محمدعارف شمسی – دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی و ملیحه محمدی - کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی

در طی دهه ‌های گذشته همواره پیامد ها و تبعات ورود پناهندگان و مهاجرین مورد توجه دولتها قرار گرفته است. طبق اظهارات کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل متحد، ایران میزبان یکی از بزرگترین جمعیت ‌های پناهنده در جهان است (UNHCR 216). بر اساس داده ‌های آژانس پناهندگان سازمان ملل و سازمان بین ‌المللی مهاجرت تا سال 2023، وجود 3,4 تا 4,5 میلیون نفر اتباع خارجی در ایران برآورد شده است (IOM 2023) که تعداد 33/1 میلیون نفر آنها از مهاجرین (اعم از مجاز و غیرمجاز) و مابقی از پناهندگان هستند (بنگرید به داده های «World Population Prospect UN 2024» و «Our world in data»). از میان جمعیت پناهنده، حدود 97 درصد آنها که اکثر قریب به اتفاق آنها افغانستانی هستند در نقاط شهری و روستایی استقرار دارند و تنها سه درصد از آنها در مهمان ‌شهرها (شهرک های ویژه سکونت اتباع خارجی) زندگی می‌کنند. همچنین مطابق با آخرین طرح آمایش اتباع در ایران، کمتر از یک میلیون نفر از آنها به صورت رسمی ثبت شده و بخش قابل توجهی از این جمعیت به صورت غیرقانونی به کشور وارد شده‌اند.

دلایل متعددی از جمله ناامنی های ناشی از جنگ های داخلی، تغییر رژیم های سیاسی و بحران های انسانی، افغان ها را به سوی مهاجرت و پناهندگی واداشته است. رویدادهای مهمی چون روی کار آمدن طالبان، تهاجم شوروی در سال 1358 و آمریکا در سال 1380 (پس از واقعه یازدهم سپتامبر)، به عنوان عوامل کلیدی این مسئله نقش دارند. از طرفی، در سال‌های پیش‌ گفته، فقدان رویکرد مشخص و جهت ‌گیری سیاستی ناهمگون و ناقص در خصوص پناهندگان در ایران، به این امر دامن زد و به نحوی، امکان کنترل و ساماندهی را از میان برد. در اینجا، لازم به ذکر است که اگرچه اصطلاحات «مهاجر» و «پناهنده» در بسیاری از موارد به جای یکدیگر به کار می روند، با این حال، اهمیت دارد تا میان مهاجران و پناهندگان قائل به تفکیک شویم؛ مهاجر، به افرادی اطلاق می ‌شود که به صورت داوطلبانه و عموما برای بهبود کیفیت زندگی، کشور خود را ترک می ‌کنند؛ اما پناهندگان به علت ترس موجه از آزار و اذیت به دلیل نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در یک گروه اجتماعی خاص یا عقاید سیاسی مجبور به ترک کشور خود می ‌شوند (اینجا). در حالی که اسناد و قواعد بین المللی خاص، چارچوب حقوقی نسبتا جامعی برای حفاظت از پناهندگان فراهم می کنند، وضعیت مهاجران به طور قابل توجهی به قوانین کشور مقصد یا پذیرنده وابسته است و به تبع آن، امکان بازگردانی آنها با چالش های کمتری روبرو است (اینجا) و (اینجا). لذا این مختصر بر ظرفیت های حقوق بین الملل برای بازگرداندن پناهندگان متمرکز خواهد بود و از طرح مباحث مرتبط با مهاجران صرف نظر شده است.

امروزه در بُعد امنیتی، آنگونه که نظریه ‌پردازان مکتب کپنهاگ اشاره می ‌کنند، امنیت ملی صرفا به تهدید سنتی و نظامی محدود نمی شود بلکه عرصه‌ های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و زیست ‌محیطی به طور قابل توجهی در این امر لحاظ می‌ گردند. به عنوان مثال در عرصه اقتصاد، وجود منابع، ایجاد اشتغال و توزیع عادلانه ثروت در میان مردم از مؤلفه ‌های اصلی به شمار می‌ روند. این در حالی است که 2,4 درصد از شاغلین کل کشور و 7,9  از جوانان شاغل کشور از اتباع خارجی هستند (مرکز آمار ایران). مطالعات مؤسسه "legatum"، از معتبرترین مؤسساتی که در حوزه تأثیر مهاجرت (اعم از پناهندگی و مهاجرت در معنای اصطلاحی خود) بر ایمنی و امنیت کشور ها فعالیت دارد، نشان می ‌دهد که رتبه ایران در جایگاه قابل قبول نبوده و مقارن با افزایش مهاجرین و پناهندگان در سال‌های 2008 تا 2013، تنزل یافته است. این مسائل به ‌ویژه با در نظر گرفتن چالش‌ های دیگر عرصه ‌ها و با توجه به افزایش جمعیت مستقر در کشور به واسطه زاد و ولد، اهمیتی دو چندان یافته است.

بر این اساس، ابتدا باید دید که بازگرداندن پناهندگان از منظر حقوق بین ‌الملل امکان ‌‌پذیر است یا خیر؟ مهمترین سندی که در حقوق بین‌ الملل در رابطه با پناهندگان وجود دارد «کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان 1951» است که سال 1354 به تصویب شورای ملی ایران رسید. بند 1 ماده 32  اشاره می ‌کند: دول متعاهد پناهنده ‌ای را که به طور منظم در سرزمین آنان به سر می ‌برد اخراج نخواهند کرد مگر به دلائل حفظ امنیت ملی یا نظم عمومی. بند 1 ماده 33 کنوانسیون اشعار می ‌دارد: هیچ ‌یک از دول متعاهد به هیچ نحو پناهنده ‌ای را به سرزمین ‌‌هایی که امکان دارد به علل مربوط به نژاد - مذهب - ملیت - عضویت در دسته اجتماعی خاص یا دارا بودن عقاید سیاسی، زندگی یا آزادی او در معرض تهدید واقع شود تبعید نخواهند کرد یا باز نخواهند گردانید (منع اعاده در خصوص افرادی که در مرزها متقاضی پناهندگی هستند و چنین خطری برای آنها وجود دارد نیز صادق است). در بند 2 ماده مذکور گفته می ‌شود: پناهنده‌ ای که طبق دلائل کافی، وجودش برای امنیت کشوری که در آن به سر می ‌برد خطرناک بوده یا طبق رأی قطعی دادگاه محکوم به ارتکاب جرم یا جنایت مهمی شده و مضر به حال جامعه کشور تشخیص داده شود نمی ‌تواند دعوی استفاده از مقررات مذکور در این ماده را بنماید. به این معنا که اگر پناهنده ‌ای به صورت بالفعل مرتکب جرم شود یا برای امنیت و نظم کشور مضر شناخته شود، مسترد کردن او امکان ‌پذیر است اما جمعیت پناهنده مستقر که به دلیل افزایش جمعیت، تهدید غیرمستقیم (برمبنای مفهوم سنتی امنیت ملی) یا تهدید بالفعل (بر اساس مکاتب نوین امنیت ملی) محسوب می ‌شوند نمی ‌توانند بر اساس کنوانسیون مسترد شوند. به بیان دیگر قاعده یادشده در مواد 32 و 33 معطوف به ارتکاب شخصی جرم و جنایت است و پیامدهای این امر ناظر بر جواز بازگردانی، صرفا گریبان‌گیر فرد یا افراد خاطی خواهد بود. کنوانسیون حتی راجع به پناهندگان غیرقانونی نیز اذعان می ‌دارد که تنها در صورتی می ‌توان به استرداد آنها حکم نمود که دلایل قانع‌ کننده ‌ای برای ورود غیرقانونی خود ارائه ندهند.

مسئله قابل تأمل آنکه کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان، در مورد پناهندگان ناشی از جنگ‌ های داخلی و بین‌ المللی سکوت نموده و آن را به عنوان مبنای پذیرش درخواست پناهندگی قرار نداده است. این در حالی است که اکثر پناهندگانی که به ‌ویژه به صورت دسته‌ جمعی گسیل می‌شوند از آوارگان جنگی هستند (پناهندگان ایران نیز در چنین وضعیتی هستند). با این حال مجمع عمومی سازمان ملل متحد علی‌ رغم اینکه کمیساریای عالی پناهندگان معمولا آوارگان جنگی را تحت شمول کنوانسیون 1951 و پروتکل 1967 شناسایی نمی ‌کند، بعدا تفسیر موسعی از پناهندگی ارائه کرد که موجب شد این مورد نیز در خصوص پناهندگان مصداق یابد؛ به این معنا که تفسیر موسع از پناهنده باعث می ‌گردد که مخاصمه داخلی و بین ‌المللی باعث محقق شدن یکی از موارد بیان ‌شده در کنوانسیون به عنوان مبنای پذیرش قرار گیرد. کما اینکه از قبل، بعضی از اسناد حقوق بشری و رویه برخی دولتها چنین رویکردی را اتخاذ کرده بودند. در واقع مجمع توصیه می‌ کند در مواردی که جمعیت گسترده پناهندگان ناشی از جنگ، متقاضی پناهندگی می ‌شوند، دولت میزبان موظف است تا دست ‌کم به اعطای پناهندگی موقت مبادرت نموده و پس از استقرار آنها به بررسی صحت ادعای آنها مبنی بر وجود دلایل لازم برای اخذ پناهندگی رسیدگی کند. اگرچه تحقق این امر نیز بسیار دشوار می‌ نماید (اینجا). البته شایان ذکر است که وضعیت پناهندگان افغانستانی، پس از پایان وضعیت جنگی و روی کار آمدن حکومت طالبان در افغانستان دچار پیچیدگی های خاصی شده است. از این دیدگاه، شاید وجهی برای لزوم بررسی دوباره پرونده پناهندگان مستقر در کشور به جهت بازگردانی آنها وجود داشته باشد. با این توضیح که با پایان وضعیت جنگی، پناهندگانی که از قبل، صرفا با ارائه دلایلی مبنی بر نبود امنیت به دریافت پناهندگی مبادرت ورزیده اند، غربال شده و ادامه استقرار آنها در کشور به وجود دلائل موجه و متقن منوط شود (اینجا). با این حال تداوم ناامنی ها و مسائلی از قبیل نژاد، مذهب و جنسیت در زیر سایه این حکومت، برخورداری از حمایت های بین المللی پناهندگان را ذیل این تفکیک امکان پذیر ساخته است که مستلزم بررسی دقیق دلایل ارائه شده از سوی پناهجویان (متقاضیان پناهندگی) و پناهندگان است.

در راستای رفع چالش های پیش گفته، راهکارهای ارائه ‌شده آژانس پناهندگان سازمان ملل متحد مبنی بر اسکان مجدد پناهندگان و ارائه تسهیلات برای ورود به کشور ثالث امن از یک سو و سیاست ‌های تشویقی دولت ایران برای بازگشت داوطلبانه اتباع نیز چندان راه‌ گشا نبوده‌اند و چالش‌های این عرصه همچنان پابرجا هستند. بر این اساس و با اشراف بر اینکه در حیطه اسناد بین‌ المللی نمی ‌توان امنیت ملی را به عنوان استثنای قاعده منع اعاده پناهندگان برای اخراج حجم گسترده‌ از آنها شناسایی نمود، باید دید که چنین مجوزی در عرف و رویه بین‌ المللی دولتها شناخته شده است یا خیر؟

حقوق بین ‌الملل همواره در کشمکش میان مصالح جامعه بین‌ المللی و دولتها شکل گرفته و در بسیاری از موارد به دلیل تعیین‌ کنندگی نقش دولت ‌ها در این عرصه، مصالح آنها تفوق یافته است. بدین روی، پس از اینکه قاعده منع بازگردانی پناهندگان در اواسط قرن بیستم تحکیم و به صورت قاعده عرفی پذیرفته شد، رویه بعدی دولتها متعاقب مخاطرات و تهدیدهای امنیتی دستخوش تغییر قرار گرفت. ایالات متحده آمریکا با وجود اینکه قاعده منع اعاده را مهمترین جز حمایت از کلیه پناهندگان تلقی می‌کرد، از سال 1989، پس از اینکه پناهندگان هاییتی به این کشور روانه شدند، اعمال اصل مذکور را به پناهندگان مستقر در سرزمین و نه مستقر در مرزها محدود نمود. همچنین کنگره آمریکا در سال 1996 قانونی را تصویب کرد که به موجب آن آموزش و خدمات رفاهی برای اتباع غیرقانونی لغو گردید و امتیاز استفاده از خدمات رفاهی برای مهاجران قانونی نیز به ‌طور چشمگیری قطع شد. این روند حتی در حال حاضر نیز قطع نشده و دولت فعلی ایالات متحده همچنان در تکاپوی ایجاد محدودیت های جدید مربوط به پناهندگان است.

پس از پایان جنگ دوم خلیج فارس و آغاز سرکوب کردها و شیعیان توسط دولت عراق، دولت ترکیه نیز رویکردی مشابه را در مواجهه با پناهندگان عراقی در پیش گرفت. در واقع، علاوه بر ناکافی بودن کمک ‌های بین ‌المللی برای پناهندگان، امنیت ملی ترکیه بهانه ‌ای شد که از حضور پناهندگان که بخشی از آنها کرد بودند ممانعت شود. بسته شدن مرزهای ترکیه به نحوی بود که نزدیک به یک میلیون نفر پناهنده را در معرض سرما و گرسنگی قرار داد. جالب آنکه این اقدامات، در ابتدا با اعتراض جدی و قابل توجه مجامع بین ‌المللی مواجه نشد. به دنبال آن اما، قطعنامه 688 شورای امنیت این سکوت را شکست و اهمیت حیاتی امنیت ملی در مقابل قاعده منع اعاده پناهندگان را به روشنی آشکار ساخت. مطابق با این قطعنامه که بر اساس فصل هفت منشور صادر شد، ضمن ابراز نگرانی از تعداد زیاد کردهای عراقی در جمعیت پناهنده، هجوم گسترده پناهندگان به سوی مرزهای بین‌ المللی تهدیدی علیه صلح و امنیت بین ‌المللی در منطقه شناخته شد.

در حقیقت، رویکردهایی از این دست در رابطه با پناهندگان تاکید می ‌کنند که ضمن پذیرش عام اصل منع اعاده پناهندگان، الزامی در رابطه با پذیرش اتباع خارجی توسط دولتها به گونه ‌ای تخطی ‌ناپذیر وجود ندارد. همچنین امکان فراهم ‌سازی شرایط تبعید به دولت ثالث امن از سوی دولت میزبان، مؤید استثناپذیری قاعده یادشده است.

به طور کل می ‌توان گفت که استثنای امنیت ملی نسبت به قاعده منع اعاده پناهندگان، به قرینه اینکه بیشتر با تمایلات و منافع دولتها همسو است به نوعی مورد پذیرش جامعه بین ‌المللی قرار گرفته است. در واقع این استثنا نوعی مقاومت از سوی دولتها برای رجحان بخشیدن به منافع خود در مقابل قواعد بین ‌المللی است. اگرچه «حق اخراج» نیز با شرایطی شناسایی شده است، با این حال، این اقدام می بایست بدون خدشه به سایر قواعد قابل اعمال حقوق بین الملل و تعهدات حقوق بشری صورت پذیرد (بنگرید به طرح کمیسیون حقوق بین الملل در مورد اخراج بیگانگان (اینجا)) . از طرفی، از آنجایی که این رویه عمدتا به پناهندگان مستقر در مرزها (متقاضیان پناهندگی) معطوف است، لذا ادعای اینکه امکان بازگردانی پناهندگانی که سابقاً، به دلیل ضعف سیاستهای داخلی و عدم سازوکار روشن برای سامان‌ دهی آنها و نه به صورت غیرمجاز به کشور وارد شده‌ و استقرار یافته ‌اند امری بعید می ‌نماید. با این حال ممکن به نظر می ‌رسد که تا حدی که اقدامات و سیاست‌های جدید در مخالفت آشکار با قواعد حقوق بین‌الملل نباشند، تسهیلات و سیاستهای بازگشت داوطلبانه، بدون آنکه به سواستفاده و دور زدن قاعده مورد بحث منجر شوند تعبیه شده و امکان اعاده اتباع فراهم شود.

به بیان دیگر، اصولا امنیت ملی و قاعده منع اعاده، متناقض می‌نمایند با این حال تعدیل سیاستها و طرح راهکارهای مؤثر، اغلب در حیطه رویکردها و سیاستهای داخلی مطرح می شوند و شاید بتوان گفت که راهکار قطعی و مؤثر از سوی حقوق بین ‌الملل برای جمع میان امنیت ملی و قاعده منع اعاده پناهندگان وجود ندارد. در آخر، اشاره به حکم اخیر دیوان عالی اداری آلمان در رد درخواست پناهنده سوریه ‌ای جالب توجه‌ است. در این قضیه، دادگاه اذعان داشته که خطر جنگ عمومیت نداشته و نمی ‌توان گفت که وضعیت امنیتی در سراسر سوریه یکسان و مخاطره ‌آمیز است. همچنین مخاصمات جاری در محل زندگی پناهجوی سوری به حدی نیست که غیرنظامیان را در معرض مرگ یا جراحت قرار دهد. حکم اخیر را می توان تلاشی از سوی دولت ها برای تعدیل اصل منع اعاده پناهندگان در راستای اولویت بندی امنیت ملی بر تعهدات بین المللی تلقی نمود. در چنین شرایطی، ضرورت بازنگری عمیق در قواعد حقوق بین الملل در این عرصه، به گونه ای که پاسخگوی چالش های یادشده باشند، بیش از پیش احساس می گردد.

 

آخرین مطالب تالار گفتگو

آیین نامه کمیته جوانان انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد



اطلاعات بیشتر