احداث سد کمال خان بر رودخانه هیرمند از منظر حقوق بین الملل (بخش اول)-دکتر مهناز رشیدی

دکتر مهناز رشیدی - دانش­ آموخته دکتری حقوق بین­ الملل دانشگاه قم

۱۴۰۰/۰۳/۲۲​

دولت افغانستان با ساخت و یا طراحی مجموعه  ای از سدها و کانال های آبی، فعالانه درصدد ازسرگیری برنامه هیدرولیکی ناتمام خود که از اواخر دهه ۷۰ میلادی آغاز شد، برآمده است. هدف افغانستان از مدیریت منابع آبی فرامرزی، ارتقای سطوح مختلف توسعه اقتصادی- اجتماعی و نیز تثبیت جایگاه سیاسی خود است. با توجه به اینکه ۹۰ درصد از منابع آب سطحی این کشور با همسایگان آن، به ویژه ایران و پاکستان مشترک است، برنامه طولانی مدت و مستمر افغانستان در اجرای اینگونه برنامه های توسعه ای آبی، ممکن است به ایجاد اختلاف های بیشتر درخصوص این موضوع دامن بزند. اتمام فرآیند ساخت سد کمال خان بر رود هیرمند و آغاز بهره  برداری از این سد در فروردین ۱۴۰۰ و اظهارات رئیس جمهور افغانستان مبنی بر مبادله آب هیرمند با نفت ایران، نگرانی ها را در این زمینه افزایش داده است؛ به ویژه آنکه تأمین عمده نیازهای آبی استانهای خراسان جنوبی و سیستان و بلوچستان ایران و حیات دریاچه هامون (متشکل از سه تالاب  پوزک، صابری و هیرمند)  به جریان رود هیرمند وابسته است. این پژوهش در مقام پاسخ به این پرسش است که اقدام افغانستان در احداث سد کمال خان بر هیرمند از منظر اصول و قواعد حقوق بین الملل چگونه ارزیابی می شود؟ نوشتار پیش رو در پاسخ به این سؤال، در دو بخش تنظیم گردیده است. بخش نخست، ضمن معرفی حوضه رود هیرمند، به تحلیل احداث سدکمال خان از دیدگاه اصول و قواعد حقوق آبراه های بین المللی اختصاص دارد؛ و در بخش دوم، اقدام افغانستان در ساخت این سد از حیث قواعد حقوق بین الملل محیط زیست ارزیابی می شود.
۱-  شرایط جغرافیایی وآب شناسی حوضه رود هیرمند: هیرمند، بزرگترین و مهم ترین رود فلات ایران است که از ارتفاعات هندوکش در افغانستان سرچشمه گرفته و پس از طی مسافتی حدود ۱۰۵۰ کیلومتر، به دریاچه هامون می ریزد. حوضه رود هیرمند با مساحتی حدود ۳۱۰ هزار کیلومتر مربع در سه کشور افغانستان (۸۲ درصد)، ایران (۱۵ درصد) و پاکستان (۳ درصد) گسترده شده و ۱۴ استان در کشور افغانستان و دو استان سیستان و بلوچستان و خراسان جنوبی در ایران را دربرگرفته است. آورد کل رودخانه های حوضه هیرمند ۳/۹ میلیارد مترمکعب بوده که سهم هیرمند در بالادست سد کجکی، ۶ میلیارد مترمکعب است. میانگین بارش در دلتای هیرمند، ناحیه سیستان،  بسیار محدود و کمتر از ۱۰۰ میلی متر در سال است و بالا بودن درجه حرارت (حدود ۵۰ درجه در تابستان) و سطح بالای تبخیر سالانه، حدود ۳۲۰۰ میلیمتر، از شاخصه های اصلی اقلیمی این  منطقه است.  رود هیرمند ، یک رودخانه بین المللی است؛ زیرا از کشور افغانستان سرچشمه گرفته و در سرزمین ایران جریان می یابد و نهایتاً به تالاب های هامون می ریزد.
  ۲. سد کمال خان و پیامدهای احداث آن: رود هیرمند برای ایران و افغانستان از اهمیت قابل توجهی در تأمین آب آشامیدنی، گذران معیشت مردم و توسعه اقتصادی منطقه برخوردار است. از سوی دیگر، حیات تالاب های هامون که از  حیث بین المللی، اقتصادی، زیست محیطی، تاریخی و فرهنگی  جایگاهی ویژه در منطقه سیستان دارند، به آب هیرمند وابسته است.  نقش برجسته هیرمند به عنوان شاهرگ حیاتی سیستان، موجب شده تا هرگونه تغییر در بالادست، بر شرایط این منطقه اثرات شگرفی داشته باشد که از آن جمله می توان به کمبود منابع آب آشامیدنی، کاهش اراضی زیر کشت، نبود علوفه و تلف شدن دامها، افزایش وقوع طوفانهای شن و پدیده گرد و غبار و در نهایت، بیکاری، فقر و مهاجرت مردم اشاره کرد. 
مراحل طراحی و ساخت سد کمال خان توسط افغانستان  که روند آن به دلیل مشکلات و نابسامانی ها در این کشور بسیار طولانی بوده، در سال ۱۳۹۹ به پایان رسید. این سد، ظرفیت ذخیره ۵۲ میلیون مترمکعب آب را دارد و آبیاری ۱۷۴ هزار هکتار زمین زراعی، تولید ۹ مگاوات برق و انحراف آب به تالابی تحت عنوان گود زره در جنوب غربی افغانستان از جمله طرحهایی است که با افتتاح آن سد پیش بینی شده است. نظر به اینکه بهره برداری از سد کمال خان به تازگی، در تاریخ چهارم فروردین ۱۴۰۰ آغاز شده، اطلاعات دقیقی از پیامدهای احداث آن بر حوضه هیرمند موجود نیست. اما پیش  بینی های صورت گرفته نمایانگر آن است که با بهره برداری از سدهای احداث شده توسط افغانستان بر بالادست هیرمند، از جمله سد کمال خان، تأمین نیازهای آبی منطقه سیستان به ویژه شهر زابل، ۸۵ درصد در معرض خطر قرار گرفته و سطح آب ورودی به تالابهای  هامون به میزان زیادی کاهش می یابد که تهدید امنیت آبی و غذایی، تشدید مشکلات زیست محیطی ناشی از خشک شدن هامونها مانند وقوع پدیده گرد و غبار، افزایش آمار بیکاری و گرایش مردم به سوی مشاغل کاذب و حتی تهدید امنیت مرزی از نتایج آن خواهد بود.
۳. احداث سد کمال خان بر رودخانه هیرمند و حقوق آبراه های بین المللی: بدیهی است احداث سدها و ایجاد طرح های توسعه  ای آب و خاک بیش از همه بر مقدار آب جریان یافته در بستر آبراه اثر منفی داشته و در مرحله بعد، با اثرگذاری بر حجم جریان رود، میزان کیفیت آن نیز اغلب کاهش می  یابد. از این رو، لازم است اقدام افغانستان در احداث سد کمال خان، نخست از دیدگاه اصول و قواعد عام حقوق آبراه های بین  المللی و سپس بر مبنای قواعد خاص میان دو کشور ایران و افغانستان مورد ارزیابی قرار گیرد.
۳-۱. اصول و قواعد عام حقوق آبراههای بین المللی:  دو اصل اساسی استفاده منصفانه و معقول و منع آسیب مهم فرامرزیِ منبعث از نظریه «حاکمیت سرزمینی محدود» (Limited Territorial Sovereignty) ، بنای حقوق بین الملل موضوعه در مدیریت منابع آبی فرامرزی را تشکیل می دهد. 
اصل استفاده منصفانه و معقول به معنی تسهیم منابع آبی مشترک به طریقی است که حداکثر رضایتمندی میان بهره وران آبی ایجاد شده و در عین حال ضررها و آسیبهای وارد به دولتهای اطراف به حداقل برسد. بر این اساس، روی دیگر اصل استفاده منصفانه و معقول، اصل منع آسیب مهم فرامرزی است. این اصل بیان می  دارد که کشورهای اطراف منابع آبی فرامرزی، نباید به گونه ای از یک منبع آبی بین  المللی بهره برداری کنند که به استفاده های سایرین، آسیب مهم و چشمگیری وارد آید. این دو اصل در بسیاری از اسناد الزام آور و غیرالزام آور بین  المللی از جمله مواد ۵ و ۷ کنوانسیون حقوق استفاده های غیرکشتیرانی از  آبراه های بین  المللی (۱۹۹۷) بیان شده است.  علی  رغم عدم پذیرش این کنوانسیون توسط ایران و افغانستان، تکرار این دو اصل در اسناد مختلف بین  المللی و نیز تکیه رویه قضایی بین المللی بر آنها، مؤید ماهیت عرفی این اصول است.
تعیین منصفانه و معقول بودن بهره برداری از آبهای یک آبراه بین المللی، مستلزم در نظر داشتن مجموعه ای از عوامل طبیعی، زیست -محیطی، اجتماعی، اقتصادی و...، آن حوضه آبریز است. این معیارها، بدون قید حصر، در ماده ۶ کنوانسیون حقوق استفاده های غیرکشتیرانی از آبراههای بین المللی (۱۹۹۷) تدوین شده است. البته هیچ یک از این معیارها بر دیگری اولویت ندارند؛ اما مطابق ماده ۱۰ کنوانسیون مزبور و نیز دیگر اسناد بین المللی مربوط مانند ماده ۱۴ قواعد منابع آبی بین المللی، صادره از سوی انجمن حقوق بین الملل، موسوم به قواعد برلین (۲۰۰۴)، اولویت باید به استفاده ها برای رفع نیازهای انسانی داده شود.
برخی اندیشمندان، این مقرره را نقطه تلاقی حق بشری بر آب و تعهد دولتها به تضمین دسترسی به آن می دانند. حق افراد به برخورداری از منابع آب کافی و سالم، در دسترس و مقرون به صرفه، در اسناد مختلفی، از جمله نظریه عمومی شماره ۱۵ کمیته حقوق اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی (۲۰۰۲) و قطعنامه ۲۹۲/۶۴ مجمع عمومی به رسمیت شناخته شده و حتی اگر نتوان به صراحت از عرفی شدن تعهد به اجرای این حق سخن گفت، تأمین آن پیوندی ناگسستنی با برخی حقوق به رسمیت شناخته شده بشری مانند حق حیات، حق بر سلامت و حق بر استانداردهای شایسته زندگی دارد.  تفاسیر ارائه شده از تعهد کلی کشورها مبنی بر همکاری در ارتقای حقوق بشر در مواد ۵۵ و ۵۶ منشور ملل متحد و نیز بند ۱ ماده ۲ میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۹۶۶)، مؤید آن است که حق بر آب، تعهداتی فراسرزمینی را بر عهده دولتها قرار می دهد. چنان که  بند ۳۱ نظریه عمومی شماره ۱۵ نیز از همه دولت ها خواسته که از ارتکاب اقداماتی که به صورت مستقیم یا غیرمستقیم در تأمین حق بر آب، در دیگر کشورها اختلال ایجاد می کند، خودداری نمایند. بنابراین محروم ساختن دولتهای اطراف یک آبراه بین المللی به بهره مندی از سهم منصفانه و معقول از آبی که نیازهای آبی شهروندان آن کشور را تأمین می کند، از جمله به وسیله احداث سد، می تواند یکی از مصادیق نقض حق بر آب ساکنان آن کشورها باشد. دیوان بین المللی دادگستری در بند ۵۵ رأی صادره در قضیه گابچیکوو ناگیماروس به این موضوع توجه کرده و ضمن شرح اثرات منفی ساخت سد ناگیماروس، بیان می دارد که پایین آمدن بستر رودخانه در پایین دست آن سد، می توانسته به یکباره مشکلات جدی تری را به وجود آورد، تا جایی که تأمین آب آشامیدنی شهر بوداپست را تحت تأثیر قرار دهد.
به این ترتیب، در ارزیابی میزان قانونی بودن اقدام افغانستان در احداث سد کمال خان لازم است ضمن ارزیابی کلیه شرایط، سهم منصفانه و معقول دو دولت ایران و افغانستان از منابع آب هیرمند برای بهره برداری مشخص شود و در هر صورت، به دلیل وابستگی منابع آب شرب منطقه سیستان به رود هیرمند، افغانستان نمی تواند به گونه ای اقدام کند که اساساً مانع از جریان آب این رود به سمت ایران شود.
 شایان ذکر است، دیگر اصول و قواعد عام حقوق آبراه های بین المللی مانند اصل همکاری و تعهدات برآمده از آن یعنی ضرورت اطلاع رسانی برنامه  ها و طرحها، مشورت درباره آثار اجرای آنها و تبادل منظم اطلاعات و نیز اصل حفاظت از اکوسیستم حوضه آبریز رودخانه، که اغلب از جایگاهی عرفی برخوردارند متضمن تعهدات افغانستان به اتخاذ اقدامات پیشگیرانه و احتیاطی درباره طرحهایی است که محتمل است ایران را از حق منصفانه و معقول آن نسبت به هیرمند بازدارد.
۳-۲. اصول و قواعد خاص حوضه رود هیرمند: معاهده راجع به آب رود هیرمند (۱۳۵۱): سابقه طولانی اختلافات آبی میان ایران و افغانستان و تلاش برای رفع آن، در نهایت منجر به امضای معاهده راجع به آب رود هیرمند در سال ۱۳۵۱ شد. این معاهده همچنان معتبر است و منبع اصلی تنظیم روابط دو کشور ایران و افغانستان در موضوع هیرمند را تشکیل می دهد. بر اساس این سند، حقابه ایران در سال های نرمال یا فوق نرمال، یعنی سالی که حجم آبگذر هیرمند در ایستگاه دهراوود،  برابر یا بیشتر از ۶۶/۵ میلیارد مترمکعب در سال باشد، ۲۲ مترمکعب آب بر ثانیه تعیین شده و افغانستان تعهد نموده ۴ مترمکعب بر ثانیه، آب به صورت مازاد نیز به نشانه مودت و دوستی به ایران تحویل دهد که مجموع این میزان، سالیانه برابر با ۸۲۰ میلیون مترمکعب آب خواهد شد. البته مقدار آب تحویلی به ایران در ماههای مختلف سال، ثابت نیست و بر اساس جدول مقرر شده در ماده ۳ تنظیم می شود. افزون بر این، افغانستان در ماده ۵ این معاهده متعهد شده مرتکب اقدامی نشودکه ایران را به طور جزئی یا کلی از حقابه هیرمند محروم سازد و نیز این کشور در ماده ۶، از هر اقدامی که موجب نامساعد شدن آب زراعت ایران باشد، منع شده است. در مقابل، ایران پذیرفته هیچ ادعایی بر رود هیرمند بیش از مقدار مقرر شده نداشته باشد. این معاهده مقرر می دارد در شرایط خشکسالی و یا فورس ماژور که رسیدن آب به دلتای هیرمند موقتاً متوقف می شود، ماموران طرفین فوراً به مشورت پرداخته و طرح فوری لازم را به منظور رفع مشکلات وارده یا تخفیف آنها به دولتهای خویش پیشنهاد نمایند.
با وجود چنین تعهدات الزام  آوری، افغانستان در مواردی، به دلایل گوناگون از جمله خشکسالی، تخریب ایستگاه آبشناسی دهراوود و نیز تخریب مواضع تحویل آب به ایران در نقاط سرحدی ۵۱ و ۵۲ در اثر سیلاب، مدعی عدم امکان اجرای معاهده و یا ناتوانی در تأمین حقابه ایران شده است. در حالی که مطالعات علمی صورت گرفته حاکی از رد ادعای کاهش قابل توجه بارش و وقوع خشکسالی در حوضه هیرمند بوده و در این شرایط، بند ۲ ماده ۶۱ کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات مقرر می دارد که هرگاه عدم امکان اجرای معاهده، ناشی از نقض تعهدات معاهده یا نقض هر تعهد بین المللی دیگر در قبال سایر طرف های معاهده از سوی طرف متخلف باشد، نمی تواند به عنوان مبنای فسخ یا خروج یا تعلیق معاهده، مورد استناد آن طرف قرار گیرد. به عبارت ساده تر، در صورتی که ثابت شود وقوع خشکسالی و کم شدن حجم آبگذر در هیرمند ناشی از بهره  برداری بی محابای افغانستان از آب هیرمند است، این موضوع نمی تواند مبنایی برای عدم امکان اجرای معاهده و تعلیق آن از سوی این کشور باشد. چنان که شواهد حاکی از آن است، اقدامات توسعه  ای افغانستان در احداث فزاینده سدها و نیز افزایش مصرف آب بر اثر کشت محصولات پرآبی مانند گندم، می تواند آثار منفی بر میزان حقابه ایران داشته باشد. حتی در فرض صحت ادعای افغانستان مبنی بر وقوع خشکسالی طبیعی، با توجه به مقرر شدن ترتیبات معین در متن معاهده ۱۳۵۱، طرفین باید بر اساس قواعد معاهده عمل نمایند و جایی برای ادعای عدم امکان اجرای معاهده باقی نمی ماند.
نتیجه گیری بخش اول
 در صورتی که اقدام افغانستان در احداث سد کمال خان بر رود هیرمند، بر بهره برداریهای کشور ایران از این رودخانه اثرگذار باشد و  بر محیط زیست منطقه، آثار چشمگیری بر جای گذارد، مغایر با اصول عام حقوق آبراه های بین المللی مانند اصل استفاده منصفانه و معقول و منع آسیب مهم فرامرزی خواهد بود. بر اساس معاهده لازم  الاجرای میان ایران و افغانستان راجع به رود هیرمند مورخ ۱۳۵۱ نیز کشور افغانستان از ارتکاب هر اقدامی که در حقابه مقرر شده ایران به صورت جزئی یا کلی خللی ایجاد نماید منع شده است. 
بر این اساس، کشور افغانستان می بایست در اقدامات توسعه  ای خود به رعایت این قواعد پایبند باشد؛ در غیر این صورت، مسئولیت بین المللی این کشور قابل احراز است. در صورت عدم پایبندی افغانستان به تعهدات مذکور، راهکار حقوقی، توسل به روش های مسالمت آمیز رفع اختلافات بین المللی مندرج در معاهده لازم الاجرا میان طرفین است. افزون بر این، تلاش برای کاربست دیپلماسی فعالانه آبی مبتنی بر همکاری و همبستگی، به منظور رفع رقابتهای آبی میان دو کشور در راستای حفظ امنیت آبی حوضه هیرمند ضرورت دارد.