تحولات حقوق بین‌الملل‌ آب‌ در عصر حاضر (بخش اول: پیش از تصویب کنوانسیون 1997 سازمان ملل متحد)-علی رودباری

علی رودباری – دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۱/۰۳/۲۸​

حقوق بین الملل آب با توجه به ماهیت خود دسترسی به آب شیرین را قانونمند کرده است(اینجا). پس از جنگ‌های ناپلئونی، هنگامی که گسترش کشتیرانی تجاری در رودخانه‌های بین‌المللی برای اولین بار به نوعی همکاری نظام‌مند میان کشورهای ساحلی را ضروری ساخت، رسیدگی قابل‌توجه به مشکل آبراه‌های فرامرزی آغاز شد. در حالی‌که سایر موارد مصرف مانند آبیاری، برق‌آبی یا مصارف صنعتی در اوایل قرن نوزدهم در مراحل اولیه‌ توسعه قرار داشتند، فعالیت‌های غیر کشتیرانی تقریباً تا همین اواخر، به‌طور کلی دور از توجه حقوق و سیاست بین‌المللی قرار داشت(اینجا).به رسمیت شناختن اصل آزادی کشتیرانی در رودخانه‌های مشترک توسط سند نهایی کنگره‌ وین در سال 1815 م.، نخستین نقطه‌ عطف در تکامل حقوق بین‌الملل آب است. این اصل توسط معاهدات بین‌المللی مختلف به‌طور مکرر تقویت شد و گسترش پیدا کرد و توسط دیوان دائمی دادگستری بین‌المللی در سال 1929 م.، در پرونده‌ رودخانه‌ اودر، به‌عنوان حقوق بین‌الملل عرفی شناخته شد.(اینجا) پیش از جنگ جهانی دوم، موضوعات غیر کشتیرانی مانند: تخصیص آب، کیفیت آب یا محافظت در برابر سیل، علی‌رغم این واقعیت که معاهده‌ ورسای پس از جنگ جهانی اول، در همان زمان، به صراحت به مواردی از جمله برق‌آبی، آبیاری و تأمین آب پرداخته بود، تنها در حد کمی مورد رسیدگی قرار می‌گرفتند (اینجا). برای مثال، کنوانسیون و اساسنامه‌ 1921م. مربوط به رژیم آبراه‌های قابل کشتیرانی مورد‌ توجه بین‌المللی(اینجا) (کنوانسیون بارسلونا) که تحت نظارت جامعه‌ ملل به تصویب رسیده بود، استفاده‌ غیر‌کشتیرانی از رودخانه‌های بین‌المللی را به رسمیت شناخت اما تلاشی برای قانون‌مند کردن مسئله نکرد. هم‌چنین، کنوانسیون عمومی مربوط به توسعه نیروی هیدرولیکی تأثیرگذار بر بیش از یک کشور(اینجا)، در نفس خود به مسئله‌ غیرکشتیرانی پرداخته است اما با این حال، هرگز نقش مهمی در توسعه‌ اصول نوظهور حقوق بین‌الملل آب ایفا نکرد (اینجا). پس از جنگ جهانی دوم، استفاده‌های غیرکشتیرانی از حوضه‌های فرامرزی به دلیل افزایش تقاضاهای جدید و رقابتی برای آب توسط کاربران کشاورزی، صنعتی، شهری و غیره، اهمیت بیش‌تری پیدا کردند (اینجا). با این وجود، حکومت‌های ساحلی مربوطه یا سازمان‌های بین‌المللی هیچ یک محرک توسعه‌ هنجارهای بین‌المللی مربوطه نبودند. بلکه، آن‌ها با کار دو انجمن حقوقی بین‌المللی و رویه‌های قضایی دادگاه‌ها و محکمه‌های بین‌المللی به تدریج تکامل یافتند. به ویژه، دو رأی داوری و یک رأی دیوان بین‌المللی دادگستری در این فرآیند بسیار اهمیت داشتند: دیوان داوری 1941 م. اسملتر(اینجا)، پرونده‌ 1949 م. کانال کورفو(اینجا) و داوری دریاچه‌ لانو. (اینجا) پرونده‌ دیوان اسملتر  این اصل را بنا نهاد که هیچ کشوری نمی‌تواند باعث شود یا اجازه دهد قلمرو آن آسیب جدی به محیط‌زیست کشور دیگری وارد کند. پرونده‌ کانال کورفو مسئولیت حقوقی بین‌المللی کشورها را در قبال اعمالِ ناقضِ حقوق بین‌الملل که در قلمرو آن‌ها رخ می‌دهد و موجب خسارت به کشورهای دیگر می‌شود تأیید کرد. در نهایت، دیوان داوری دریاچه‌ لانو به این نتیجه رسید که باید به حقوق کشورهای ساحلی پایین‌دست احترام گذاشته شود و منافع آن‌ها در توسعه‌ آب‌های مشترک توسط کاربران بالادستی مد نظر قرار بگیرد.

در این پژوهش به تحولات حقوق بین الملل آب پرداخته خواهد شد و ضمن روشن ساختن اصول مربوطه در 6 گفتار به این پرسش پاسخ خواهیم داد که در عصر حاضر حقوق بین الملل آب دچار چه تحولی شده است؟ در بخش اول به 4 گفتار و در بخش دوم به 2 مبحث دیگر خواهیم پرداخت.

  دو نهاد علمی بین‌المللی نقشی مهم داشتند: مؤسسه‌ حقوق بین‌الملل(Institute of International Law (IIL))و انجمن حقوق بین‌الملل(International Law Association (ILA)). مؤسسه‌ حقوق بین‌الملل از اوایل قرن بیستم در زمینه‌ استفاده‌ غیر کشتیرانی از آب‌های بین‌المللی فعال بوده است. نقش اصلی آن اعلامیه‌ مادرید بود که اصل «منع ایراد آسیب قابل‌توجه»(no harm) که زیربنای حقوق بین‌الملل آب‌ امروزی است را در اوایل 1911 م. وضع کرد (ILA 1911). انجمن حقوق بین‌الملل کار خود در زمینه‌ حاکمیت آب فرامرزی را در دهه‌ی 1950 م. آغاز کرد، با این حال مشخص شد که تأثیر مهم‌تری در توسعه‌ تدریجی حقوق بین‌الملل آب‌ داشته است. در سال  م.1966، این انجمن قوانین هلسینکی در مورد استفاده از آب‌های رودخانه‌های بین‌المللی(اینجا) را تصویب کرد که مفهوم بنیادی آن‌ها اصل استفاده‌ منصفانه و معقول بود (ILA 1966). قوانین هلسینکی اندکی پس از تصویب به‌عنوان معتبرترین مجموعه قوانین مربوط به استفاده و محافظت از آبراه‌های بین‌المللی شناخته شدند و به تدریج به‌عنوان منعکس‌کننده‌ حقوق بین‌الملل عرفی، مورد قبول جامعه‌ بین‌الملل قرار گرفتند (اینجا). به پاس کار این نهادهای علمی، مقدمه‌ کنوانسیون آبراه‌های سازمان ملل در سال 1997 م.(اینجا)، به خاطر نقش مهم آن‌ها «در تدوین و توسعه‌ تدریجی» حقوق بین‌الملل آب شیرین، قدردانی ویژه‌ای نسبت به آن‌ها انجام داده است. نسخه‌ به روز شده و تعمیم یافته‌ قوانین هلسینکی توسط انجمن در سال 2004 م. تحت عنوان قوانین برلین در مورد منابع آب(اینجا) به تصویب رسید (ILA 2004).

گفتار اول: منابع و اصول

امروزه، استفاده و محافظت از آبراه‌های مشترک توسط شماری از اصول بنیادین که ریشه در حقوق بین‌الملل عمومی دارند، دو سند حقوقی جهانی که چارچوب‌های همکاری عمومی برای حوضه‌های رودخانه‌های فرامرزی را تعیین می‌کنند- کنوانسیون 1977 م. آبراه‌های سازمان ملل و کنوانسیون 1992 م. آب کمیسیون اقتصادی سازمان ملل برای اروپا(اینجا)- و همچنین رویه‌ی قضایی برجسته‌ دیوان بین‌المللی دادگستری و سایر دادگاه‌ها و محکمه‌های بین‌المللی اداره می‌شوند (اینجا). با این حال، مدیریت روزانه‌ اکثر آب‌های فرامرزی تحت مجموعه‌ گسترده‌ای از معاهدات منطقه‌ای، حوضه‌ای و دوجانبه‌صورت می‌گیرند که روابط میان کشورهای دارای ساحل مشترک را در سطوح مختلفی از جزئیات تنظیم می‌کنند. در واقع، مورد آخر شالوده‌ حقیقی همکاری آب فرامرزی را فراهم می‌کند؛ زیرا ماهیت نسبتاً عمومی حقوق بین‌الملل آب‌ و فقدان چارچوب اجرایی فراملی و مقاوم، اغلب شرایطی را به وجود می‌آورند که اصول مهم مندرج در کنوانسیون سازمان ملل، راهنمایی بسیار کمی را برای کشورها برای مدیریت روابط پیچیده‌ درون حوضه در چنین شرایطی ارائه می‌کنند (اینجا)

به نظر می‌رسد اتفاق نظر علمی در مورد این واقعیت وجود دارد که حقوق معاصر آبراه‌های بین‌المللی بر سه اصل اصلی استوار است: استفاده‌ منصفانه و معقول، منع ایراد آسیب مهم و اطلاع‌رسانی قبلی در مورد اقدامات برنامه‌ریزی‌شده. با وجود اینکه هیچ گونه سلسله‌مراتب رسمی میان این اصول وجود ندارد اما برخی از نویسندگان بر این عقیده‌اند که اصل استفاده‌ منصفانه و معقول در حقوق بین‌الملل آب از اهمیت بیش‌تری برخوردار است (اینجا). 

گفتار دوم: دکترین افراطی اولیه

اصول امروزین حقوق بین‌الملل آب،‌ در دو قرن گذشته به واسطه‌ دکترین‌های متناقض در رفتار دولت‌ها در مورد حاشیه‌ مجاز اقدام مستقل در منابع مشترک طبیعی تکامل یافته است. دکترین به اصطلاح «حاکمیت مطلق سرزمینی» (Absolute territorial sovereignty)یا «هارمون»( Harmon) نخستین مفهوم بنیادین از این دسته بود. این اصل از آزادی نامحدود یک کشور در بهره‌برداری از آب‌های رودخانه‌های بین‌المللی که از قلمرو آن عبور می‌کنند حمایت می‌کند و ادعا می‌کند که کشورها در رابطه با چنین منابع آبی به هیچ وجه متعهد به تعهدات قانونی بین‌المللی نیستند (اینجا)؛ به عبارت دیگر، از آنجایی‌که رودخانه‌ بین‌المللی بخشی از قلمرو دولت مربوطه را تشکیل می‌دهد، این دولت می‌تواند در قلمرو خود به هر روشی که صلاح می‌داند آب را سامان‌دهی کند. در نتیجه، کشور ساحلی پایین‌‌دست نمی‌تواند جریان آزاد پیوسته و بدون وقفه‌ آب را کشورهای بالادستی حوضه طلب کند. از نظر تاریخی، قدرت‌های منطقه‌ای بالادستی جهت دفاع از آزادی عمل خود در بخش‌هایی از رودخانه‌های بین‌المللی متعلق به آن‌ها، از دکترین حاکمیت مطلق حمایت کرده‌اند (اینجا). دومین مفهوم این چنینی به‌عنوان «تمامیت مطلق سرزمینی»( Absolute territorial integrity) شناخته می‌شود. این مفهوم، برخلاف مورد قبل، از کشورهای پایین‌دست با قید حق مطالبه‌ تداوم جریان طبیعی رودخانه‌ بین‌المللی به سرزمین‌های خود حمایت می‌کند. چنین مطالبه‌ای اغلب به تخصیص‌های تاریخی ارتباط دارد. این نظریه نیز- مانند دکترین هارمون- به درستی مورد انتقاد قرار گرفته است، زیرا حقوقی را بدون تحمیل تعهدات مربوطه به‌صورت یک‌طرفه به کشورهای پایین حوضه اختصاص می‌دهد (اینجا).

این دو مفهوم افراطی، حتی اگر تعداد معدودی از کشورها با هدف توجیه استفاده‌ سلطه‌جویانه‌ خود از سیستم‌های رودخانه‌های بین‌المللی از آن‌ها حمایت کنند، به‌طور پیوسته توسط رویه‌های اخیر دولت‌ها و حقوق عمومی بین‌الملل آب‌ها رد شده‌اند (برای مثال، ادعای ترکیه برای حاکمیت مطلق ارضی بر بخش‌های خود از رودخانه‌های دجله و فرات یا مطالبات مصر در مورد تخصیص تاریخی) (اینجا).

گفتار سوم: اصول میانه رو

سومین مفهوم اولیه از حاکمیت آب فرامرزی، یعنی دکترین «حاکمیت/تمامیت ارضی محدود»( limited territorial sovereignty/integrity)، با بیان این‌که هر کشور ساحلی حق استفاده‌ یکسان از آب‌راه بین‌المللی را دارد، زیاده‌روی اصول قبلی را کاهش می‌دهد. در عین حال، تمام کشورهای حوضه همچنان وظیفه دارند که آسیب جدی به سایر کشورهای حوضه وارد نکنند (اینجا). مفهوم حاکمیت سرزمینی محدود، از آنجایی که شامل اصول استفاده‌ منصفانه و معقول، منع ایراد آسیب مهم و همکاری، یعنی اساس حقوق بین‌الملل آب معاصر است، بین اصول اولیه ترجیح بیش‌تری دارد.

همچنین، باید به مفهوم «جامعه‌ منافع کشورهای ساحلی»(community of riparian states) اشاره کرد. این مفهوم حوضه‌های رودخانه‌ بین‌المللی را به‌صورت جوامعی کاملاً یکپارچه و مشارکتی از کشورها در نظر می‌گیرد که در آن، منافع و معضلات مدیریت منابع مشترک در راستای تقسیم به دو بخش ابتدایی بالادستی و پایین‌دستی تخصیص داده نمی‌شوند. در عوض، از کشورهای حوضه انتظار می‌رود در مورد بسیاری از مسائل مربوط به مدیریت آب، با هدف به حداکثر رساندن سود جمعی رودخانه همکاری کنند (اینجا). دیوان دائمی دادگستری بین‌المللی در سال 1929 م. اعتبار اولیه‌ای در مورد پرونده‌ رود اودر که در بالا به آن اشاره شد، به این مفهوم بخشید. این ایده، علی‌رغم رویکرد نسبتاً آرمان‌گرایانه‌ خود، مجدداً از دیوان بین‌المللی دادگستری در سال 1997 م. در پرونده‌ گابچیکوو- ناگیماروس (اینجا) مورد تأکید قرار گرفت که در آن، دیوان اعتبار مفهوم «جامعه منافع‌» را برای همه‌ موارد استفاده از رودخانه‌های بین‌المللی به رسمیت شناخت. برخی نویسندگان استدلال می‌کنند که این «روح جامعه» کشورهای ساحلی در قوانین بنیادین اتحادیه‌ اروپا درباره‌ آب، یعنی بخش‌نامه‌ چارچوب آب(اینجا)، نیز نفوذ می‌کند (اینجا).

گفتار چهارم: اصول کلی حقوق بین‌الملل

بدیهی است که اصول حقوقی مربوط به آب که در بالا ذکر شد، به‌طور جداگانه وجود ندارند؛ بلکه بخشی جدایی‌ناپذیر از مجموعه‌ قواعد حقوق بین‌الملل عمومی را تشکیل می‌دهند؛ بنابراین، اصول اساسی روابط ساحلی مشترک باید هماهنگ با مجموعه‌ای از اصول اصلی حاکم بر رفتار میان دولت‌ها عضو منشور سازمان ملل متحد اجرا شوند. این موارد شامل اصل حسن همجواری، تعهد برای ارتقای صلح و امنیت، وظیفه‌ همکاری، الزام به حل مسالمت‌آمیز اختلافات یا اصل «حاکمیت قانون» است. علاوه بر این، برخی از به اصطلاح قواعد آمره‌ حقوق بین‌الملل، مانند موارد مربوط به حمایت از حقوق بشر، بحران‌های انسانی یا حق تعیین سرنوشت، می‌توانند در مدیریت حوضه‌های مشترک نیز به کار روند. در نهایت، حقوق بین‌الملل آب‌ توسط برخی اصول کلی حقوق زیست‌محیطی، مانند اصل احتیاط، اصل جبران خسارت توسط آلوده‌کننده یا اصل پایداری تکمیل می‌شود.(اینجا)