صرفاً تحلیل اقتصادی پیامدهای چنین سیاست‌هایی، بلکه بررسی دقیق آثار حقوقی و ساختاری آن‌ها بر بنیان‌های نظم تجاری بین‌الملل است. این نوشتار تلاش دارد تصویری کلی از پیامدهای حقوقی و نهادی سیاست تعرفه‌ای دولت ترامپ ارائه دهد.

درک مفهوم تعرفه‌های متقابل

مفهوم تعرفه‌های متقابل ریشه در نقد کلی ترامپ به توافقات تجارت بین‌الملل دارد، که او مدعی است به ضرر ایالات متحده تمام شده‌اند. ترامپ استدلال می‌کند که بسیاری از شرکای تجاری آمریکا تعرفه‌های بالاتری بر کالاهای آمریکایی اعمال می‌کنند نسبت به آنچه آمریکا بر کالاهای آن‌ها اعمال می‌کند، و این امر نیازمند سیاست تلافی‌جویانه‌ی برابر است. او تأکید کرده است که ایالات متحده دیگر نخواهد پذیرفت که تعرفه‌های خارجی بیشتر از تعرفه‌های داخلی آمریکا باشد.

تعرفه‌ها نوعی مالیات هستند که دولت‌ها می‌توانند بر کالاهای وارداتی وضع کنند. این مالیات‌ها از سوی شرکت‌های واردکننده پرداخت می‌شوند. شرکت‌ها معمولاً بخش عمده‌ای از هزینه‌های ناشی از تعرفه را با افزایش قیمت‌ها به مصرف‌کنندگان منتقل می‌کنند. به همین علت، گاهی اوقات تعرفه‌ها را «مالیات بر مصرف‌کننده» می‌نامند. تعرفه‌ها دو تأثیر اقتصادی عمده دارند: نخست، به محصولات داخلی و صنایع ملی برتری قیمتی می‌دهند، زیرا آن‌ها مشمول پرداخت تعرفه نمی‌شوند؛ دوم، برای دولت کشور واردکننده منبع درآمد ایجاد می‌کنند.

برای اجرای این سیاست، دولت ترامپ به‌شدت به ابزارهای حقوق داخلی متکی است، از جمله بخش ۲۳۲ قانون گسترش تجارت مصوب ۱۹۶۲ که اجازه می‌دهد به دلایل امنیت ملی تعرفه‌هایی اعمال شود؛ و بخش ۳۰۱ قانون تجارت مصوب ۱۹۷۴ که با رویه‌های ناعادلانه تجارت خارجی مقابله می‌کند.

در گذشته، تعرفه‌ها نقش مهمی در سیاست‌های اقتصادی ایفا می‌کردند. اما پس از پایان جنگ جهانی دوم، استفاده از آن‌ها به‌ویژه در اقتصادهای پیشرفته به‌تدریج کاهش یافت. کاهش تدریجی نرخ تعرفه‌ها زمینه‌ساز رشد تجارت جهانی شد، چرا که کشورها به دنبال بهره‌برداری از مزایای تجارت آزاد و گسترش صادرات، موانع تجاری را کاهش دادند. چارچوب‌های تجارت جهانی مانند مقررات سازمان تجارت جهانی (WTO) و توافق‌نامه‌های تجارت آزاد، بر مبنای اصول تجارت آزاد و تسهیل دسترسی به بازار شکل گرفته‌اند. این چارچوب‌ها بر اصل مزیت نسبی استوارند؛ اصلی که بیان می‌کند کشورها باید بر تولید کالاهایی تمرکز کنند که در آن کارآمدترند و با مبادله آن‌ها با سایر کشورها، بهره‌وری اقتصادی افزایش می‌یابد، قیمت‌ها کاهش پیدا می‌کند، و در نهایت، رفاه عمومی، تخصیص بهینه منابع و دسترسی به کالاها و خدمات بهبود می‌یابد. اینجا

با این حال، در سال‌های اخیر، برخی دولت‌ها بار دیگر به استفاده از تعرفه‌ها روی آورده‌اند، این‌بار در قالب سیاست‌های صنعتی با اهدافی مانند رشد اقتصادی، گذار به اقتصاد سبز و ارتقای امنیت ملی که نشانه‌ای از بازگشت به سوی سیاست‌های محدودکننده تجاری است؛ روندی که برخلاف مسیر پیشینِ گسترش تجارت آزاد به نظر می‌رسد. به همین دلیل اندیشکده شورای روابط خارجی هشدار می‌دهد که چنین اقداماتی ممکن است پیامدهایی از جمله افزایش تورم، اقدامات تلافی‌جویانه سایر کشورها و محدود شدن دسترسی مصرف‌کنندگان به کالاها را به همراه داشته باشند. اینجا

به‌عنوان نمونه، در دوره نخست ریاست جمهوری دونالد ترامپ (۲۰۱۷ تا ۲۰۲۱)، دولت آمریکا تعرفه‌هایی را بر واردات از چین و چند کشور دیگر اعمال کرد که بر مبنای بخش ۳۰۱ قانون تجارت ۱۹۷۴ و بخش ۲۳۲ قانون گسترش تجارت ۱۹۶۲ برای اعمال تعرفه‌های گسترده بر محصولات چینی و بر فولاد و آلومینیوم مورد استفاده قرار گرفتند. این سیاست‌ها با هدف حفاظت از صنایع کلیدی مانند فولاد و آلومینیوم و همچنین تأمین امنیت ملی اجرا شد. کشورهایی که تحت تأثیر این تصمیم قرار گرفتند نیز در واکنش، اقدام به افزایش تعرفه‌های خود کردند. ارزیابی‌ها نشان می‌دهند که این سیاست‌ها به کاهش درآمد، کاهش صادرات و فشار اقتصادی بر مصرف‌کنندگان و نیروی کار منجر شده‌اند. اینجا

این بار، ترامپ از «وضعیت اضطراری ملی» ، طبق قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی (IEEPA) مصوب ۱۹۷۷ به‌عنوان توجیه استفاده می‌کند. بر اساس قانون اساسی ایالات متحده، مدیریت سیاست‌های مالی و مالیاتی در اختیار کنگره است. با این حال، بخشی از این اختیارات به مرور زمان به دولت منتقل شده است. در چارچوب «قانون تجارت سال ۱۹۷۴»، رئیس‌جمهور اختیارات گسترده‌ای در حوزه تعیین تعرفه‌ها دریافت کرده است؛ هدف این اقدام، تسهیل و تسریع فرآیند آزادسازی تجارت جهانی بود، به گونه‌ای که رئیس‌جمهور بتواند بدون نیاز به تصویب کنگره، تعرفه‌ها را کاهش دهد یا به‌طور کامل حذف کند. همچنین این قانون به رئیس‌جمهور اختیار داده تا در مواجهه با رفتارهای تجاری غیرمنصفانه - مانند دامپینگ قیمت توسط شرکت‌های خارجی یا ارائه یارانه‌های مغایر با قوانین بین‌المللی - بتواند اقدام به اعمال یا افزایش تعرفه‌ها کند. البته این تصمیم‌گیری‌ها معمولاً باید از مسیر یک روند اداری مشخص عبور کنند و فرصت‌هایی برای اظهارنظر عمومی نیز در نظر گرفته می‌شود تا فرآیند شفاف و قانونی طی شود. دلیل این موضوع به قانونی بازمی‌گردد که در سال ۱۹۷۷ تحت عنوان «قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی» تصویب شد. این قانون به رئیس‌جمهور اختیار می‌دهد تا در شرایطی که کشوری تهدیدی برای امنیت ملی یا اقتصاد ایالات متحده تلقی شود، بلافاصله و بدون نیاز به روندهای طولانی اداری، اقدامات تجاری از جمله اعمال تعرفه را اجرایی کند.

در سطح جهانی، ایالات متحده عضو سازمان تجارت جهانی (WTO) است و در چارچوب «توافق‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (GATT) به تعهداتی ملزم شده است. این توافق‌نامه، وضع تعرفه را مجاز می‌داند، اما تنها در محدوده‌ای که کشور عضو قبلاً به آن متعهد شده باشد. تعرفه‌های اعمال‌شده در دوره ترامپ، در مواردی فراتر از این تعهدات بوده‌اند. افزون بر این، آمریکا در قالب توافق‌نامه‌های منطقه‌ای مانند «توافق‌نامه ایالات متحده – مکزیک – کانادا»  (USMCA)  نیز محدودیت‌هایی را پذیرفته است. این توافق‌نامه‌ها آمریکا را متعهد به حفظ سطح پایین یا صفر تعرفه با شرکای خاص تجاری کرده‌اند و اجازه افزایش یک‌جانبه تعرفه‌ها را نمی‌دهند. در نتیجه، وضع تعرفه‌های جدید، به‌ویژه در سطح ۲۵ درصد، نقض صریح تعهدات بین‌المللی آمریکا محسوب می‌شود. البته، بندهای استثنا در این توافق‌نامه‌ها امکان اقدام‌های خاص در شرایط اضطراری را فراهم می‌کنند. بر اساس این بندها، رئیس‌جمهور می‌تواند در صورت تشخیص تهدید علیه امنیت ملی، اقدامات تجاری ویژه‌ای را در پیش گیرد. دولت ترامپ با استناد به همین مفاد، اقدامات خود را توجیه و به عنوان پاسخی به تهدیدات علیه امنیت ملی معرفی کرد.

تعارض حقوقی با قوانین تجارت بین‌الملل

در حقوق بین‌الملل، تعرفه‌ها به‌عنوان ابزاری مشروع در تجارت بین‌المللی شناخته می‌شوند. کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی (WTO) توافق کرده‌اند که نرخ تعرفه‌های خود را تا حد معینی که برای هر کشور متفاوت است، محدود نگه دارند. در صورتی که کشوری تعرفه‌هایش را از سقف تعیین‌شده فراتر ببرد، ممکن است به تعهدات خود در چارچوب WTO پایبند نباشد و آن‌ها را نقض کرده باشد. تعرفه‌های متقابل ترامپ مستقیماً با چندین اصل بنیادین چارچوب WTO در تضاد هستند. مهم‌ترین آن‌ها اصل دولت کامله‌الوداد  (MFN) است که اعضای سازمان را موظف می‌کند تا واردات از سایر اعضا را به‌طور برابر و بدون تبعیض، جز در قالب توافق‌نامه‌های تجارت آزاد یا استثنائات خاص مورد تأیید WTO، مورد پذیرش قرار دهند. با اعمال تعرفه‌ها به‌صورت کشورمحور و تلافی‌جویانه، تعرفه‌های متقابل این اصل اساسی را نقض می‌کنند. همچنین، توسل دولت ترامپ به دلایل امنیت ملی بر مبنای بخش ۲۳۲ برای توجیه حمایت‌گرایی اقتصادی نگرانی‌های قابل توجهی را به‌وجود آورد. اگرچه WTO چنین اقداماتی را مجاز دانسته، اما استفاده از دلایل امنیتی در تجارت پیش از این نادر و با احتیاط بسیار همراه بود. استفاده تهاجمی ترامپ از این بند، پیش‌زمینه‌ای ایجاد کرد که دیگر کشورها نیز می‌توانند از آن سوءاستفاده کنند، و این امر احتمالاً ساختار حقوقی تجارت جهانی را تضعیف می‌کند. بی‌اعتنایی دولت ترامپ به هنجارهای WTO بخشی از بدبینی گسترده‌تر نسبت به نهادهای چندجانبه است. ایالات متحده به‌صورت علنی سازمان را مورد انتقاد قرار داده و از انتصاب قضات در نهاد تجدیدنظر آن جلوگیری کرده که عملاً توانایی حل‌وفصل اختلافات سازمان را فلج کرده است. این امر پیامدهای جدی‌ای به دنبال داشته و کشورهایی که تحت تأثیر تعرفه‌های آمریکا قرار گرفتند، دیگر نمی‌توانند به داوری بی‌طرفانه برای حل اختلافات اتکا کنند.

با کنار گذاشتن WTO و تمرکز بر توافقات دوجانبه، ترامپ اعتبار و اقتدار چارچوب حقوقی بین‌المللی تضمین‌کننده پیش‌بینی‌پذیری و عدالت در تجارت را تضعیف کرده است. این امر به افزایش درگیری‌های تجاری و کاهش اعتماد بین کشورها انجامیده و پیش‌زمینه‌ای خطرناک برای روابط تجاری آینده ایجاد می‌کند.

پیامدهای اقتصادی و واکنش جهانی

پیامدهای اقتصادی جنگ تعرفه‌ای ترامپ فوری و گسترده بود. متحدان کلیدی و شرکای تجاری آمریکا از جمله چین، اتحادیه اروپا، کانادا و مکزیک در پاسخ، تعرفه‌های تلافی‌جویانه اعمال کردند. چین به‌ویژه نقش محوری در این درگیری داشته که به یک جنگ تجاری تمام‌عیار تبدیل شده و صدها میلیارد دلار کالا را درگیر کرده است. این اقدامات زنجیره‌های تأمین جهانی را مختل کردند، هزینه‌های تولید برای کسب‌وکارهای آمریکایی را افزایش دادند و به بالا رفتن قیمت‌ها برای مصرف‌کنندگان منجر شدند. به‌ویژه کشاورزان و تولیدکنندگان آمریکایی آسیب دیدند، چراکه بازارهای خارجی در واکنش به تعرفه‌های آمریکا بسته شدند. طبق گزارش مؤسسه پترسون برای اقتصاد بین‌الملل، این جنگ تجاری ممکن است باعث از دست رفتن صدها هزار شغل در آمریکا شده و رشد تولید ناخالص داخلی را کاهش داده باشد. اینجا

در عرصه بین‌المللی، این چرخش از هنجارهای تجاری مبتنی بر همکاری، موجب بی‌ثباتی و عدم اطمینان می‌شود. کشورها در ارزش پایبندی به قواعد WTOتردید می‌کنند، به‌ویژه وقتی می‌بینند اعضای قدرتمندی مانند ایالات متحده به‌صورت یک‌جانبه عمل می‌کنند.

در نهایت باید گفت، تجربه ترامپ در اعمال تعرفه‌های متقابل باید به‌عنوان هشداری تلقی شود مبنی بر اینکه خروج از چارچوب قواعد بین‌المللی، اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت قدرت چانه‌زنی یک دولت را افزایش دهد، اما در بلندمدت به تضعیف همان نظامی می‌انجامد که پیش‌بینی‌پذیری، عدالت و ثبات را در روابط تجاری بین‌المللی تضمین می‌کند. بازگشت به تعهدات چندجانبه، تقویت نهادهای بین‌المللی و ایجاد سازوکارهای شفاف در توجیه اقدامات تجاری اضطراری، ضرورتی حقوقی و ساختاری برای احیای اعتماد و کارایی نظام تجارت جهانی به شمار می‌رود.