تاملی بر تلاش آمریکا جهت تصویب قطعنامه تحریم تسلیحاتی ایران در شورای امنیت-دکتر محسن عبداللهی

دکتر محسن عبدالهی- دانشیار حقوق بین الملل دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی

برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) با هدف تحدید و نظارت بر فعالیت­های هسته ­ای ایران از یک طرف و لغو تحریمهای ناشی از برنامه اتمی ایران از طرف دیگر، بین ایران و 5 1 در سال 2015 تصویب شد. مشارکت ­کنندگان برجام در زمان تصویب قطعنامه تایید کننده برجام در شورای امنیت (2231) ترجیح دادند تا در ضمیمه­ ای خودخواسته (ضمیمه ب) لغو تحریمهای تسلیحاتی ایران را به 5 سال بعد موکول کنند. 18 اکتبر سال جاری مصادف با 27 مهر 1399 این زمان فرا می رسد. دولت ایالات متحده آمریکا که در سال 1397 با هدف نابودی برجام از این توافق خارج شد، در خلال این مدت تمام تلاش خود را برای نابودی این سند انجام داده است. این دولت، به هیچ وجه مایل نیست که برجام بدون آمریکا به اشتغال خود ادامه داده و ایران اولین امتیاز خود را علیرغم اقدامات متقابلی که انجام داده است، دریافت کند. درست به همین دلیل این دولت ضمن تهدید به استفاده از ابزار موسوم به مکانیسم ماشه، اخیرا پیش ­نویس قطعنامه­ ای را برای تصویب به 5 دولت عضو دایم شورا ارائه کرده است. هدف از ارایه این پیش ­نویس تمدید تحریم تسلیحاتی ایران اعلام شده است. این نوشتار کوتاه ضمن نقد دلایل مندرج در پیش ­نویس یادشده به دنبال اثبات این است که نه تنها پیش ­نویس فاقد وجاهت قانونی می­ باشد بلکه بسیار فراتر از تمدید تحریمهای تسلیحاتی پیشین رفته است. برای این منظور ابتدا نگاه کوتاهی بر تحریمهای تسلیحاتی ایران در شورای امنیت خواهیم انداخت (الف)؛ سپس به نقش برجام و قطعنامه 2231 در لغو زمانبندی شده این تحریمها پرداخته (ب)؛ و در نهایت به توصیف و تحلیل پیش­نویس خواهیم نشست.

الف- تحریم تسلیحاتی ایران در شورای امنیت

ایران هیچگاه به دلایل فعالیت­های نظامی خود موضوع تحریم تسلیحاتی شورای امنیت قرار نگرفته است. به دیگر سخن، برنامه های تسلیحاتی ایران هیچگاه تهدیدی برای صلح و امنیت بین ­المللی نبوده است تا شورای امنیت این برنامه­ ها را موضوع تحریم خود قرار بدهد. هرچند که بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1979 و به ویژه در دوران جنگ هشت ساله با عراق همواره از سوی دولتهای غربی مورد تحریم تسلیحاتی قرار گرفته است.  با وجود سابقه فوق، برنامه صلح ­آمیز اتمی ایران و ارجاع آن به شورای امنیت، فرصت مناسبی را برای شورای امنیت فراهم ساخت تا با هدف فشار بر ایران جهت اجرای قطعنامه ­های صادره شورا علیه آن، فعالیت­های تسلیحاتی ایران را از سال 2007 تحریم نماید. به دیگر سخن، باز هم فعالیت­های تسلیحاتی ایران موضوعیت نداشت. در این راستا، شورای امنیت برای اولین بار در سال 2007 طی قطعنامه 1747 خود فعالیت­های تسلیحاتی ایران از جمله خرید و فروش تسلیحات را منع می کند. شورا به موجب بند 5 این قطعنامه:

«تصمیم‌ می‌گیرد که‌ ایران‌ نباید به ‌طور مستقیم‌ یا غیرمستقیم‌ از قلمرو خود یا به‌ وسیله‌ اتباع‌ خود یا با استفاده‌ از کشتی‌ها یا هواپیماهای‌ با پرچم‌ خود به‌ تامین،‌‌ فروش‌ یا انتقال‌ تسلیحات‌ و مواد مرتبط اقدام‌ کند، و اینکه تمام‌ دولتها باید تهیه چنین‌ اقلامی‌ را از ایران‌ به‌ وسیله‌ اتباع‌ خود یا با استفاده‌ از کشتی‌ها یا هواپیماهای‌ با پرچم‌ خود چه‌ این‌ اقلام‌ از قلمرو ایران‌ نشئت‌ گرفته‌ باشند یا خیر‌ ممنوع‌ کنند».

‌‌شورا همچنین در بند بعدی تمام‌ دولتها را به این «فرامی­خواند که‌ با دقت و مراقبت ‌از تأمین‌‌، فروش‌ و انتقال‌ مستقیم‌ یا غیرمستقیم‌ هرگونه‌ تانک‌ رزمی، ‌خودروهای‌ رزمی‌ زرهی، ‌سیستم‌های‌ توپخانه‌ای‌ با کالیبر بزرگ‌‌، هواپیماهای‌ جنگنده‌، هلی‌کوپترهای‌ تهاجمی‌،‌ کشتی‌های‌ جنگی‌‌ موشک‌ها و سیستم‌های‌ موشکی‌ که‌ در فهرست‌ ثبت‌ شده‌ سازمان‌ ملل‌ متحد درباره‌ تسلیحات‌ متعارف‌ برای‌ ایران مشخص‌ شده‌اند‌، از قلمروشان‌ یا به‌ وسیله‌ اتباعشان‌ یا با استفاده‌ از کشتی‌ها و هواپیماهای‌ با پرچم ‌شان‌ جلوگیری‌ کنند. همچنین‌ می‌خواهد که‌ این‌ کشورها از تأمین‌ هرگونه‌ کمک‌ فنی،‌ مالی‌‌، آموزشی‌‌، سرمایه‌گذاری‌، واسطه‌گری‌، خدمات‌ دیگر و انتقال‌ منابع مالی‌ یا خدمات‌ مرتبط با تأمین، فروش‌، ‌انتقال‌، ساخت‌ و به‌کارگیری‌ چنین‌ اقلامی‌ به‌ منظور جلوگیری‌ از افزایش‌ تسلیحات‌ که‌ بی‌ثبات‌ کننده‌ است‌، ‌خودداری‌ کنند».

منویات مندرج در این قطعنامه در قطعنامه ­های  1803 (2008)؛ 1835 (2008) و نهایتا 1929 (2010) تکرار شده است. با این حال، باید توجه کرد که بند 8 قطعنامه اخیر، به اقلام نظامی مندرج در قطعنامه 1747 سال 2007، «موشک یا سامانه ­های موشکی متعارف» را افزوده است. باید توجه داشت که این تحول، جدای از تمرکز قطعنامه­ های شورا بر «موشک­های بالستیکی است که قادر به حمل سلاحهای هسته­ ای هستند»، می­ باشد (بندهای 7 و 9 قطعنامه 1929). این نوع موشکها در چارچوب سلاحهای کشتار جمعی طبقه­ بندی می­شوند که پرداخت به آنها از موضوع این نوشتار خارج است. هرچند دولت جمهوری اسلامی ایران بارها «مشروعیت» قطعنامه­ های شورا را زیر سئوال برده است اما باید پذیرفت که این قطعنامه ها وفق منشور ملل متحد و در چارچوب صلاحیت شورا تصویب شده و لذا «قانونی» هستند.

ب- لغو تحریمهای هسته­ای-نظامی توسط برجام

 اگر برجام برای دولتهای 5 1 توافقی به منظور اطمینان از ماهیت صلح ­آمیز برنامه اتمی ایران بود، برای ایران وسیله ­ای راهبردی به منظور رفع تحریم­های شورای امنیت، اتحادیه اروپا و آمریکا و تمهید بازگشت ایران به جامعه بین­ المللی به شمار می ­آمد (بند 2 مقدمه برجام). آنگونه که در برجام نیز منعکس گردیده، در خلال مذاکرات، استدلال به حق ایران آن بود که با انعقاد برجام باید کلیه­ تحریمهای نشات گرفته از برنامه اتمی ایران لغو گردد (همان، مقدمه و ماده 5). با این حال، دقت در برجام نشان می­دهد که مشارک ت­کنندگان جز در مورد تحریم­های تسلیحاتی اتحادیه اروپا (JCPOA Annex II – Sanctions-related commitments, A. European Union, 1.8-9) و خارج کردن اشخاص حقیقی و حقوقی نظامی ایران از لیستهای تحریم، وارد موضوع تحریم تسلیحاتی نشده و به لغو قطعنامه ­های ایجاد کننده این تحریمها بسنده کرده­ اند. در این راستا، هم برجام (ماده 18) و هم قطعنامه 2231 شورای امنیت (بند 12) به صراحت تمامی قطعنامه­ های ایجاد کننده تحریم­های تسلیحاتی ایران را خاتمه بخشیده­ اند. با این حال، اعضای دایم شورای امنیت، هنگام تصویب قطعنامه­ تاییدکننده برجام در شورای امنیت طی بیانیه­ ای که به عنوان ضمیمه (ب) قطعنامه منتشر شده، زمانبندی را برای لغو تحریمهای تسلیحاتی ایران اعلام داشتند. این ضمیمه و اعتبار مفاد آن مورد اعتراض ایران قرار گرفت (بند 13 بیانیه دولت جمهوری اسلامی که پس از تصویب قطعنامه 2231 صادر شده است).

بند 5 ضمیمه (ب)، تقریبا بند 8 قطعنامه 1929 شورای امنیت را تکرار کرده و در انتها مقرر می­کند: «این بند تا تاریخ 5 سال پس از روز تصویب برجام یا تا تاریخی که آژانس گزارشی در تأیید نتیجه ­گیری گسترده ­تر ارائه دهد، هرکدام زودتر حادث شود، اعمال خواهد شد». این بند، مطلق و بدون هرگونه شرطی است. در نتیجه با فرارسیدن 18 اکتبر سال جاری (مصادف با 27 مهر 1399) - که 5 سال از زمان روز تصویب برجام می­گذرد- کلیه تحریمهای تسلیحاتی ایران خود به خود برای همیشه لغو خواهد شد. روشن است که پس از این تاریخ هرگونه تحریم جدید تسلیحاتی ایران مستلزم تصویب قطعنامه تحریمی جدید است که نیازمند رای مثبت دولتهای عضو دایم است. درست به همین دلیل، دولت ایالات متحده آمریکا از سال گذشته تلاشهای گسترده­ای را به منظور تمدید این بند و به تبع تحریم تسلیحاتی ایران آغاز کرده است که آخرین تلاش این دولت ارایه پیش نویس قطعنامه مفصلی به شوراست که در بند بعدی به آن پرداخته می­شود.

ج- پیش ­نویس قطعنامه تحریم تسلیحاتی: از ادعای تمدید تحریمهای موجود تا تاسیس نظام تحریمی جدید

دولت آقای دونالد ترامپ از همان زمان کارزار انتخاباتی، تندترین حملات را نثار برجامی کرد که آن را میراث دولت دموکرات اوباما می­دانست تا توافق دولت ایالات متحده آمریکا. ترامپ برجام را توافقی ناکافی، یکطرفه و به لحاظ زمانی محدود دانسته است. او بارها و بارها ایران را به مذاکره برای تصویب سندی جایگزین فراخوانده که هربار با مخالفت ایران روبرو شده است. هدف ناگفته­ ی آمریکا از خروج غیرقانونی از برجام، نابودی آن است. بنظر می ­رسد ترامپ فکر میکرد که با خروج از برجام و اعاده دوباره و شدیدتر تحریمهای سابق و در نتیجه محرومیت ایران از امتیازات اقتصادی برجام، ایران نیز از برجام خارج شده و این توافق نابود خواهد شد. حال آنکه ایران راه عقلانیت برگزیده و تاکنون صبر راهبردی را در دستورکار خود قرار داده است. نتیجه آنکه، ترامپ به دست خود، دست آمریکا را از مواهب و سازکارهای برجام از جمله «مکانیسم ماشه» کوتاه کرده و در عین حال، برجامِ بی­ آمریکا به حیات خود ادامه داده و ایران علیرغم اتخاذ اقدامات مقابلِ کاهش دهنده تعهداتش، در آستانه اولین برداشت امتیاز زمانبندی شده قرار گرفته است. چنین رخدادی برای دولت ترامپ غیرقابل تحمل بوده و شکست قابل ملاحظه ­ای برای ایشان در آستانه انتخابات نوامبر محسوب خواهد شد. از اینرو، شاهد تلاشهای گسترده دولت آمریکا برای نابودی برجام قبل از نوامبر سال جاری و یا حداقل ممانعت از لغو تحریمهای تسلیحاتی ایران هستیم. در راستای وضعیت فوق، دولت آمریکا نه تنها بطور تناقض ­آمیزی مدعی تداوم «مشارکتش در برجام» شده است بلکه اخیرا پیش­نویس قطعنامه ای را با ادعای تمدید تحریم تسلیحاتی ایران به شورا عرضه کرده است که در ادامه به بررسی این قطعنامه پرداخته می­شود.

با یک مقدمه طولانی و 35 بند اجرایی، پیش­ نویس مفصلی ارایه شده است. به تصریح آخرین بند مقدماتی، قطعنامه به موجب ماده 41 و ذیل فصل 7 منشور تصویب خواهد شد. افزون بر  اکثر بندهای مقدماتی، 5 بند اجرایی نخست پیش­نویس به احصاء و محکومیت برخی از حملات خشکی و دریایی در منطقه خاورمیانه و در نهایت انتساب غیرقابل پذیرش آنها به دولت جمهوری اسلامی ایران اختصاص دارد. حمله 14 سپتامبر 2019 به تاسیسات نفتی آرامکو عربستان (بند 1)، حمله دسامبر 2019 به پایگاه نظامی کرکوک و تعرض به سفارت آمریکا در عراق (بند 2)؛ ادعای انتقال سلاح به شبه نظامیان در منطقه (بند 3)؛ محکومیت نقض حاکمیت و تمامیت ارضی عربستان در رابطه با حملات حوثی­های یمن (بند 4)؛ و محکومیت حملات  به کشتی ­رانی تجاری در خلیج فارس و تنگه هرمز (بند 5) از جمله این موارد محسوب می­شوند.

بندها به گونه ­ای تنظیم شده ­اند که خواننده گمان می برد مسئولیت تمامی این موارد به عهده جمهوری اسلامی ایران است. در حالیکه تقریبا در هیچیک از موارد ادعایی فوق حملات مطابق حقوق بین ­الملل به ایران منتسب نشده ­اند. واضح است که دولت آمریکا برای اقناع اعضای شورای امنیت به صدور قطعنامه تحریمی فصل هفتمی ناگزیر از اثبات مقدماتی تهدید صلح و امنیت بین ­المللی از سوی ایران است. از اینرو، شاهد چینش ناشیانه و غیرقابل قبول حوادثی هستیم که اولا به تنهایی به آستانه مورد نظر منشور برای تهدید علیه صلح و امنیت بین ­المللی نمی­رسند و ثانیاً به فرض رسیدن به چنین آستانه­ای نیز، ارتباط و انتساب آنها به ایران مورد تردید جدی است. پیش ­نویس برای نیل به چنین هدفی به صراحت در بند 14 مقدماتی پس از احصای حملات مورد اشاره، مقرر می­دارد: «احراز می­کند که چنین حملاتی و اشاعه مستمر تسلیحات و مواد مرتبط آنها توسط ایران تهدیدی علیه صلح و امنیت بین­المللی ایجاد کرده است». بندهای 9 الی 22 پیش ­نویس مقررات مفصلی را درباره حقوق و تکالیف دولت ایران (بند 10) و سایر دولتها (بند 9) به منع تامین، خرید، فروش و ارایه تسلیحات متعارف از و به ایران وضع کرده است. در واقع، این بندها قلب تحریمی پیش ­نویس است که از زمان لغو تحریمهای تسلیحاتی در اکتبر پیش رو، لازم الاجرا خواهند شد. عبارت پردازی ها مشابه همان عبارت پردازی قطعنامه های سابق و به ویژه بند 5 ضمیمه (ب) قطعنامه 2231 است. با این توضیح که به مانند بند اخیر، امکان نقل و انتقال سلاح به طور موردی با اجازه «کمیته»­ای که به موجب این قطعنامه تاسیس خواهد شد، پیش بینی شده است. برای این منظور دولت ایران یا سایر دولتهایی که به دنبال خرید یا فروش سلاح از یا به ایران هستند باید 30 روز قبل از اقدام از کمیته تاییدیه دریافت کنند (بند 9).

بند 11 پیش­نویس به تحریم آموزش فنی، منابع و خدمات مالی، مشاوره یا دیگر خدمات یا کمک های مربوط به نقل و انتقال تسلیحات اختصاص دارد. بندهای 12 و 13 صلاحیت­های گسترده­ای به تمامی دولتها برای نظارت، بازرسی و ضبط و مصادره محموله ­های مشکوک از مبداء یا به مقصد ایران اعطا می­کنند. اعم از آنکه توسط هواپیما یا کشتی حمل شوند. این صلاحیت ها بقدری وسیع است که در صورت تصویب به مانند رژیم­های تحریمی-هسته ­ای سابق، مراودات بین ­المللی ایران را مختل خواهد کرد. بندهای 15 الی 18 قواعدی به منظور بازرسی محموله­ های مشکوک در دریای آزاد و تکالیف دولتها به همکاری در این خصوص مقرر می کنند. بند 19 به صلاحیت توقیف، ضبط، مصادره و دفع کشتی­ها و محموله­ های ناقض تحریمها به ترتیب در بنادر و دریای سرزمینی دولتهای عضو اختصاص دارد. بند 21 صلاحیت و تکلیف توقیف فوری حسابها و داراییها و منابع مالی متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی که ناقض تحریمهای تسلیحاتی مندرج در پیش ­نویس هستند را به  دولتها اعطا می­کند. روشن است که نظر به ماهیت دولتی بسیاری از نهادهای نظامی و دولتی ایران، این بند از قطعنامه پیشنهادی مستلزم لغو  مصونیت بخشی از دولت ایران است. در نهایت بند 22 به تحریم آمد و شد بین ­المللی اشخاصی اختصاص دارد که توسط کمیته این قطعنامه نام آنها لیست خواهد شد. در این راستا بندهای 23 و 24 پیش­نویس، به مانند اکثر قطعنامه های شورا حاوی معافیت­های بشردوستانه است.

قطعنامه پیشنهادی را نمی­توان قطعنامه تمدیدی بند 5 ضمیمه (ب) قطعنامه 2231 شورا دانست. این پیش­نویس برخلاف بند مزبور که زمانبندی 5 ساله داشته و با انقضای زمان بطور خودکار به تحریمها خاتمه می­داد، ایران را تحت تحریمهای تسلیحاتی نامحدودی قرار می­دهد. پیش­ نویس همچنین برای نظارت بر اجرای منویات خود، سازکاری نهادین را تاسیس کرده است. بند 25 کمیته ­ای مرکب از تمامی اعضای شورا را ایجاد می­کند که نظارت بر اجرای منویات قطعنامه، لیست کردن اشخاص ناقض، اعطای تاییدیه و معافیت ودر نهایت اطمینان از پایبندی سایر دولتها از مهمترین صلاحیت­های آن است. همچنین به منظور کمک به کمیته، بند 27 پیش ­نویس از دبیرکل سازمان ملل متحد درخواست می­کند پنل 8 نفره­ای از کارشناسان تاسیس کند که بندهای بعدی قطعنامه به تبیین حقوق و تکالیف این پنل و سایر دولتها در همکاری با آن اختصاص دارد. در نهایت قطعنامه با تهدید به اتخاذ تدابیر شدیدتر در صورت عدم پایبندی به مفادش و وخامت بیشتر وضعیت در منطقه پایان می­یابد (بند 33).

برآیند

پیش­نویس ترسناکی ارایه شده است. هرچند موضوع پیش­نویس محدود به نقل و انتقال تسلیحات است اما نظامات کنترلی، نظارتی و بازرسی آن به گونه­ ای است که می­تواند مراودات دریایی و هوایی ایران را به­ جد مختل نماید. از نظر حقوقی، قطعنامه به سادگی قابل تخدیش است (برای دیدن استدلالهای حقوقی دولتهای روسیه و چین نگاه کنید به نامه های هیئت های نمایندگی دایم این دو کشور به رئیس شورای امنیت). با این حال، اعضای شورای امنیت لزوما بر مبنای اصول و قواعد حقوقی اقدام نمی­کنند: منزلت و وجهه سیاسی، اقتصادی و نظامی دولتهای پیشنهاد دهنده و موضوع تحریم در کنار فضای عمومی بین­ المللی بسیار موثر هستند. در این خصوص، خوشبختانه خروج آمریکا از برجام و اعمال غیرقانونی تحریمهای یکجانبه اولیه و ثانویه آن علیه ایران و سایر دولتها از یک طرف و تداوم عضویت ایران در برجام علیرغم تحمل تحریمهای اقتصادی آمریکا از طرف دیگر، فضای شورا را به گونه­ ای کرده است که امید فراوانی به وتوی این پیش ­نویس می­رود. با این حال، باید توجه کرد که تا آخر اکتبر زمان زیادی باقی مانده است. کافی است در این زمان، حادثه­ ای مانند حملات به تاسیسات آرامکو عربستان رخ داده یا اقدامات هیجانی مانند خروج ایران از پروتکل الحاقی یا تقلیل همکاری با آژانس در دستورکار قرار گیرد. در آن صورت خواهیم دید که چگونه استدلال­های حقوقی در نزد اعضای شورا رنگ باخته و همدلی با آمریکا برای تصویب پیش ­نویس هرچند با اصلاحاتی چند، افزایش خواهد یافت. از اینرو، ایران باید بسیار مراقب بوده و هشدارهای لازم را نیز به شرکای منطقه­ای تحت نفوذش بدهد. فراموش نکنید با فرارسیدن اکتبر تحریمهای تسلیحاتی برای همیشه به تاریخ خواهد پیوست و ایجاد نظام تحریمی جدید اگر نگویم غیرممکن، بسیار دشوار است.