بررسی میزان پایبندی اعضا به تعهدات مالی براساس اولین گزارش پایش جامع جهانی در کنفرانس اقلیمی دبی-دکتر اعظم امینی و زهرا سماعی

دکتر اعظم امینی - عضو هیات علمی دانشگاه فردوسی مشهد؛ و زهرا سماعی - دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه فردوسی مشهد
۱۴۰۲/۱۱/۲۸​

چندی پیش، بیست و هشتمین کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب سازمان ملل در رابطه با تغییر اقلیم برگزار شد. کنفرانس اعضا که عالی ترین نهاد تصمیم گیری در رابطه با کنوانسیون چارچوب است، وظیفه نظارت بر اجرای این کنوانسیون و سایر اسناد حقوقی ذیل آن را بر عهده دارد. در این نشست، بر اساس ماده 14 موافقتنامه پاریس، اولین گزارش پایش جامع جهانی ارائه شد. طبق این ماده، کنفرانس اعضا باید به طور دوره ای، اجرای تعهدات کلیه طرف ها را زیر نظر گرفته و این نظارت و بررسی باید به شیوه ای جامع که شامل تعهدات کاهش انتشار، سازگاری با تغییر اقلیم و تعهدات مربوط به ابزار ها و حمایت ها باشد، به طور منصفانه صورت گیرد. طبق بند 2 این ماده، گزارش اولین پایش جامع جهانی باید درسال 2023 ارائه شده و پس از آن هر 5 سال مجددا انجام شود. نتیجه  این پایش جامع جهانی، به طرف های توافق در بهبود اقداماتشان برای دستیابی به اهدافشان کمک خواهد کرد. در این نوشتار، سعی بر این است تا بر اساس گزارش مذکور، میزان پایبندی کشورهای توسعه یافته به تعهدات مالی شان ذیل کنوانسیون چارچوب و موافقتنامه پاریس بررسی شود.

درکنوانسیون چارچوب، تعهداتی بر کشورهای مختلف بر اساس اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت بار شده است. از جمله نتایج این اصل، تعهدات کشورهای توسعه یافته در ماده 4 این کنوانسیون مبنی بر تامین منابع مالی برای کمک به کشورهای در حال توسعه با هدف دستیابی به تعهدات اقلیمی شان است. تعهدات مالی کشورهای توسعه یافته، در موافقتنامه پاریس نیز مجددا تعیین و مورد تاکید قرار گرفته است.  بر اساس ماده 2 موافقتنامه پاریس، قرار است کشورهای جهان با همکاری  یکدیگر، افزایش میانگین دمای جهانی را به  دو درجه سانتی گراد محدود کنند و این هدف طبق مواد 2، 9 ، 10 و 11 این موافقتنامه از طریق کمک های مالی کشورهای توسعه یافته، انتقال تکنولوژی به کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه یافته و ظرفیت سازی دنبال می شود.

طبق ماده 9 موافقتنامه پاریس، کشورهای توسعه یافته باید منابع مالی را برای کمک به کشورهای در حال توسعه در رابطه با کاهش انتشار کربن و سازگاری با تغییر اقلیم برای اجرای تعهدات موجود کشورهای در حال توسعه  بر اساس کنوانسیون چارچوب فراهم کنند.  نکته مطرح شده در این ماده این است که باید بین منابع کاهش انتشار و منابع سازگاری با تغییر اقلیم تعادل وجود داشته باشد و این مورد باید با در نظر گرفتن اولویت کشورهای در حال توسعه که بیشتر در معرض خطرات تغییر اقلیم هستند انجام شود. برای دستیابی به این اهداف، صندوق هایی تشکیل شده اند.

علاوه بر موارد فوق، کشورهای توسعه یافته بر اساس ماده 8 موافقتنامه پاریس، تعهداتی در قبال زیان ها و خسارات ناشی از تغییرات اقلیمی در مقابل کشورهای آسیب پذیر دارند. بر این اساس، در بیست و هفتمین کنفرانس اعضا، تصمیم به ایجاد صندوق زیان و خسارت گرفته شد و بر اساس آن تعهدات مالی جدیدی برای کشورهای توسعه یافته در نظر گرفته شده است. البته به تصریح این ماده، این تعهد مبنایی برای مسئولیت یا جبران خسارت نیست. اما برخی از صاحبنظران با تحلیل دگماتیک از این ماده، بر این باورند که تشخیص اهمیت پیشگیری، به حداقل رساندن و رسیدگی به زیان ها و خسارات، به معنای پذیرش مسئولیت نقض تعهدات است. اگرچه ابزار جبران خسارت،  لزوما غرامت نیست، اما دولت ها موظفند منابع خسارت را از بین برده و اقدامات پیشگیرانه را برای رسیدگی به زیان و خسارات انجام دهند. با وجود این، قرار دادن موضوع زیان و خسارت ذیل ماده ای جداگانه از موافقتنامه، می تواند اهمیت موضوع را تا حد زیادی منعکس کند.

در گزارش پایش جامع جهانی صندوق اقلیم سبز، صندوق سازگاری، صندوق کشورهای کمتر توسعه یافته، صندوق ویژه تغییرات اقلیمی و صندوق زیان و خسارت مورد بحث و بررسی قرار گرفته اند.

بررسی هایی که در مورد اجرای تعهدات مالی کشورهای توسعه یافته انجام شده است امیدوار کننده نیست؛ هرچند که مواردی از اجرای تعهدات هم وجود داشته است. در بند 75 گزارش، به چالش های کشورهای در حال توسعه برای دستیابی به منابع مالی اشاره، و بر لزوم ساده سازی فرایند دسترسی به این منابع تاکید شده است. در بند 76 به تلاش و پیشرفت هایی که توسط کشورهای توسعه‌یافته در زمینه تأمین و بسیج منابع مالی اقلیمی ایجاد شده است و همچنین به افزایش بودجه اقلیمی از کشورهای توسعه‌یافته در سال 2021 به 89.6 میلیارد دلار و احتمال دستیابی به هدف در سال 2022 اشاره می کند. در بند بعدی از تلاش‌ کشورهای توسعه‌یافته برای دستیابی به پیشرفت در حداقل دوبرابر کردن بودجه سازگاری از ۲۰۱۹ تا سال ۲۰۲۵ یاد می‌کند. در واقع این تعهدی را نشان می دهد که هنوز اقدامی برای آن انجام نشده است. در بند 78 ، تعهدات 31 مشارکت‌کننده در جریان تکمیل مجدد صندوق اقلیم سبز، که منجر به تعهد اسمی 12.833 میلیارد دلار تا به امروز شده است را بیان کرده و از پیشرفت نسبت به تکمیل قبلی که مبلغ 9.86 بود یاد می کند. همچنین تعهدات و مشارکت‌های بیشتر در جهت تکمیل مجدد صندوق اقلیم سبز را تشویق می‌کند. در بند 79 از تعهدات پذیرفته شده تا به امروز برای عملیاتی کردن ترتیبات تأمین مالی، از جمله صندوق زیان و خسارت به مبلغ 792 میلیون دلار، برای صندوق سازگاری به مبلغ 187.74 میلیون دلار و به صندوق کشورهای کمتر توسعه یافته و صندوق ویژه تغییرات آب و هوایی به مبلغ 179.06 میلیون دلار استقبال می کند. اما در عین حال در بند بعدی به عدم دستیابی به هدف 100 میلیارد دلار تامین مالی صندوق اقلیم سبز و چالش های موجود در بسیج منابع مالی بخش خصوصی اشاره می کند. بنابراین در بند 85 با قید فوریت از کشورهای توسعه یافته خواسته است تا به تعهدات تامین مالی 100 میلیارد دلار خود تا سال 2025 پایبند باشند.  در بند 81 به عدم کفایت منابع مالی تخصیص یافته به سازگاری با تغییر اقلیم پرداخته و بیان می کند که سطح فعلی تامین مالی، انتقال تکنولوژی و ظرفیت سازی در رابطه با سازگاری برای پاسخگویی به شرایط رو به بحران کشورهای در معرض خطر ناشی از تغییر اقلیم کافی نیست. به همین دلیل، با توجه به نیازهای فوری و رو به رشد کشورهای در حال توسعه در مورد سازگاری، به اهمیت بیش از دو برابر کردن منابع تامین مالی سازگاری با در نظر گرفتن منابع بخش دولتی و به شکل غالبا بلاعوض و سایر اشکال تامین مالی که پتانسیل تاثیر گذاری دارند، اشاره می کند. لذا از تعهدات جدید برای صندوق سازگاری استقبال کرده و از کشورهای متعهد می خواهد تا به تعهداتشان عمل کنند. در بندهای بعدی از نهادهای  مکانیسم مالی درخواست می کند تا از منابع مالی تامین شده فعلی خود استفاده کامل کنند. همچنین از بانک‌های توسعه چندجانبه و سایر مؤسسات مالی می‌خواهد که سرمایه‌گذاری‌های خود را در اقدامات اقلیمی افزایش داده و افزایش مستمر و اثربخش به همراه دسترسی ساده به منابع تامین مالی اقلیمی در قالب کمک های بلا عوض و سایر اشکال اعطای کمک مالی داشته باشند. در بندهای 87 تا 89، ضمن استقبال از عملیاتی شدن صندوق زیان و خسارت، از کشورهای توسعه یافته درخواست می کند تا به تعهدات مالی شان در رابطه با این صندوق عمل کرده و هدایت منابع مالی برای شروع به کار صندوق را بر عهده بگیرند. همچنین سایر کشورها را به کمک در پر کردن صندوق تشویق می کند. در مواد پایانی مبحث تعهدات مالی، بر اهمیت اصلاح ساختار مالی چندجانبه، از جمله بانک های توسعه چندجانبه تأکید می کند، بیانیه چشم انداز به روز شده بانک جهانی را برای ایجاد جهانی عاری از فقر در سیاره ای قابل زندگی و بانک های توسعه چندجانبه برای تقویت همکاری ها برای تأثیرگذاری بیشتر، تأیید می کند و از سهامداران خود می خواهد که به سرعت این چشم انداز را اجرا کنند و به افزایش چشمگیر تأمین مالی اقلیمی به ویژه از طریق کمک های مالی بلاعوض و ابزارهای امتیازی ادامه دهند.

با توجه به نکات مستخرج از گزارش پایش جامع جهانی می توان چنین نتیجه گرفت که غالب تعهدات کشورهای توسعه یافته در خصوص تامین مالی، به وقوع نپیوسته است و مهمترین آنها عدم دستیابی به 100 میلیارد دلار تامین مالی صندوق اقلیم سبز و عدم تعادل بین منابع مالی مرتبط با کاهش انتشار و منابع سازگاری با تغیر اقلیم است. تعهداتی که کشورهای توسعه یافته برای تامین مالی صندوق ها تقبل کرده اند، با میزان پرداختی که تا الان انجام شده است فاصله ی بسیار زیادی دارد و این سوال را به ذهن متبادر می سازد که بار دستیابی به اهداف اقلیمی بر عهده کدام دسته از کشورهاست؟ این نکته مهم را نباید فراموش کرد که بر اساس ماده 4 کنوانسیون چارچوب و ماده 2 موافقتنامه پاریس، دستیابی به هدف محدود کردن افزایش میانگین دمای جهانی به 2 درجه سانتی گراد، از طریق ابزارهای مالی، انتقال فناوری و ظرفیت سازی به وسیله کشورهای توسعه یافته ممکن است و در صورتی که ابزار های مالی به موقع تامین نشده و به سادگی در دسترس کشورهای مزبور قرار نگیرد، عملا امکان دستیابی به اهدف کنوانسیون چارچوب و موافقتنامه پاریس ممکن نیست. حتی هدف تعیین شده جدید در کاپ 28 یعنی گذار از سوخت های فسیلی نیز بدون تامین منابع مالی امکان پذیر نخواهد بود. اگر کشورهای توسعه یافته به جای تمرکز بر تامین منابع مالی، فقط بر برخی تعهدات کاهش و سازگاری توجه نمایند، و تمرکز جامعه جهانی را از عدم پایبندی خود به تعهدات مالی، به سمت تعهدات اقلیمی جدید، به طور مثال گذار از سوخت های فسیلی معطوف کنند، کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه یافته و همچنین کشورهای آسیب پذیر به سبب تغییرات اقلیمی، نخواهند توانست تعهدات خود در زمینه کاهش انتشار کربن و سازگاری با تغییر اقلیم را اجرا کنند زیرا خود به تنهایی منابع و ظرفیت کافی برای این کار را نداشته و غالبا هم به سبب اقدامات کشورهای توسعه یافته با این مشکلات اقلیمی مواجه شده­اند. ضروری است تا یک هدف جهانی و بلندپروازانه در مورد تأمین مالی اقلیمی تعیین شده، و از همه منابع – شامل دولتی، خصوصی، تامین مالی داخلی و بین المللی، اوراق قرضه سبز و... جمع آوری شوند. تامین مالی از طریق منابع عمومی اصل و محور است اما باید جریان های مالی بخش خصوصی به سمت کربن زدایی در اقتصاد هدایت شوند. در کنار این موارد، باید توجه بیشتری به تامین منابع مالی به منظور سازگاری با تغییراقلیم نمود و برای دستیابی به این هدف، باید تلاش بیشتری در جهت جمع آوری منابع مالی بخش خصوصی کرد. در این میان، جامعه جهانی باید با تمرکز و مطالبه­گری بیشتری، از کشورهای توسعه یافته اجرای تعهدات مالی شان را بخواهد.

این نکته هم جای بحث دارد که به فرض اجرای کامل تعهدات مالی، آیا منابع مالی تخصیص یافته به اقدامات اقلیمی از منابع مختلف، کفایت لازم را دارند؟ به طور مثال علی رغم تصمیم به تامین منابع مالی به مبلغ 792 میلیون دلار برای صندوق زیان و خسارت، با توجه به اینکه سالانه به سبب تغییر اقلیم حدود 400 میلیارد دلار خسارت به کشورهای آسیب پذیر وارد می شود، مبلغ تعهد شده بسیار ناچیز بوده و برای جبران خسارات کشورهای آسیب دیده کافی نیست. این نکته که تعهدات مالی به بخش سازگاری با تغییر اقلیم باید بیش از دو برابر شود، خود گواهی بر عدم کفایت تعهدات فعلی می باشد.

در کنار سایر اصلاحات، ساختار مالی بین المللی نیز لازم است اصلاح شود تا از تشدید بار بدهی بر دوش کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه یافته جلوگیری شود. این هدف از طریق ابزار مالی کمک بلاعوض، راه حل های مالی بلند مدت و پرهیز از کمک های مالی کوتاه مدت که صرفا به کمک های توسعه ای بین المللی متکی است می­تواند دنبال شود.

در آخر انتقادی به جمهوری اسلامی ایران  مبنی بر کم کاری در جذب منابع مالی اقلیمی برای پروژه های مرتبط وارد است. علی رغم عدم اجرای کامل تعهدات مالی توسط کشورهای توسعه یافته، منابع هر صندوق ذکر شده در بالا به غیر از صندوق زیان و خسارت، تا حدودی تامین شده است و لازم است تا سازمان های دولتی و خصوصی در ایران، برای دسترسی به این منابع مالی، سازوکارهای لازم را فراهم کرده و پروژه های واجد شرایط برای اخذ کمک مالی تعریف کنند. با توجه به محدودیت منابع این صندوق ها در کنار عدم پایبندی کشورهای توسعه یافته به تعهداتشان، دسترسی به منابع این صندوق بسیار رقابتی بوده و لازم است در داخل کشور، تلاش ها برای دسترسی به منابع آنها تسریع شود.