اصول حقوق بین الملل آب در ترازوی عدالت دیوان بین المللی دادگستری؛ مروری بر رأی دسامبر 2022 دیوان در اختلاف پیرامون وضعیت و استفاده از آب های سیلالا (شیلی علیه بولیوی)-دکتر مهناز رشیدی

دکتر مهناز رشیدی- عضو هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی (واحد تهران مرکزی)
۱۴۰۱/۰۹/۱۹​

در نهایت، دیوان بین ­المللی دادگستری، بعد از سپری شدن حدود 6 سال از زمان آغاز رسیدگی، در تاریخ 1 دسامبر 2022، رأی خود را در قضیه «اختلاف پیرامون وضعیت و استفاده از آب‌­های سیلالا (شیلی علیه بولیوی)» صادر کرد. به اعتقاد برخی اندیشمندان، طرح این قضیه، می­توانست به مثابه امتحانی برای دیوان باشد که آیا این مرجع قضایی قادر است تفسیری رو به جلو و خلاقانه از قواعد حقوقی موجود ارائه دهد یا اینکه صرفاً در چارچوب قواعد موجود و ادعاهای طرفین باقی خواهد ماند؟

اختلاف مورد بحث در رابطه با رودی مشترک میان بولیوی و شیلی، با عنوان رود سیلالا مطرح شد. این رودخانه که در منطقه خشک بیابان آتاکاما جریان دارد، آبراهه ­ای است که طول آن به زحمت به 8 کیلومتر می­رسد و از چشمه­ های آب زیرزمینی تالاب­ های بخش پوتوسی بولیوی نشأت می­گیرد و بعد از طی مسافت 4 کیلومتری در سرزمین بولیوی وارد شیلی می­شود. از حیث زمین ­شناسی، به دلیل شیب طبیعی که از سمت بولیوی به سوی شیلی تمایل دارد، جریان رود سیلالا، مشتمل بر آب­های سطحی و زیرزمینی، از مرز بین بولیوی و شیلی عبور می­کند؛ سپس در آن کشور به رودخانه سن پدرو می­پیوندد و در آخر به اقیانوس آرام فرو می­ریزد. حوضه رود سیلالا از منظر کارشناسان امنیتی، تنها حوضه آبریز پرخطر در آمریکای جنوبی و یکی از حوضه­ های آسیب­ پذیر جهان از حیث هیدروپولتیکی شناخته می­شود. 

منشأ اصلی این اختلاف به سال 2016 برمی­گردد که دولت بولیوی ضمن بیانیه­ هایی از شیلی درخواست جبران خسارت استفاده غیرقانونی از آب­های سیلالا را مطرح کرده و مدعی شده بود که سیلالا یک آبراهه بین ­المللی نیست؛ زیرا جریان آب این رود در سرزمین شیلی از طریق کانال­های مصنوعی ایجاد شده است. بر این اساس، دولت شیلی در 6 ژوئن 2016 بنا بر ماده 31 میثاق بوگوتا، دعوایی را علیه بولیوی نزد دیوان بین ­المللی دادگستری مطرح کرد.

اهم ادعاهای شیلی در این قضیه، درخواست اعلام سیلالا به عنوان یک آبراهه بین ­المللی، اعلام حق عرفی شیلی به استفاده منصفانه و معقول از این آبراهه، لزوم انجام اقدامات لازم از سوی بولیوی برای جلوگیری از آلودگی رودخانه و لزوم اطلاع­ رسانی به موقع راجع به اقدامات برنامه­ ریزی شده، تبادل اطلاعات، ارزیابی آثار زیست محیطی، اطلاع رسانی و مشورت در مورد اقداماتی که می­تواند بر آب رودخانه سیلالا و استفاده شیلی از آن اثر بگذارد و اعلام نقض این تعهدات توسط بولیوی بود. در مقابل، بولیوی در بیانیه های خود از دیوان درخواست کرد: همه ادعاهای شیلی را رد کند و تا حدی که دیوان بر وجود اختلاف میان طرفین معتقد است، قضاوت کرده و حکم کند که: آب­های سیلالا یک آبراهه بین ­المللی است که جریان سطحی آن به صورت مصنوعی افزایش یافته است؛ مطابق قواعد حقوق بین ­الملل عرفی در استفاده از آبراهه ­های بین ­المللی که نسبت به سیلالا اعمال می­شود، بولیوی و شیلی هر کدام محق به استفاده منصفانه و معقول از آب­های سیلالا هستند؛ استفاده فعلی شیلی از آب­های سیلالا به حق بولیوی در استفاده منصفانه و معقول از این آب­ها صدمه نمی­زند؛ بولیوی و شیلی، متعهد به اتخاذ همه اقدامات مناسب برای پیشگیری از ایراد آسیب قابل توجه فرامرزی در سیلالا هستند؛ بولیوی و شیلی، متعهد به همکاری، اطلاع­ رسانی و مشورت با دولت دیگر در رابطه با فعالیت ­هایی هستند که ممکن است براساس تأیید ارزیابی آثار زیست­ محیطی، متضمن خطر آسیب قابل توجه فرامرزی باشند؛ بولیوی هیچ تعهدی را در برابر شیلی در خصوص آب­های سیلالا نقض نکرده است.

همچنین بولیوی از دیوان خواست که قضاوت کرده و حکم نماید:

1. بولیوی بر کانال­های مصنوعی و سازوکارهای زهکشی در سیلالا که در سرزمینش واقع شده حاکمیت دارد و از حق تصمیم گیری در مورد اینکه آیا و چگونه آنها را حفظ کند، برخوردار است؛

2. بولیوی بر جریان مصنوعی آب­های سیلالا که در سرزمینش مهندسی، تقویت و ایجاد شده حاکمیت دارد و شیلی هیچ حق مکتسبه ­ای نسبت به آن جریان مصنوعی ندارد؛

3. هر درخواستی از سوی شیلی به بولیوی برای تحویل جریان افزایش یافته سیلالا، و شرایط و روش های آن، از جمله غرامتی که باید برای تحویل مذکور پرداخت شود، منوط به انعقاد توافقنامه با بولیوی است.

در بدو طرح دعوا، دیدگاه­ های طرفین اختلاف با یکدیگر تعارض فاحشی داشت. به نحوی که بولیوی، بر خلاف نظر شیلی، سیلالا را یک آبراهه بین ­المللی تلقی نمی­کرد؛ اما در جریان دعوا، مواضع آنها در بسیاری از ادعاهای مطروحه، به یکدیگر نزدیک شد. بنابراین، شیلی در دادخواست خود، از دیوان، صدور رأی اعلامی جهت پیشگیری از تغییر دیدگاه خوانده در آینده در مورد حقوق قابل اعمال بر آبراهه­ های بین ­المللی و نسبت به سیلالا را درخواست کرد (بند 44). دیوان در این رابطه، ضمن تأیید امکان صدور رأی اعلامی خاطرنشان کرد که نقش دیوان در یک قضیه ترافعی حل و فصل اختلافات موجود است، از این رو، بخش اجرایی یک رأی نباید بیان کننده نکاتی باشد که دیوان به این نتیجه رسیده که طرفین در آن با یکدیگر موافق هستند و اگر دیوان به این نتیجه دست یافت که طرفین در خصوص یک ادعا یا ادعایی متقابل به توافق رسیده ­اند در حکم خود بیان خواهد کرد که آن ادعا بدون اعتراض بوده و در چنین حالتی نیاز به قضاوت اعلامی نیست (بندهای 45-45).

بر این اساس، دیوان در رأی خود، از 8 بند اجرایی  (بند 163)، صرفاً در دو مورد، ادعای مطروحه توسط طرفین را رد کرد و در 6 بند دیگر، مدعی توافق و همگرایی نظر دولت­ها شد و در مورد آنها رأیی صادر نکرد. به نحوی که این شیوه دیوان در صدور بخش اجرایی رأی، انتقاد برخی از قضات دیوان مانند قاضی تومکا را برانگیخت. وی در بیانیه خود اعلام کرد، این رأی برای طرفین تعجب آور خواهد بود زیرا دیوان تقریباً در مورد هیچ چیز تصمیم­ گیری نکرد.

هر چند نکته مثبت رأی دیوان در این رأی آن بود که به صراحت بر عرفی بودن اصول پایه ­ای حقوق بین ­الملل حاکم بر استفاده ­های غیرکشتیرانی از آبراهه­ های بین ­المللی یعنی اصل استفاده منصفانه و معقول و اصل منع آسیب قابل توجه فرامرزی تأکید کرد و از طریق اعلام آنکه هر دولت ساحلی، حقی مبنایی بر سهم منصفانه و معقول از یک آبراهه بین ­المللی دارد (ر. ک. به: بندهای 60-86)، بر دکترین­­ های حاکمیت مطلق سرزمینی و تمامیت مطلق سرزمینی که همچنان نیز در عمل توسط برخی دولت­ها اعمال می­شود، خط بطلانی کشید اما انتظار بر آن بود که دیوان راجع به مفهوم مناقشه برانگیز «آبراهه بین ­المللی» به روشنگری و تدقیق بیشتری بپردازد. مطابق  بند 1 ماده 2 کنوانسیون حقوق استفاده­ های غیرکشتیرانی از آبراهه­ های بین ­المللی 1997 (از این پس: کنوانسیون 1997)، «آبراهه، سیستمی از آب­های سطحی و زیرزمینی است که به واسطه ارتباط فیزیکی آنها، یک کل واحد را تشکیل داده و معمولاً به سمت یک پایانه مشترک جریان می­‌یابد» و براساس بند 2 همین ماده، «آبراهه بین­ المللی، آبراهه­ ای است که بخش­هایی از آن در [سرزمین] دولت­های مختلفی واقع شده باشد». یکی از موضوعات دارای ابهام در تعریف ارائه شده از آبراهه آن است که آیا ارتباط میان بخش­های مختلف آبراهه باید لزوماً به شکلی طبیعی ایجاد شده باشد یا اینکه در صورتی که رودخانه ­ای از طریق کانالی مصنوعی به رودخانه­‌ای دیگر متصل شود و یا شاخابه فرعی به صورت مصنوعی و انسان ساخت از شاخابه طبیعی اصلی جدا شود نیز وصف آبراهه بر بخش مصنوعی صدق می­کند؟ این، سؤالی بود که از دیوان انتظار می­رفت به آن بپردازد و حقوقدانان بین ­المللی سال­ها چشم ­­انتظار پاسخ دیوان به آن بودند. اما دیوان بین ­المللی دادگستری، اعلام کرد که بولیوی در طول جلسات استماع شفاهی و با استناد به نظرات کارشناسان، با دیدگاه شیلی موافقت نموده است که سیلالا یک آبراهه بین ­المللی است؛ هر چند که جریان سطحی آن به صورت مصنوعی افزایش یافته است. (بند 56) بر این اساس، دیوان به طور ضمنی، صرف ارتباط میان جریان سطحی و زیرزمینی آب­های سیلالا و حرکت آنها به سمت پایانه ­ای مشترک را مورد توجه قرار داد و از این طریق، سیلالا را آبراهه ­ای بین ­المللی دانست که صرفاً جریان سطحی آن به وسیله کانال­های مصنوعی تقویت شده است و این تقویت مصنوعی جریان سطحی، نافی اصل ارتباط بین بخش­های مختلف آن آبراهه که از قبل نیز وجود داشته است، نمی­باشد. بنابراین همچنان این چالش حقوقی بر سر جای خود باقی است که اگر رودخانه­ ای به صورت مصنوعی به یک منبع آبی طبیعی متصل شود، آیا بخش مصنوعی مشمول تعریف آبراهه خواهد شد؟! همچنین دیوان برای عدم پاسخگویی به این سؤال که آیا تعریف آبراهه بین­ المللی در ماده 2 کنوانسیون، امروزه از ماهیتی عرفی برخوردار است یا خیر، به صرف بیان این نکته اکتفا کرد که هر دو دولت، وضعیت سیلالا را به عنوان آبراهه بین ­المللی پذیرفته ­اند و از این رو، خود را بی­ نیاز از احراز ماهیت عرفی تعریف آبراهه دانست (بند 59).

نکته مهم دیگر مطروحه در رأی دیوان، ایجاد ارتباط میان تعهدات شکلی مندرج در کنوانسیون 1997 با اصول پایه ­ای حقوق بین ­الملل آب، به ویژه اصل منع آسیب قابل توجه فرامرزی است. چنان­که دیوان به صراحت عنوان کرد، تعهد به پیشگیری از آسیب قابل توجه فرامرزی، یک تعهد به رفتار است که نیازمند اطلاع ­رسانی، تبادل اطلاعات و عمل به ارزیابی آثار زیست­محیطی است (بند 83). همچنین دیوان اظهار داشت که تعهد به همکاری، اطلاع­ رسانی و مشورت، تعهداتی مکمل و تسهیل­ کننده نسبت به تعهدات ماهوی دولت­ها در مدیریت آبراهه ­های بین ­المللی هستند(بند 101). با وجود این، دیوان تعهد به تبادل اطلاعات مندرج در ماده 11 کنوانسیون را واجد ماهیتی عرفی ندانست (بندهای 110-112) اما تعهد به اطلاع رسانی و مشورت یعنی موضوع ماده 12 کنوانسیون 1997 را بازتابی از عرف بین ­المللی تلقی کرد (بندهای 113-114).  در توضیح تفاوت میان تعهد به تبادل اطلاعات و تعهد به اطلاع ­رسانی، باید گفت که تعهد اول ناظر بر تبادل منظم اطلاعات آب­شناسی، زیست­ محیطی، فنی و سایر اطلاعات مربوط به آبراهه بین­ المللی است اما تعهد به اطلاع ­رسانی صرفاً ناظر بر زمانی است که یک اقدام می­تواند متضمن آسیب قابل توجه فرامرزی باشد. در این رابطه، دیوان پیرو آرای قبلی خود، به ویژه در قضیه فعالیت­های معین انجام شده در منطقه مرزی و ساخت جاده در طول رود سن خوان (2015) مقرر کرد، تعهد به اطلاع رسانی و مشورت زمانی اعمال می­شود که خطر ایراد آسیب  قابل توجه فرامرزی احراز شود. بنابراین دولت مورد نظر قبل از شروع فعالیتی که ظرفیت ایجاد اثر نامطلوب بر محیط زیست کشوری دیگر را دارد باید مطمئن شود که آیا امکان خطر آسیب قابل توجه وجود دارد که باعث الزام به ارزیابی آثار زیست­ محیطی شود؟ در صورت وجود چنین امکانی، باید ارزیابی آثار زیست ­محیطی انجام شود و در صورت احراز خطر آسیب قابل توجه، دولت طراحی کننده آن فعالیت باید به دولت­هایی که احتمال آسیب نسبت به آنها وجود دارد با حسن نیت اطلاع ­رسانی کرده و در رابطه با اقدامات مناسب برای پیشگیری از خطر با آنها مشورت نماید (بند 114)، ( برای مطالعه بیشتر: ر. ک. به: ضیایی و رشیدی، 1400: 151-152)

با تأمل در آنچه گفته شد، در مقام ارزیابی کلی رأی، باید گفت که به نظر می­رسد دیوان بین­ المللی دادگستری با اتخاذ رویکردی که در آن بیشتر در پی یافتن جنبه ­های همگرایی دولت­های طرف اختلاف بوده تا تفاوت نظر آنها، تمایل خود را به این موضوع نشان داده است که مناسب ­ترین راهکار برای حل و فصل دعاوی مربوط به منابع مشترک، به خصوص منبعی منحصر به فرد مانند آب شیرین، همکاری میان دولت­هاست. از این رو، دیوان ضمن شناسایی صریح ماهیت عرفی اصول پایه ­ای حقوق بین­ الملل آب، در بخش اجرایی رأی، اعلام کرده است که هیچ گونه اختلاف نظری بین دولت­ها در ادعاهای مطروحه وجود ندارد و از این رو صدور رأی در خصوص آنها ضرورتی ندارد. به عبارت دیگر، دیوان در این قضیه تلاش کرد به جای رفع واقعی اختلاف و صدور رأی در تأیید یا رد یک ادعا، به مثابه یک میانجی­گر، دیدگاه­ های طرفین را به یکدیگر نزدیک سازد و بستری برای همکاری بیشتر میان آنها فراهم کند.