برخی ملاحظات درخصوص قطعنامه هایی که دیگر وجود ندارند: قطعنامه های مربوط به پروندۀ هسته ای ایران-فاطمه فاضل

فاطمه فاضل - دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی

۱۴۰۰/۰۴/۱۵

بی شک پروندۀ هسته ای ایران، یکی از پرفراز و نشیب ترین و در عین حال چالش برانگیزترین مواردی است که تاکنون در بحث عدم اشاعه مطرح شده است. این پرونده در سال ۲۰۰۶، با قطعنامۀ GOV/۲۰۰۶/۱۴ شورای حکام آژانس بین المللی انرژی هسته ای به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارجاع شد. در قطعنامه هایی که در این خصوص از سوی شورای امنیت صادر شد (به ترتیب قطعنامه ‌های ۱۶۹۶، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳، ۱۸۳۵ و ۱۹۲۹)،  قطعنامه های شورای حکام مورد تأیید قرار گرفت و از ایران خواسته شد تا به مفاد این قطعنامه ها عمل کند. پس از آنکه برجام طی مذاکرات طولانی مدت سرانجام در سال ۲۰۱۵ میان ایران و گروه موسوم به ۱ ۵ مورد توافق قرار گرفت، شورای امنیت با صدور قطعنامۀ ۲۲۳۱ به اجرای تمامی قطعنامه های قبلی خود در خصوص پرونده هسته ای ایران خاتمه داد. شورای حکام نیز در دسامبر ۲۰۱۵ با صدور قطعنامۀ GOV/۲۰۱۵/۷۲ به تمامی قطعنامه های پیشین خود در این رابطه خاتمه بخشید. تفاوت بین دو قطعنامۀ خاتمه بخش مذکور در این است که قطعنامۀ ۲۲۳۱، سازکاری به منظور بازگشت مجدد قطعنامه های شورا، درصورت توقف اجرای برجام، در نظرگرفته است (بند ۱۲). اما در قطعنامۀ GOV/۲۰۱۵/۷۲ چنین سازکاری به چشم نمی خورد. حال این پرسش مطرح می شود که با توجه به اینکه قطعنامه های شورای امنیت بر اجرای قطعنامه های شورای حکام تأکید کرده و هم اکنون قطعنامه های اخیر به همراه الزامات مندرج در آنها کاملاً خاتمه یافته اند، درصورت احیاء مجدد قطعنامه های شورای امنیت، اجرای قطعنامه های شورای حکام به چه صورت خواهد بود؟ نظیر این اتفاق در جریان مخاصمات در سرزمین جمهوری فدرال سوسیالیستی یوگسلاوی (یا همان یوگسلاوی سابق) رخ داد. شورای امنیت در سال ۱۹۹۱ در قطعنامۀ ۷۱۳، یوگسلاوی سابق که بعدها به کشورهای صربستان، کرواسی، بوسنی هرزگوین، اسلوونی، مقدونیه، مونته نگرو و کوزوو تجزیه شد را مورد تحریم تسلیحاتی قرار داد. یوگسلاوی سابق که مخاطب تحریم شورا بود، پس از تجزیه وجود خارجی نداشت و تحریم های مزبور بلاموضوع و عبث شده بودند. شورا در همان سال، با صدور قطعنامۀ ۷۶۲، تحریمها را تأیید کرد و آنها را در تمامی مناطقی که جزء سرزمین یوگسلاوی سابق بودند، قابل اجرا دانست. به این ترتیب شورا با صدور قطعنامه ‌ای جدید، به قطعنامه‌ های قبلی خود که موضوعیت خود را از دست داده بودند، جان دوباره‌ ای بخشید. در خصوص قطعنامه های صادره دربارۀ مسئلۀ هسته ای ایران نیز با وضعیت مشابهی در مورد ارتباط میان قطعنامه های شورای امنیت روبرو هستیم. برای بررسی بهتر این موضوع ابتدا بایستی نگاهی به روابط آژانس و شورای امنیت و نحوۀ صدور قطعنامه‌ های دو مرجع داشته باشیم و سپس فروضی را که در این رابطه مطرح می شود، مورد بررسی قرار دهیم. 

آژانس، شورای امنیت و فصل مشترکی به نام قطعنامه

 پیمان منع گسترش سلاح‌ های هسته‌ ای (مادۀ ۳) و نیز اساسنامۀ آژانس بین ‌المللی انرژی اتمی (بند ۵ مادۀ ۳)، آژانس را قادر می ‌سازند تا با نظارت بر برنامۀ هسته ‌ای دولتهای عضو و راستی آزمایی اظهارات آنان، از صلح آمیز بودن برنامۀ هسته‌ ای این دولتها، اطمینان حاصل کند. به همین منظور، آژانس با دولتها موافقتنامه ای به نام پادمان منعقد می کند که در نتیجۀ آن، آژانس امکان دسترسی به تأسیسات هسته‌ ای دولتها را داشته و حدود وظایف و اختیارات آن مشخص شود. در جریان برنامۀ هسته ‌ای ایران، وجود برخی ابهامات و موارد متعدد ادعایی نقض معاهدۀ پادمان، شورای حکام آژانس را بر آن داشت تا با صدور قطعنامه ‌هایی همچون قطعنامۀ GOV/۲۰۰۵/۷۷،  مجموعه ‌ای از الزامات از جمله تعلیق برنامۀ غنی سازی اورانیوم را بر ایران تحمیل کند. این قطعنامه ‌ها فاقد نیروی الزام آور هستند. البته، طبق مادۀ ۱۸ موافقتنامۀ پادمان ایران-آژانس، شورای حکام می تواند هر زمان که ضروری تشخیص دهد، انجام اقداماتی را از ایران بخواهد. با این حال، شورا هیچ‌گاه در قطعنامه ‌های خود به این ماده اشاره نکرد و آن‌ را مبنای الزام‌آور بودن قطعنامه ‌های خود ندانست و حتی دبیرکل آژانس در گزارش های خود، علت الزامی بودن الزامات قطعنامه ‌ها را صدور قطعنامه‌ های شورای امنیت در حمایت از آن‌ ها اعلام می کرد. براساس مادۀ ۱۹ موافقتنامۀ پادمان ایران-آژانس، شورای حکام می‌ تواند پروندۀ هسته ای ایران را به شورای امنیت ارجاع دهد. البته، شورا در اتخاذ چنین تصمیمی باید به اقدامات پادمانی صورت گرفته و میزان اطمینان از صلح آمیز بودن برنامۀ هسته ‌ای به واسطۀ داده ‌های به دست آمده توجه کند. در آن زمان، (سال ۲۰۰۶)، با توجه به بالا بودن میزان بی اعتمادی نسبت به برنامۀ هسته ‌ای ایران، پروندۀ هسته ‌ای ایران به شورای امنیت ارجاع شد که نتیجۀ آن صدور قطعنامه ‌هایی با مضمون حمایت از قطعنامه‌ های شورای حکام، تأکید بر انجام فوری الزامات مندرج در آنها از سوی ایران و پیش بینی مجازاتهایی درصورت عدم رعایت آنها بود. برکسی پوشیده نیست که قطعنامه‌ های شورای امنیت از استقلال کامل برخوردارند و راه یافتن الزامات قطعنامه ‌های شورای حکام به درون آنها به معنای وابستگی به شورای حکام نیست. اما با نگاهی به  قطعنامه‌ های مرتبط با برنامۀ هسته ای ایران، این گونه به نظر می رسد که قصد شورا در بخش الزامات وارده بر ایران (جدای از بحث تحریمها)، تأیید درخواستهای شورای حکام بوده است. برخی عبارت های مورد استفاده در این قطعنامه ها نتیجه گیری اخیر را تأیید می کند. برای مثال:

• از ایران می خواهد تا به مفاد قطعنامه هایGOV/۲۰۰۶/۱۴  و GOV/۲۰۰۹/۱۴  شورای حکام عمل کند.

• در همین رابطه (in this context)، از ایران می خواهد که به تعلیق... 

• مجدداً تأکید می کند (reaffirms) که ایران باید...

حال تصور کنید که تلاشها برای حفظ برجام به نتیجه نرسیده است و قطعنامه‌ های پیشین شورای امنیت دومرتبه به کارافتاده‌اند و از ایران می خواهند تا به مفاد قطعنامۀ GOV/۲۰۰۶/۱۴ شورای حکام عمل کند. در این قسمت به بررسی فرضهایی که می توانند در این رابطه مطرح شوند، می پردازیم. 

فرض نخست: اجرای مجدد قطعنامه ‌های لغوشدۀ شورای امنیت 

در این فرض قطعنامه‌ هایی که به موجب قطعنامۀ ۲۲۳۱ لغو شده بودند، مجدداً فعال می گردند. مشکل اصلی در اینجا، اشاره به اسنادی است که وجودشان منتفی است. برای مثال در قطعنامۀ ۱۷۳۷ می بینیم که شورا ایران را ملزم به رعایت قطعنامۀ GOV/۲۰۰۶/۱۴ شورای حکام می کند؛ ولی این قطعنامه دیگر وجود ندارد. همچنین، شورا درخواست ‌هایی از ایران دارد که قابلیت اجرایی ندارد. برای مثال، شورا در بند ۳ قطعنامۀ ۱۹۲۹ از ایران می خواهد که با همکاری با آژانس نگرانی مربوط به ابعاد نظامی احتمالی (Possible Military Dimension) را بر طرف کند، که این مسئله در سال ۲۰۱۵ رفع شده است. علاوه بر این، مسائل جدیدی ازجمله ادعای کشف ذرات اورانیوم در برخی تأسیسات هسته ای ایران (GOV/۲۰۱۹/۵۵ para. ۲۹) مطرح شده که در قطعنامه ‌های قبلی شورا به چشم نمی خورد. بنابراین طرح مجدد قطعنامه‌ های پیشین بدون حذف موارد بلااثر و افزودن موارد و نیازهای جدید، امری بی فایده است. 

فرض دوم: صدور قطعنامه ‌ای جدید از جانب شورای امنیت که در آن اشاره ‌ای به قطعنامه‌ های شورای حکام نمی شود و الزامات آن قطعنامه‌ ها از سوی خود شورا مطرح می گردد. 

در این فرض، بایستی به چند نکته توجه کرد. نخست آنکه روابط میان آژانس و سازمان ملل به خوبی در موافقتنامه ‌ای که سال ۱۹۵۹ منعقد شده، تبیین گردیده است. در مادۀ یک این موافقتنامه آمده که آژانس و سازمان، به وظایف یکدیگر در حوزۀ صلح و امنیت بین المللی آگاه بوده و در اجرای این وظایف به حقوق و اختیارات یکدیگر توجه می کنند. در واقع، بخش مهمی از فعالیت هر دو نهاد در حوزۀ صلح و امنیت بین المللی قرار می گیرد و هر دو تلاش می کنند تا در این حوزه از حدود خود تجاوز نکرده و در وظایف دیگری دخالت نکنند. اختیارات شورای امنیت در خصوص صلح و امنیت بین المللی یک اختیار عام است و تمامی مواردی را که می تواند آن را به خطر بیندازد در بر می گیرد. اما در خصوص فعالیت های هسته ‌ای، این وظیفه در بدو امر با آژانس است. صلح و امنیت بین المللی مفهومی گسترده و شامل مصادیق فراوان است. بهرحال، اگر شورای امنیت قطعنامه ‌ای جدید صادر کند و در آن بدون اشاره به قطعنامه ‌های آژانس، الزاماتی را بر ایران تحمیل کند، ممکن است این استدلال مطرح شود که این اقدام مصداق دخالت در کار آژانس و مغایر با استقلال این نهاد است. اما، از سوی دیگر می توان گفت که آژانس خود پروندۀ هسته ای ایران را به شورا ارسال کرده و با این اقدام به نوعی به اقدامات بعدی شورا نسبت به این پرونده رضایت داده است. در واقع، قطعنامه ‌های تحریمی شورای امنیت در نتیجۀ رعایت نکردن تدابیری صادر شده اند که در قطعنامه ‌های شورای حکام پیش بینی شده بود. 

فرض سوم: صدور قطعنامۀ جدید از سوی شورای حکام و احیای قطعنامه ‌های قبلی به واسطۀ آن

صدور یک قطعنامۀ جدید از سوی شورای حکام که قطعنامه ‌های قبلی آن را احیاء می کند، با این که در راستای اصل تخصص گرایی در سازمانهای بین المللی است، به لحاظ منطقی با اقدام شورای حکام در ارسال پرونده به شورای امنیت و در دستورکار بودن این پرونده در شورای امنیت ناسازگار می نماید. رویکرد ۵ ۱ و ایران در مذاکرات هسته ای که در برجام منعکس شده نیز همین بوده است. بدین ترتیب که در برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت که متعاقب برجام تصویب شده است، هیچ اشاره ای به قطعنامه های شورای حکام نشده و گویی مشارکت کنندگان برجام این قطعنامه ها را خاتمه یافته قلمداد کرده اند. البته، از سال ۲۰۰۶ تاکنون همکاریهای سازنده ای بین ایران و آژانس صورت گرفته و پیشرفتهای مثبتی حاصل شده است. در این رابطه می توان به اذعان خود آژانس در بند ۹ قطعنامۀ GOV/۲۰۱۵/۷۲ اشاره کرد که بیان می کند که تمامی مسائل قبلی و فعلی مربوط به برنامۀ هسته ای ایران که طی موافقتنامه ای بین ایران و آژانس موسوم به نقشۀ راه تبیین شده، حل گردیده و از نظر آژانس، هیچ ابهامی در این زمینه وجود ندارد. بهرحال، آژانس در پروندۀ هسته ای ایران همچنان نقش نظارتی خود را حفظ کرده است و گزارش های خود را به منظور تصمیم گیری مناسب شورای امنیت به طور منظم ارایه می کند.