کنوانسیون آبراههای سازمان ملل پس از دو دهه مشورت و تدوین قانون در کمیسیون حقوق بینالملل سازمان ملل آماده شد. پروژه منتهی به کنوانسیون از سال 1970 م. آغاز شد و در سال 1997 م. با تصویب متن کنوانسیون توسط مجمع عمومی سازمان ملل به پایان رسید. این کنوانسیون بهطور کلی، بهعنوان تدوین اصول حقوق بینالملل مربوط به استفاده غیر کشتیرانی از آبراههای بینالمللی، مورد قبول عموم واقع شده است (اینجا) و تأیید قضایی را بیدرنگ در همان سال در پرونده گابچیکوو- ناگیماروس که در بخش نخست به آن اشاره شد، از سوی دیوان دریافت کرد. با این حال و با وجود مرحله آمادهسازی طولانی مدت، جمعآوری تصویبهای کافی برای لازم الاجرا شدن آن قریب به 17 سال طول کشید. این کنوانسیون، در بیشتر موارد، قواعد کاملاً عمومی را در بر میگیرد که وجه اشتراک آنها «ترکیبی از اصول استفاده منصفانه و معقول از یک سو و منع ایراد آسیب مهم» از سویی دیگر است (اینجا).
اصل استفاده منصفانه و معقول، همانطور که توسط کنوانسیون مدون شده است، متضمن طیف گستردهای از تعهدات است (ماده 5). در وهله اول، استفاده و توسعه رودخانههای فرامرزی باید «با هدف دستیابی به استفاده بهینه و پایدار از آن و منافع حاصل از آن» با در نظر گرفتن منافع سایر کشورهای ساحلی صورت گیرد. در وهله دوم، این اصل شامل حق دولتها برای استفاده از رودخانه مشترک و همچنین وظیفه همکاری در حفاظت از آن است. این کنوانسیون همچنین مهمترین عواملی را که باید در تعیین اینکه آیا استفاده خاص میتواند منصفانه و معقول تلقی شود یا خیر، یک به یک نام میبرد (ماده 1-6). نکته مهم این است که سلسلهمراتب تعیین شدهای در بین مصارف آب رقابتی وجود ندارد اما در صورت بروز تعارض در مصارف رقابتی، باید به «نیازهای حیاتی انسانی» توجه ویژهای شود (ماده 10).
دیگر اصل فراگیر حقوق بینالملل آب که در کنوانسیون گنجانده شده است، قاعده «منع ایراد آسیب مهم» است که از اصل قوانین روم باستان، «از اموال خود جهت آسیب رساندن به دیگران استفاده نکنید»، نشأت گرفته است. این اصل بدان معنی است که کشورهایی که از سهم خود در رودخانه بینالمللی استفاده میکنند، باید تمام اقدامات لازم را برای جلوگیری از آسیب قابلتوجه به سایر کشورهای ساحلی انجام دهند. اگر با این همه چنین آسیبی ایجاد شود، باید تمام اقدامات مناسب برای از بین بردن یا کاهش آن انجام شوند (ماده 7). منع ایراد آسیب قابلتوجه تعهد منفعلی نیست. این ضابطه به مشارکت پیوسته، بلندمدت، فعال و پیشبینانه کشورهای حوضه برای جلوگیری از نهتنها حوادث مقیاس بزرگ و مشهود بلکه «تجمع تغییرات کوچک و خودمختار در کیفیت و کمیت آب» اشاره دارد که ممکن است موجب تأثیرات مخرب غیرقابل پیشبینی شوند (اینجا). بدیهی است که چنین تفسیر ترقیخواهی آستانه پیگیری دقیق را به مراتب از فرمولبندی اصلی داوری تریل اسملتر بالاتر میبرد که تنها خواستار جلوگیری از «صدمات […] به قلمرو دیگری […] در مواردی که این عمل نتیجه جدی دارد و صدمه با شواهد روشن و قانعکننده ثابت میشود» شد.
کنوانسیون همچنین وظایف کشورها برای همکاری در مورد اقدامات برنامهریزی شده که ممکن است تأثیرات منفی قابلتوجهی بر سایر کشورهای ساحلی داشته باشند و همچنین رویههای مربوطه، شامل اطلاعرسانی و مشاوره قبلی را شرح داده است (مواد 11 تا 19). در حقیقت، کنوانسیون با این تعهد همانند تعهدات قبلی برخورد میکند و در واقع، مفاد بیشتری از هر موضوع دیگری در کل متن به این موضوع اختصاص داده است (اینجا).
کنوانسیون علاوه بر اصول اساسی بالا، الزامات اساسی مربوط به پیشگیری و کنترل آلودگی و حفاظت از اکوسیستمهای رودخانهای و دریایی را تعیین کرده است (مواد 20 تا 23). در نهایت، کنوانسیون سازوکارهای مفصلی را برای حل اختلافات معرفی میکند. اختلافات فرامرزی آب باید بهصورت مسالمتآمیز دو طرفه یا از طریق دخالت شخص ثالث، مانند مساعی جمیله، میانجیگری، سازش و غیره، حل شوند. ویژگی خاص کنوانسیون این است که هر طرف اختلاف میتواند رویه اجباری کمیسیون حقیقتیابی را آغاز کند که از اختیارات گستردهای برای تحقیق برخوردار است. با وجود اینکه نتیجه این رویه لازمالاجرا نیست، این اقدام کمیسیون در واقع گامی مهم در جهت حل اجباری اختلافات توسط شخص ثالث است و البته طرفین میتوانند همیشه اختلاف خود را صرفنظر از این سازوکارهای قضایی اضافی، به دیوان بینالمللی دادگستری یا هر محکمه دیگری ارجاع دهند (اینجا).
لازم الاجرا شدن کنوانسیون 1997 م. آبراههای سازمان ملل که مدتها برای آن انتظار کشیده شده بود، با استقبال جهانی روبرو نشد. به بیان واضحتر، این کنوانسیون به دلیل بیش از حد محافظهکار بودن مورد انتقاد قرار گرفت. برخی از نویسندگان معتقدند که این کنوانسیون حتی قبل از تصویب نیز قدیمی بوده و به ندرت به حل چالشهای آب در قرن بیست و یکم، به ویژه چالشهای مرتبط با حفاظت از محیطزیست، حقوق بشر و سرمایهگذاریها پرداخته است (اینجا). طبق برخی از انتقادات، این واقعیت که کنوانسیون تمایزی فاحش بین حدود داخلی مدیریت آب و بُعد فرامرزی قائل میشود، نادیده گرفتن تجربه روزانه مدیریت آب است (اینجا)
با این حال، چنین انتقاداتی تا حدودی ناعادلانه به نظر میرسند. نخست اینکه سرعت کُند تصویب و اجرای کنوانسیون در عمل نمایشی فصیح از رضایت و بسنده کردن جامعه بینالمللی برای مقابله با موضوعات اصلی حاکمیت آب فرامرزی به روشی اساسی(تر) است؛ بنابراین، سطح (نسبتاً) پایین جاهطلبی متن نوشته شده تقصیر تهیهکنندگان آن نیست؛ بلکه فقط رد پای دقیقی از فضای سیاسی دشوار پیرامون مفهومسازی طولانی مدت آن است. دومین دلیل این است که هیچ شکی وجود ندارد که کنوانسیون، حتی پیش از لازم الاجرا شدن، رژیمهای مهم و نوظهور حاکمیت آب منطقهای، مانند پروتکل بازنگریشده جامعه توسعه جنوب آفریقا در سال 2002 م.(اینجا) در مورد آبراههای مشترک بینالمللی یا موافقتنامه ساختاری حوضه رودخانه ساوا در سال 2002 م. را به شدت تحت تأثیر قرار داده و الهامبخش تأسیس سازمانهای حوضه آبی بوده است. سرانجام، اجرای عملی تنها از چند سال پیش آغاز شده است، بنابراین به زمان بیشتری برای ارزیابی تأثیر آن در توسعه حقوق بینالملل آب در آینده نیاز است. با این وجود، متأسفانه مادامی که مسئله ساختار نهادی برای اجرای آن حل نشده باقی بماند، بعید است که کنوانسیون به پتانسیل کامل خود برسد؛ زیرا خودِ کنوانسیون، به طرز بیمانندی، نهادهایی را برای مدیریت خود راهاندازی نمیکند (اینجا).
گفتار دوم: ارزیابی انتقادی: نقاط قوت و ضعف حقوق بینالملل آب
بهطور منطقی، میتوان تصور کرد که اهمیت آبراههای فرامرزی در روابط بینالملل تاکنون راهحلهای حقوقی و نهادی جهانی جامعی را برای رسیدگی به مسئله منابع مشترک آب به ارمغان آورده است. با این حال، واقعیت خلاف این موضوع را نشان میدهد. با اینکه ملاحظات مربوط به سیاستهای آبی در دو دهه گذشته بهطور مؤثری افزایش یافتهاند، قواعد و نهادهای حقوقی اختصاص داده شده به آب در سطح جهان از هم گسیخته باقی ماندهاند و این شرایط به احتمال زیاد تا آینده نزدیک ادامه خواهد داشت (اینجا). این موضوع به ویژه در زمینه حاکمیت فرامرزی آب صادق است که هنوز از نظر سیاسی یکی از بحثانگیزترین موضوعات حقوق و سیاست بینالملل است.
با این حال، برخی از پیشرفتهای اخیر مایه امید برای بهبود قابلتوجه وضعیت فعلی هستند. این پیشرفتها شامل لازمالاجرا شدن کنوانسیون 1997 م. آبراههای سازمان ملل در سال 2014 م. و کنوانسیون آب کمیسیون اقتصادی سازمان ملل متحد برای اروپا در سال 2013 م. برای طرفین خارج از کمیسیون اقتصادی سازمان ملل برای اروپا است. این یک انتظار مشروع است که این دو سند بتوانند پایههای حقوقی و نهادی همکاری آبی در سطح جهان را محکم کنند (اینجا).
نتیجه گیری:
علیرغم پیشرفتهای مثبت ، حقوق بینالملل آب همچنان مورد انتقاد شدید متخصصان حقوقی و مدیران آب قرار دارد که منجر میشود برخی حقوق بینالملل آب را این گونه توصیف کنند که هنوز در وضعیت «ابتدایی» قرار دارد. در واقع همان طور که در بالا مشاهده شد، حقوق بین الملل آب عمدتاً مجموعهای از اصول کلی و مبهم است که «فقط پیشنهادات و رهنمودهای گستردهای درباره نحوه [تعدیل و تطبیق منافع متضاد کشورهای ساحلی] ارائه میدهد. در حقیقت، این اصول جدی با چنان کلیتی تنظیم شدهاند که اغلب مانع کاربرد نهایی آنها میشود در نتیجه، محققان در این زمینه «به طرز شگفت آوری، رابطه کمی بین جهان نظریه و عمل یافتهاند» برای مثال، در معاهدات مربوط به تخصیص آب هرگز به اصل استفاده منصفانه و معقول اشارهای نشده است. این موضوع، همانطور که آرون ولف بیان میکند، به دلیل عدم وجود دستورالعملی برای تعیین سهم آب هر کشور، است. علاوه بر این، نهتنها این حقوق بینالملل مبهم و متناقض حکم صادر میکند، بلکه همچنین نمیتواند سازوکاری برای اجرای اصول موردِ توافق ارائه دهد. این موضوع را میتوان در سرعت پایین لازم الاجرا شدن کنوانسیون 1997 م. آبراههای سازمان ملل و حذف عمدی چارچوب نهادی برای نظارت بر اجرای آن مشاهده کرد. طراحان چارچوب معاهده نیز چندین ضعف این چنینی را در حقوق بینالملل آب شناسایی کردهاند. استیون مککافری، گزارشگر ویژه پیشنویس کمیسیون حقوق بینالملل که گزارشش به کنوانسیون آبراههای سازمان ملل منتج شد، اذعان میکند که توسعه حقوق آب مدرن به شدت تحت تأثیر شرایط آب و هوایی مناطق مرطوب، جایی که دولتهای مدرن با تسلط بر مسائل کشتیرانی و درکی ضعیف از هیدرولوژی مستقر شدهاند، قرار گرفته است. این مبنای غیرجامع توسعه، ناگزیر باعث ایجاد خلأهای بزرگی در چارچوب قانونی شده است.با این حال، انتقادات تند فوق با توجه به گسترش مداوم معاهدات آب فرامرزی در دهه گذشته تا حدودی اغراقآمیز به نظر میرسند. بدون شک، ثابت شده است که حقوق بینالملل آب و چارچوب نهادی حمایتی آن اغلب برای جلوگیری یا حل اختلافات عمده آب فرامرزی ناکافی بودهاند. با این وجود، نباید فراموش کرد که مبانی فکری کمبود پابرجای حقوق بینالملل آب نیست. در عوض، این کمبودهای ذاتی ریشه در اکتفای جامعه جهانی در اتخاذ قوانین الزامآوری دارد که حاکمیت کشورها را محدود میکنند تا آزادانه سهم مربوط به خود را از منابع آبی بینالمللی تصرف کنند.