حقوق بین الملل یا نظم بین المللی مبتنی بر قاعده؟ (رقابتی ژئوپلتیک میان ایالات متحده و اروپا - چین و روسیه)-معصومه حسینی

معصومه حسینی – دانشجوی دکتری حقوق بین‌ الملل دانشگاه تهران

منشأ کاربرد مفهوم نظم بین ‌المللی مبتنی بر قاعده یا همان Rules-based International Order (RBIO) که بطور خاص مورد استفاده ایالات متحده امریکا در تنظیم سیاست خارجه و روابط بین المللی آن است، دقیقاً مشخص نیست اما این اتفاق نظر وجود دارد که مفهوم مزبور حداقل پس از پایان جنگ سرد بیشتر مورد اشاره قرار گرفته است. استفاده از این مفهوم را در استراتژیهای امنیت ملی و یا استراتژیهای سیاست خارجه ایالات متحده و متحدان آن به ویژه بریتانیا، استرالیا و نیوزیلند، مواضع و بیانیه های فردی و مشترک دولتی ازجمله بیانیه مشترک رییس‌جمهور ایالات متحده و نخست وزیر بریتانیا در خصوص منشور آتلانتیک جدید در سال 2021 (اینجا) و یا موضع گیری رئیس جمهور ایالات متحده در کنفرانس مطبوعاتی پایان نشست سال 2022 ناتو مبنی بر حمایت دموکراسیهای جهان از RBIO (اینجا) و همچنین در اسناد صادره از برخی سازمانهای بین ‌المللی مثل ناتو میتوان مشاهده کرد.

لیکن هنوز هیچ سند پذیرفته شده بین المللی وجود ندارد که در آن RBIO به صورت سازمان یافته شناسایی شده باشد. نکته قابل توجه درباره بکارگیری مفهوم RBIO از سوی ایالات متحده آن است که مفهوم مزبور در زمانی‌که حزب دموکرات قدرت را در دست دارد، بیشتر مورد استفاده قرار میگیرد. به طور مثال در استراتژی امنیت ملی سال 2017 دونالد ترامپ اصلاً RBIO دیده نمی‌شود ولی بهرحال سیاست America First ایشان می‌تواند در تناقض با حقوق بین‌الملل قرار گیرد. سایر رهبران غربی نیز برای انتقاد از سایر دولتهای غیرغربی به مفهوم RBIO استناد کرده اند اما نحوه کاربرد آنها از ایالات متحده متفاوت است. زیرا مستمر نبوده و به صورت ضد و نقیض بکار رفته و حتی گاهی به صورت مترادف با حقوق بین‌الملل مورد استفاده قرار گرفته است. در کل از رویکرد دولتهای غربی میتوان این نتیجه را گرفت که آنها مایلند در بیانیه‌های مشترک با ایالات متحده با زبان ترجیحی این دولت همراه شوند اما در عین حال نیز اصرار دارند (جز بریتانیا) که روابط بین المللی باید از طریق حقوق بین الملل مدیریت شوند. مفهوم RBIO در معرض انتقادات سیاسی متعدد در سطح رسمی و دکترین قرار گرفته و انتقادات رسمی به آن بیشتر از سوی چین و روسیه و متحدان آنها صورت گرفته است و انتقادات علمی به آن نیز غالباً از سوی پژوهشگران و اندیشمندان شرقی در دفاع از دولت متبوع خود و ندرتاً توسط پژوهشگران غربی مطرح شده است. سؤالی که وجود دارد این است که RBIO اساساً به چه معناست و چرا کاربرد آن سبب رقابت میان کشورهای غرب و شرق جهان شده است؟

مفهوم RBIO و دو نگاه غالب به آن

الف) قواعد (Rules): در رویکرد ایالات متحده و اروپا، به منزله قواعد بازی است برای هر کسی که می‌خواهد در آن شرکت کند. قواعد مزبور ماهیت جهانی دارد و می‌بایست از سوی همگان رعایت گردد و این امر ورای ماهیت الزام آور و یا غیر الزام آور آنها است.

ب) نظم (Order): منظور از نظم در RBIO یک نظم واحد نیست بلکه سه نظم جداگانه اما مرتبط با یکدیگر است و شامل نظم امنیتی (مبتنی بر سیستم امنیت جمعی)؛ نظم اقتصادی (مبتنی بر سازمان تجارت جهانی و نهادهای مالی بین‌المللی)؛ و نظم سیاسی (مبتنی بر ارزش‌های مشترک لیبرال و همچنین منافع مشترک) می‌باشد. این سه نظم از این جهت به یکدیگر مرتبط اند که عدم انطباق با قواعد یکی از این سه نظم، به منزله رد RBIO در کل است.

ج) بین ‌المللی (International): شرکت ‌کنندگان در نظم بین ‌المللی موردنظر شامل بازیگران دولتی، سازمانهای بین ‌المللی و بازیگران غیردولتی اند و درواقع، بین المللی در اینجا در مفهوم جهانی است اما در عین حال، بر تقسیم بندی دولتها به دموکراتیک و غیردموکراتیک تأکید میشود. (اینجا)

بطورکلی، دو روش برای نگاه به RBIO وجود دارد:

الف) مترادفی برای حقوق بین الملل: بدین معنا که RBIO تفسیری از نظم موجود است که ازسوی اندیشمندان علوم سیاسی و سیاستمداران معرفی شده است و بطور مشترک با حقوق بین ‌الملل بر ارزشهای جامعه بین ‌المللی که در منشور ملل متحد، معاهدات چندجانبه و قواعد عرفی آمده، مبتنی است.

ب) جایگزین ایالات متحده برای حقوق بین‌ الملل: بدین معنا که RBIO طرحی از یک واقعیت آتی است و نظریه پردازان سیاسی RBIO گرچه به اهمیت حقوق بشر، تعیین سرنوشت، تمامیت ارضی، همکاری اقتصادی و چندین اصل بنیادین دیگر حقوق بین الملل تأکید کرده اند اما محتوای این اصول را از طریق ارجاع به معاهدات چندجانبه، قواعد عرفی و یا سازکارهای اجرایی آنها در نظر نمیگیرند و به این سؤال نیز اساساً پاسخ نمیدهند که آیا RBIO و حقوق بین الملل بر یکدیگر منطبق هستند یا یکی بر دیگری برتری دارد؟

فلذا ماهیت نامشخص و تعریف نشده قواعد RBIO و عدم توجه به ارتباط آن با حقوق بین الملل سبب شده تا ایالات متحده بتواند با استناد به آن، نقض آشکار حقوق بین‌ الملل توسط خود و متحدانش را توجیه کند، حقوق بین ‌الملل را منطبق با منافع ملی خود تفسیر نماید و از این طریق شرایطی را فراهم نماید تا هر آنچه که خود و متحدانش در هر زمان میخواهند، وجود داشته باشد.

دلایل تمایل ایالات متحده و اروپا به کاربرد RBIO بجای حقوق بین الملل

نگاه ایالات متحده و اروپا به کاربرد RBIO اندکی با هم متفاوت است که میبایست به این تفاوت توجه گردد:

الف) نگاه ایالات متحده امریکا به RBIO

استراتژی امنیت ملی ایالات متحده در سال 2015 بیانگر نظمی است که در آن، رهبری متعلق به ایالات متحده است و از این رو، ترویج آن نیز منفعت ملی امریکا محسوب می‌شود. آنها رهبری خود بر RBIO که امنیت، رفاه جهانی، کرامت و حقوق بشر را برای همگان ارتقا میدهد، ضروری میدانند. در واقع، سؤال آنها این نیست که آیا ایالات متحده باید این نظم را رهبری کند؟ بلکه اینست که ما چگونه باید رهبری کنیم؟ از دیدگاه ایالات متحده RBIO نظمی فراگیر است که از نظر ساختاری توسط نهادهای بین المللی (اعم از جهانی و منطقه‌ای و سیاسی، نظامی، اقتصادی)، ائتلاف دولتها و همچنین چنانچه لازم و ضروری باشد، از طریق اقدامات قهری یکجانبه مثل اعمال تحریمهای هدفمند اجرا میشود. درکل، دلایل توسل ایالات متحده به RBIO به شرح زیر است:

1- عدم عضویت ایالات متحده در برخی معاهدات چندجانبه مهم و بنیادین حقوق بین الملل ازجمله کنوانسیون 1982 حقوق دریاها، پروتکلهای 1977 ژنو، اساسنامه دیوان بین المللی کیفری و کنوانسیون حقوق کودک: از این رو، دشوار است که ایالات متحده بتواند دولتها را براساس این قواعد حقوق بین الملل پاسخگو نماید و به همین دلیل مجبور است که به RBIO که گسترده تر است، استناد کند. البته این امر تا جایی است که مقررات مندرج در معاهدات مزبور بعنوان حقوق بین الملل عرفی به ایالات متحده بار نشود.

2- مناقشه برانگیز بودن تفاسیر ارائه شده از سوی ایالات متحده در خصوص توجیه حقوق بین الملل در ارتباط با توسل به زور و نقض حقوق بین الملل بشردوستانه: ازجمله میتوان به تفسیر ایالات متحده از حق دفاع مشروع اشاره کرد که به زعم آنها شامل حملات پیش‌دستانه و توسل به زور علیه شورشیان و مبارزانی که به عنوان تروریست شناخته میشوند، میگردد. نمونه های آن را میتوان در توسل به زور تحت عنوان مداخله بشردوستانه در بمباران بلگراد تحت حمایت ناتو در سال 1999، تفسیر قطعنامه های شورای امنیت در خصوص توسل به زور در عراق در سال 2003 توسط ایالات متحده و بریتانیا، انکار وضعیت اسیرجنگی در خصوص نیروهای طالبان در خلیج گوانتانامو که متعاقب حمله ایالات متحده به افغانستان، بازداشت شده بودند مشاهده نمود. فلذا اینکه ایالات متحده عملکرد خود را با استناد به RBIO توجیه نماید، در مقایسه با استناد به حقوق بین الملل مناسبتر است.

3- عدم تمایل ایالات متحده به پاسخگو نمودن برخی دولتها ازجمله اسرائیل به دلیل نقض حقوق بین الملل: این مسئله به منافع ملی ایالات متحده گره خورده است و در عملکرد این کشور مکرراً مشاهده شده است. از جمله در امتناع مستمر ایالات متحده به پاسخگو نمودن اسرائیل برای نقض حقوق بشردوستانه و خودداری آن از حمایت از تعقیب عاملان جنایات بین المللی در دیوان کیفری بین المللی و محکوم کردن حملات اسرائیل به غزه. ایالات متحده بر این گمان است که میتواند امتناع خود برای پاسخگو نمودن اسرائیل را با این استدلال توجیه نماید که حقوق بین الملل، آنگونه که توسط ایالات متحده تفسیر میشود (RBIO) اقدامات اسرائیل را دفاع مشروع تلقی کرده و مجاز میداند. (اینجا)

ب) نگاه اروپا به RBIO

اگرچه مفهوم RBIO صراحتاً ز سوی اروپا مورد اشاره قرار نگرفته است اما یکی از مفاهیم اصلی کنش خارجی اتحادیه اروپا است. لیکن چشم انداز نظم بین المللی لیبرال در اتحادیه اروپا، مبنای حقوقی قویتری دارد و بیشتر از اصطلاح نظم جهانی قاعده محور و یا نظم چندجانبه قاعده محور استفاده میکنند. اصل کلیدی در نظم مورد نظر اروپا، چندجانبه گرایی است و سازمان ملل متحد نیز در مرکز این مفهوم قرار دارد. به عبارت بهتر، قواعد RBIO در مفهوم موردنظر اروپا، تلفیقی از یک ارزیابی واقع بینانه از محیط استراتژیک کنونی و یک آرمان برای پیشبرد جهانی بهتر است. بنابراین، RBIO موردنظر اروپا مفهومی کمتر سیاسی است و نگاه ابزاری کمتری به نهادهای بین المللی و حقوق بین الملل دارد. (اینجا)

پاسخ چین و روسیه به کاربرد RBIO از سوی ایالات متحده و اروپا

چین و روسیه تعهد خود به نظم حقوقی مبتنی بر حقوق بین الملل را اعلام نموده و بیان داشته اند که نظم موردنظر آنها به معنای تعهد به منشور ملل متحد و اصول سنتی مندرج در آن ازجمله حاکمیت، برابری و عدم مداخله در امور داخلی یکدیگر است. آنها طرفدار جهانی چندقطبی هستند که در آن چندجانبه گرایی، پیامد دموکراتیک شدن روابط بین المللی، جمع گرایی و فراگیری سازکارهای تصمیم گیری است و حقوق بشر، دموکراسی و حاکمیت قانون را دلایلی سیاسی برای مداخله در امور داخلی سایر کشورها و دستاویزی برای اعمال استانداردهای دوگانه برای غرب و شرق میدانند. هر دو کشور RBIO را یک تفسیر نئولیبرال، هژمونیک و نئواستعماری میدانند و آن را رد میکنند، چراکه خلاف حقوق بین الملل سخت موجود است و حتی منجر به نابودی آن میشود. مواضع این دو کشور به عنوان مهمترین مخالفان RBIO شایسته توجه است:

الف) موضع چین

چین رسماً از هژمونی ایالات متحده در حوزه های سیاسی (ارزیابی خودسرانه دموکراسی سایر دولتها)، نظامی (مداخله نظامی غیرقانونی)، اقتصادی (اقدامات قهری یکجانبه، دستکاری دلار)، فنی (حملات دیجیتال) و فرهنگی (نفوذ بر افکار عمومی بین ‌المللی در رسانه سایر دولتها) ناراضی است و آن را نقد میکند. قانون روابط خارجی 2023 چین در خصوص نظم بین المللی، موضع اساسی چین را بیان میکند که به اصول مندرج در منشور ملل متحد مبتنی است و با هژمونیسم و توسل به زور و یا تهدید به آن در روابط بین المللی مخالف است. همچنین طبق سخنان وزیر امور خارجه چین در سال 2021، دولت چین معتقد است که قواعد بین المللی باید مبتنی بر حقوق بین الملل باشند و توسط همگان نوشته شوند و این امر، اصلاً حق انحصاری یا امتیاز ویژه یک یا چند دولت نیست و باید درباره تمام دولتها نیز به صورت یکسان اجرا شود. فلذا چین حامی سیستم متمرکز ملل متحد و نظم بین المللی مبتنی بر حقوق بین الملل است و نه RBIO که ازسوی تعداد محدودی از دولتها حمایت میشود. (اینجا)

ب) موضع روسیه

روسیه در سیاست خارجه سال 2023 خود بیان میکند که معتقد است یک نظم جهانی چندقطبی منصفانه تر شکل گرفته است اما برخی کشورها که به منطق سلطه جهانی و استعمار نو عادت کرده اند، از آن استقبال نمیکنند و تلاشهایی را برای جلوگیری از طی روند طبیعی تاریخ، حذف رقبا در عرصه های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی و سرکوب مخالفان صورت میدهند. دولت روسیه معتقد است که ارتقای RBIO سبب میشود که قواعد و مقرراتی بدون مشارکت منصفانه تمام اعضای جامعه بین المللی در تدوین آنها، به ایشان تحمیل گردد؛ پاسخ جمعی به چالشهای فراملی دشوار شود؛ فرهنگ تعامل و گفتگو تضعیف و تحقیر گردد؛ کارایی دیپلماسی بعنوان ابزاری برای فیصله مسالمت آمیز اختلافات کاهش یابد؛ و اعتماد و قابلیت پیش بینی در روابط بین المللی از بین برود.

جمع بندی

واضح است که RBIO صرفاً یک مترادف برای حقوق بین الملل نیست که توسط سیاستمداران غربی ترجیح داده شود بلکه جایگزینی برای حقوق بین الملل و درجهت توجیه عملکرد بین المللی برخی دولتهای غربی، بطور ویژه ایالات متحده است که سبب نقض حقوق بین الملل موجود میگردد. ما اساساً نمیدانیم منظور از قواعد یا همان Rules در RBIO چیست؟ واضع آن کیست؟ کدام دولتها باید به آن رضایت داشته باشند؟ و به کدام منابع شناخته شده حقوق بین الملل تعلق دارند؟ RBIO، حقوق بین الملل را به چالش کشیده و تهدید میکند؛ چراکه بدنبال تحمیل تفسیری از حقوق بین الملل است که به بهترین نحو منافع غرب و بطور ویژه ایالات متحده را تأمین نماید و اصلاً بنظر نمیرسد که نظمی چندجانبه و جهانی باشد. در عین حال، نقد روسیه و چین به کاربرد RBIO ازسوی غرب اگرچه حق ولی مغرضانه است. زیرا این کشورها اقدامات خودشان در نقض اصول فعلی منشور ملل متحد ازجمله احترام به تمامیت ارضی و عدم مداخله در امور داخلی سایر کشورها بطور مثال در تجاوز روسیه به اوکراین و اقدام چین علیه تایوان  را نادیده میگیرند. درواقع آنها در نقد RBIO حسن نیت ندارند، زیرا آنها نیز بدنبال توازن قدرت و داشتن حوزه نفوذ برای خود هستند و اساساً به استفاده ابزاری خودشان از نهادهای بین المللی و نقض تعهدات حقوقی بین المللی سخت موجود در زمینه حقوق بشر هیچ اشاره ای نمیکنند.