تحریم سالهای کووید19؛ چرا آمریکا باید تحریم­های یکجانبه علیه ایران را در راستای مقابله با کووید19 لغو نماید؟-دکتر امیر مقامی

دکتر امیر مقامی -  استادیار گروه حقوق و علوم سیاسی، دانشگاه یزد

«تحریم یکجانبه» هنوز می­تواند موضوع چالش ­برانگیزی برای حقوق بین­ الملل تلقی شود؛ زیرا همچنان وفاقی پیرامون قانونی­ بودن/نبودن آن وجود ندارد. باوجوداین، در عصر همه­ گیری ویروس کرونا چالش ­های مضاعفی پیش روی این موضوع قدیمی قرار گرفته است. دولت ایران، مصرّ است که ایالات متحده باید به منظور صیانت از حقوق بشر و همکاری در مقابله مؤثر با بیماری کووید19 تحریم ­ها را ملغی نماید؛ البته موضع اساسی دولت ایران ضرورت لغو تحریم در چارچوب برجام و قطعنامه 2231 شورای امنیت است و لغو تحریم در شرایط کنونی را به صورت خاص و مؤکد مطرح می­ نماید.

نوشتار پیش رو از این منظر به چالش اخیر می­نگرد که ورای هرگونه مدعایی درخصوص مشروعیت حقوقی بین ­المللی تحریم­ های یکجانبه، آیا دولت آمریکا در شرایط خاص حاضر تکلیفی (ولو مضاعف) مبنی بر لغو تحریم­ ها دارد یا خیر؟ لذا از سه منظر حقوق بشر، حقوق بین ­الملل پاسخ به بلایا و حقوق بین ­الملل سلامت به این پرسش پاسخ خواهیم داد. ذکر این نکته نیز خالی از لطف نیست که ممکن است بنابر استدلال­هایی که مجال آن فراهم نیست اصرار بر استمرار تحریم­ها «جنایت علیه بشریت» نیز تلقی شود؛ لیکن چون موضوع اخیر در حوزه مسئولیت کیفری فردی مطرح می­شود از ارزیابی آن چشم­پوشی کرده­ایم.

1- تحریم و کووید19: نقض حقوق بشر

تحریم­های یکجانبه آمریکا، توانایی دولت ایران برای ایفای تعهداتش به موجب میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (ح.ا.ا.ف) به­ویژه حق بر سلامت و حق تأمین اجتماعی را شدیداً تحت تأثیر قرار داده است. اگرچه دولت آمریکا عضو میثاق نیست اما میثاق را امضا نموده و برابر ماده 18 کنوانسیون وین راجع به حقوق معاهدات ملزم است از اعمالی که مغایر موضوع و هدف میثاق باشد، خودداری نماید. به اعتقاد کمیته تعهد هر دولت در ارتباط با میثاق «از التزام به ارتقای احترام به همه حقوق بشر در منشور ملل متحد» ناشی می­شود.

با وجود این که اصولا بر اساس میثاق، حقوق بنیادین بهداشت و تأمین اجتماعی جنبه درون مرزی دارند، اما در عمل کمیته ح.ا.ا.ف، بدون آن که به طور سیستماتیک و مفهومی، تعهّدات فراسرزمینی دولتها در اجرای میثاق را تبیین نماید، جلوه ­هایی از تعهدات فراسرزمینی آنها را مورد شناسایی قرار داده است. کمیته صراحت دارد که دولتهای عضو «باید با جلوگیری از نقض حق بر تأمین اجتماعی توسط شهروندان یا نهادهای دولتی خود، از نقض این حق در دیگر کشورها نیز پیشگیری نمایند.» همچنین «دولتهای عضو برای ایفای تعهدات بین­ المللی خود در رابطه با حق تأمین اجتماعی باید با خودداری از اقداماتی که به طور مستقیم یا غیرمستقیم به مداخله در بهره­ مندی از این حق در دیگر کشورها می­ انجامد، به بهره­ مندی از این حق احترام بگذارند. » نظیر همین دیدگاه را کمیته در تفسیر شماره 15 درخصوص حق بر آب نیز درپیش­ گرفته­ است که برمبنای ماده 11 و12 میثاق، تفسیری انعکاسی(reflective)  و بازتاب دیدگاه بسیاری از کشورهای عضو دانسته شده است. به­نظر کمیته هر دولتی باید تضمین نماید که مانع اجرای تعهدات دولتهای دیگر به موجب میثاق نخواهد شد. «تعهد فراسرزمینی به احترام» نیز مستلزم آن است که دولتها از هرگونه اقدامی که مستقیماً یا غیرمستقیم مانع بهره­ مندی اشخاص خارج از سرزمینشان از حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصرح در میثاق است نشوند.

برهمین مبناست که کمیته در تفسیر شماره 14 بیان می­نماید «دولتها باید بهره­ مندی از حق بر سلامتی در کشورهای دیگر را محترم شمارند» و از آنجا که در مواقع اضطراری، دولتها مسئولیت مشترک و فردی دارند و «باتوجه به این که برخی بیماری­ها به راحتی به آنسوی مرزهای یک کشور قابل انتقال است، جامعه بین­ المللی در حل این مسأله مسئولیتی جمعی دارد. کشورهای عضو که از نظر اقتصادی توسعه یافته هستند مسئولیت و نفعی ویژه در کمک به دولتهای فقیرتر درحال توسعه در این زمینه دارند.» کمیته تصریح می­ نماید که «دولتها درهمه مواقع باید از وضع تحریم­ها یا اقدامات مشابه محدودکننده داروها و تجهیزات پزشکی کافی به کشور دیگر خودداری ورزند. محدودیت­ها بر این قبیل کالاها هرگز نباید به عنوان ابزار فشار سیاسی و اقتصادی مورد استفاده قرار گیرد.»

در تفسیر عمومی شماره 8 نیز کمیته از یکسو تحریم کنندگان را به رعایت حقوق مصرح در میثاق فرا می­خواند و از سوی دیگر آنان را به نظارت دایمی در جلوگیری از تضییع حقوق اقتصادی شهروندان متاثر ازتحریم فرا می خواند لذا لازم است آثاراحتمالی تحریم­ها درباره گروه­ های آسیب­ پذیر پیش از تصویب مورد ارزیابی واقع شود. این ارزیابی­ ها باید مستمر و دوره­ای انجام شود. بنابراین در جریان همه­ گیری کووید19 دولت آمریکا باید تمهیدات لازم را ازجمله به منظور تحت تأثیر قرارنگرفتن اشخاص ثالث (به ویژه شهروندان) اتخاذ می ­نمود.

به­ علاوه بند 22 «اصول ماستریخت راجع به تعهدات فراسرزمینی در زمینه ح.ا.ا.ف» دولتها را از هر گونه اقدامی نظیرتحریم هایی که به از دست رفتن آثار حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مورد تاکید میثاق می انجامد پرهیز داده  است و  تاکید ورزیده که دولتها باید در طراحی، اجرا و خاتمه­ دادن به هرگونه تحریم، تضمین کنندکه تعهدات حقوق بشری به­ طور کامل مورد احترام قرار می­گیرد. دبیرکل سازمان ملل متحد نیز به­ دنبال قطعنامه­ های متعدد مجمع عمومی از سال 1983 تاکنون، (A/Res/71/193. A/Res/70/151. A/Res/69/180. Etc. see also: A/Res/38/197.) چند گزارش در خصوص تحریم­های اقتصادی و حقوق بشر به مجمع عمومی ارائه نموده و در این گزارشها بر وجود تعهدات فراسرزمینی ضمنی به ­منظور تحقق حقوق بشر درهنگام اعمال اقدامات اقتصادی یکجانبه صحه گذاشته است. (A/70/345. para.14)

2- تحریم و کووید19: بلا اندر بلا

گزارش­های گزارشگر ویژه کمیسیون حقوق بین الملل آقای ادوارد والنسیا به تدوین پیش­نویس راجع به «حمایت از اشخاص در هنگام بلایا» منجر شد. مقدمه پیش­نویس مزبور نشان می­دهد که این طرح به دنبال برقراری توازن میان دو اصل «همبستگی و همکاری بین­المللی» از یک سو و «حاکمیت ملّی دولتها» از سوی دیگر است. همه­گیری جهانی کووید19 سبب شده تقریباً تمامی دولتها، تحت تأثیر آن قرار گیرند؛ اما امکانات و توانایی دولتها در مواجهه با این ویروس کشنده متفاوت است. درنوشتار مختصرحاضر،درپرتو اصول همبستگی و همکاری، تکلیف به منع ایجاد مزاحمت برای تحقق حقوق بشری اشخاص در هنگام بلایا مورد توجه است؛ زیرا تحریم­ها، مانند هر کشور دیگری در مواجهه با بلایا توانایی دولت ایران را برای ایفای تعهّدات ملّی متأثر ساخته است و در شرایطی که دیگر دولتها – به ویژه آمریکا – نیز با این بلا مواجه هستند، اولویت ایفای تعهّد به ایفا با تعهدات درون سرزمینی است.

از منظر کمیسیون حقوق بین­ الملل، بلا یا فاجعه عبارتست از یک رویداد فاجعه­بار یا یک سری از رویدادهای منجر به از بین رفتن گسترده حیات، رنج و اندوه گسترده انسانی، جابجایی گسترده، آسیب­های گسترده مادی یا زیست محیطی که منجر به اختلال در کارکرد جامعه می­شود. باتوجه به آثار همه­گیری جهانی بیماری کووید19 و از آنجا که کمیسیون، محدود نمودن بحث به «بلایای طبیعی» را رد نمود می­توان گفت مفهوم بلا، صرفاً به بلایای طبیعی نظیر زلزله، سیل و... اطلاق نمی­شود.

همچنین علاوه بر این، همه­ گیری کرونا که در چارچوب ماده 44 مقررات بهداشتی بین­المللی،  به اعلام وضعیت فوق­ العاده بهداشتی جهانی توسط سازمان بهداشت جهانی منجر شد، تعدادی از دولتها نیز طی اطلاعیه­ ای رسمی، اعلام وضعیت فوق ­العاده ملّی را در چارچوب ماده4 میثاق ح.ا.ا.ف به دبیرکل ملل متحد اطلاع داده­اند. ارتباط وثیقی میان حمایت از حقوق بشر (به­ ویژه حقوق غیرقابل عدول) در چارچوب وضعیت فوق ­العاده عمومی از یکسو و حمایت از اشخاص هنگام بلایا وجود دارد. (ILC. 2016. 31)

تعهد به همکاری درچارچوب ماده 7 طرح ناشی از مواد 3، 55 و 56 منشور و اعلامیه اصول حقوق بین­الملل راجع به روابط دوستانه است. شیوه همکاری، به معیارهای مختلفی بستگی دارد  و منحصر به مصادیق مندرج در ماده 8 نیست بلکه هرنوع «کاهش خطر» را دربرمی ­گیرد. کمیسیون از مواردی که می­توان آنها را اخلال در همکاری بین­ المللی نامید چشم­ پوشی کرده است اما ممانعت از همکاری یا اخلال در آن را می­توان مصداق نقض تعهّد به همکاری در مقابله با بلایا تلقّی نمود. از آنجا که تعهدات دولت­ها ناشی از حقوق بین ­الملل بشر، بنیان تعهدات مرتبط با حمایت از اشخاص درهنگام بلایا را تشکیل می­دهد، همان استدلال­هایی که تحریم را امکانی برای نقض تعهّد به همکاری  بین المللی در تحقق حقوق بشر می­داند، می­تواند درخصوص نقض تعهّد به همکاری برای حمایت از اشخاص در هنگام بلایا نیز مطرح ­شود. تعهدات ­ناشی از حمایت از اشخاص باید در پیوند و همبستگی با سایر تعهّدات نیز تفسیر و اجرا شود. (ماده18) بنابراین در شرایطی که برخی از تعهد دولتهای ثالث به ایفای «مسئولیت حمایت» نیز سخن گفته اند اعمال تحریم به­ گونه ­ای که توانایی دولت در حفاظت از شهروندان را تحت تأثیر قرار دهد، فاقد توجیه حقوقی بین­ المللی است.

مطابق ماده 15 در این شرایط برعهده دولت متأثر است که موانع گمرکی و تعرفه­ای را به منظور دریافت کمک­ های خارجی برطرف نماید. به نظر می­رسد تعهد اصولی دولتها به همکاری اقتضا دارد، دیگر دولتها نیز موانع مشابه نظیر مقررات صادراتی و تحریمی را ولو موقتاً مورد بازنگری قرار دهند. درواقع نمی­توان، از دولت متأثر خواست تا برای اثربخشی همکاری بین ­المللی از حاکمیت خود عدول نماید، اما برای تحقق این همکاری با موانعی از سوی دولتهای ثالث روبرو باشد. برای این منظور کمیسیون، ذیل تفسیر ماده 11 در بیان تکلیف دولت متأثر برای تقاضای کمک، بر این باور است که وقتی دولت متأثر نمی­تواند کمک­های انسان دوستانه کافی را برای قربانیان مقیم قلمرو خود فراهم نماید، لازم است از دولت­های ثالث یا سازمان­های بین ­المللی تقاضای کمک نماید. این دقیقاً همان وضعیتی است که دولت ایران را در مقابله با کرونا به علت عدم دسترسی به منابع مالی دچار مضیقه نمود. ممکن است سایر دولتها نیز در شرایطی نباشند که کمک مادی ارائه دهند یا تفسیر آنها چنین باشد که همکاری بین ­المللی را در حد اقتضا انجام داده ­اند، اما طبیعتاً ممانعت از دسترسی یک دولت به منابع مالی خود یا ممانعت از انجام تراکنش­ های مالی یک دولت در دسترسی به تجهیزات، کالا و خدمات پزشکی نقض تعهّد به همکاری تلقی خواهد شد، به ویژه اگر دولت متأثر تقاضای خود را صراحتاً اعلام نموده باشد. بنابراین لازم است هم دولت تحریم ­کننده و هم دولت­هایی که از تحریم تبعیت می­کنند برای مقابله مؤثر با کووید19 این تحریم­ها را با اهداف بشردوستانه و در راستای تعهدات بین ­المللی خود نادیده بگیرند.

3- تحریم و کووید19: نقض حقوق بین­ الملل سلامت

سازمان بهداشت جهانی در اعلام وضعیت اضطراری به دو عامل اساسی توجه­دارد: اولاً یک رویداد غیرمعمول بهداشتی از طریق گسترش بین ­المللی بیماری، باعث بروز خطر سلامت عمومی برای سایر کشورها شود و ثانیاً بالقوه نیازمند یک پاسخ هماهنگ بین­ المللی است. این دو ویژگی، همه کشورها را در مقابله مؤثر با چنین وضعیتی متعهد و محق می­ سازد. حال جای این پرسش مطرح است که آیا تحریم های آمریکا در شرایط حاضر می­تواند نقض اساسنامه سازمان بهداشت جهانی یا مقررات بهداشتی بین­ المللی باشد یا خیر؟

ماده 1 اساسنامه سازمان، حصول عالی­ترین سطح بهداشت برای همه ملل را هدف سازمان معرفی می­کند. گرچه این تعبیر با مفاد ماده 12 میثاق ح.ا.ا.ف هم راستاست، لیکن از آنجا که مبیّن هدف سازمان است و تعهد مشخصی را به دولتهای عضو تحمیل نمی­کند، نمی­تواند مبنایی برای اختلاف میان دو دولت باشد؛ همچنین است وظایف سازمان که در ماده 2 ذکر شده و به هماهنگی و همکاری با دولتها اشاره دارد. بنابراین اساسنامه سازمان، فاقد نص صریح یا حتی ضمنی درخصوص تعهد دولتها به همکاری بین­ المللی در مقابله با همه­ گیری جهانی و مشخصاً تعهدات در ارتباط با کمک­های فنی یا چشم­پوشی از تحریم­هاست.

بخش مهم دیگری از حقوق بین ­الملل سلامت، مقررات بهداشتی بین­ المللی (2005) است که در چارچوب ماده 21 اساسنامه به تصویب مجمع بهداشت جهانی رسیده و به­ عنوان یک شبه معاهده، سندی لازم ­الاجرا تلقی می­شود. سند مزبور، سند مستقلی محسوب شده ونمی­توان نقض این مقررات را نقض اساسنامه تلقّی نمود. مطابق ماده 44 مقررات بهداشتی بین­ المللی، کشورهای عضو باید در شناسایی و ارزیابی رویدادها و پاسخ به آنها، همچنین تدارک و تسهیل همکاری فنی و تأمین منابع مالی جهت تسهیل اجرای تعهدات ناشی از این مقررات با یکدیگر همکاری نمایند. بنابراین اگر بتوان اثبات نمود که تحریم­های یکجانبه آمریکا، مانع اجرای تعهدات ایران به موجب مقررات مزبور بوده است، نقض ماده 44 که حتی بر تعهد به تسهیل اجرای تعهدات، اشاره دارد نیز قابل تصور خواهد بود. ایفای تعهدات مندرج در مقررات (ازجمله مواد 5، 13 و 40)، نیازمند منابع مالی گسترده­ای است که تحریم­های یکجانبه آمریکا مانعی جدی در دسترسی به این منابع برای دولت ایران شده است.

اگرچه دولت آمریکا حق شرطی نسبت به این سند ابراز نموده که به موجب آن، تعهدات ایالات متحده باید در انطباق با اصول فدرالیسم عمل شود؛ اما اولاً جمهوری اسلامی ایران اعتراض خود را نسبت به این حق شرط اعلام نموده و آن را مغایر هدف و موضوع مقررات دانسته، ثانیاً تحریم­های آمریکا عمل دولت فدرال است و نه ایالات. ماده21 اساسنامه که دولتها را ملزم به پذیرش مقررات مصوب مجمع نموده، حق شرط مغایر با هدف و موضوع را فاقد اثر حقوقی می­سازد؛ بدین معنا که این حق شرط نمی­تواند مانع التزام دولت مزبور به مفاد مقررات گردد. علاوه بر این با درنظرگرفتن دکترین (کک دین و دیگران، حقوق بین ­الملل عمومی، ج1، 1382،ص 294)، از آنجا که جمهوری اسلامی ایران در اعتراض خود متعرض لازم ­الاجرا شدن مقررات در روابط میان دو کشور نشده است، اعتراض مزبور نیز تعهدات ایالات متحده مطابق مقررات را در ارتباط با ایران زائل نمی­سازد.

به ­موجب ماده 56 مقررات (مکانیزم حل­ و­فصل اختلافات)، طرفین اختلاف بدواً باید از طرق مسالمت آمیز سیاسی یا داوری غیررسمی برای حل اختلاف بکوشند و در صورت عدم موفقیت، از مدیرکل سازمان بخواهند تلاش خود را برای حل اختلاف به کار گیرد. بند 3 ماده 56 نیز به دولت­های عضو این اختیار را داده است تا اختلاف را بر اساس قواعد اختیاری دیوان دائمی داوری به یک هیئت داوری ارجاع دهند. رأی داوری، ماهیتاً تصمیمی حقوقی محسوب شده و لازم­ الاجراست؛ گرچه سازوکاری برای تضمین اجرای آن پیش بینی نشده است.