حقوق کارگران در مناطق اشغالی: تحلیل حقوقی تعهدات اسرائیل -معصومه نوربخش باغبادرانی و فاطمه سیدی

معصومه نوربخش باغبادرانی  - وکیل دادگستری و دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی؛ و فاطمه سیدی - دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بشر دانشگاه علامه طباطبایی

نوار غزه به دلیل درگیری‌های مداوم و تحریم‌ های شدید، با بحران اقتصادی عمیقی دست و پنجه نرم می‌کند و تا سال ۲۰۲۴ نرخ بیکاری در آن به حدود ۸۰ درصد رسیده که نشان‌دهنده فروپاشی اقتصادی است. تخریب زیر ساخت‌ ها، محدودیت‌ های شدید بر دسترسی به منابع و کالاها، و کمبود فرصت ‌های شغلی این وضعیت را تشدید کرده‌اند. در کرانه باختری، با وجود بیکاری کمتر (حدود ۳۲ درصد)، محدودیت‌ های ناشی از اشغال، وابستگی به فرصت‌ های شغلی در اسرائیل و شهرک‌ های اسرائیلی، و محدودیت‌ های تجاری، مانع از رشد پایدار اقتصادی شده‌اند. به طور کلی، نرخ بیکاری در سرزمین‌ های اشغالی فلسطین به ۵۰.۸ درصد رسیده که نشان‌دهنده بحران عمیق در بازار کار است، به‌طوری‌که نیمی از نیروی کار قادر به یافتن شغل نیستند. این یادداشت با تمرکز بر حقوق کارگران فلسطینی به این پرسش می‌ پردازد که تعهدات رژیم اسرائیل چیست و آیا رژیم اسرائیل به تعهدات بین‌المللی خود در زمینه حقوق کارگران فلسطینی در مناطق اشغالی پایبند است؟

تاریخچه حقوق کارگران فلسطینی به طور قابل توجهی تحت تأثیر تحولات سیاسی و اجتماعی این منطقه قرار گرفته است. سازمان‌های کارگری فلسطینی از دهه ۱۹۲۰ شکل گرفتند و در طول زمان با چالش های زیادی مواجه شدند. پس از تأسیس اسرائیل در سال ۱۹۴۸، بسیاری از رهبران اتحادیه‌ها به کشورهای همسایه تبعید شدند و این امر باعث تضعیف شدید حرکت کارگری شد. با این حال، در پی پیمان  اسلو در سال ۱۹۹۳ و تأسیس تشکیلات خودگردان فلسطینی، امید هایی برای بهبود حقوق کارگران ایجاد شد. قانون کار در سال ۲۰۰۰ تصویب شد، اما اجرای آن به شدت ناکافی بود و تنها در ۵۰ درصد موارد به درستی اجرا می‌شود.( )

کارگران فلسطینی با چالش های متعددی در  زمینه کار، رو به رو هستند.  یکی از موانعی که کارگران فلسطینی با آن مواجه هستند بحث ایست های بازرسی و تاثیری است که بر حق دسترسی آن ها به فرصت های شغلی با کیفیت و مناسب تر دارد . محدودیت‌ های حرکتی و وجود ایست های بازرسی (چک‌پوینت‌ ها) تأثیرات عمیقی بر فرصت‌ های شغلی و شرایط کاری کارگران فلسطینی دارند. این چک‌پوینت‌ ها به عنوان نقاط کنترل نظامی، زمان رفت و آمد کارگران را به شدت افزایش می ‌دهند و آنها را در صف‌های طولانی معطل می‌کنند. «اسرائیل ایستگاه‌ های بازرسی دائمی و موقتی، موانع فیزیکی، دیوار حائل، جاده‌ های ممنوعه، و جاده‌ هایی با محدودیت‌ های استفاده برای فلسطینی ‌ها را تحمیل کرده است. این محدودیت ‌ها، که از نظر دامنه، مدت و شدت بی‌ سابقه هستند، به طور جدی منابع معیشتی فلسطینی ‌ها را تضعیف کرده و منجر به افزایش چشمگیر نرخ بیکاری و فقر شده است. در نتیجه، این شرایط تأثیر قابل توجهی بر توانایی فلسطینی ‌ها در حفظ موقعیت چانه ‌زنی مؤثر در برابر کارفرمایان بالقوه یا فعلی داشته است. بسیاری از فلسطینی ‌ها قادر به حفظ کسب‌وکار های خود نیستند، زیرا مبادله کالاها به شدت پر هزینه و تقریباً غیرممکن شده است. همچنین، رفت و آمد به حالت غیر ممکن درآمده و کارگران نمی‌ توانند به محل کار خود رفت و آمد کنند و ناچار به جستجوی شغل‌ هایی در نزدیکی محل سکونت خود هستند. این وضعیت به وضوح نشان‌ دهنده چالش‌ های جدی است که فلسطینی‌ ها با آن مواجه هستند و تأثیرات منفی آن بر زندگی روزمره و معیشت آن‌ ها غیرقابل انکار است.» (Amir Paz-Fuchs & Yael Ronen, Occupational Hazards: Labor Law in the Occupied Territories, 2011, p632 )

یکی دیگر از موارد مهم و  در عین حال مناقشه برانگیز در خصوص حق کارگران فلسطینی، شرایط اشتغال آنها در شهرک های اسرائیلی است. کارگران فلسطینی که در شهرک‌ های اسرائیلی مشغول به کار هستند، در یک وضعیت پیچیده و تضادآمیز از نظر حقوقی و اجتماعی قرار دارند. این موضوع به دلیل همپوشانی قوانین اسرائیلی و فلسطینی و شرایط سیاسی موجود بین این دو جامعه، دارای ابعاد گوناگونی است. شرایط اشتغال فلسطینی ‌ها در شهرک‌ های اسرائیلی و به‌ویژه قوانین حاکم بر آنها در اواخر دهه ۱۹۹۰ در دادگاه‌ های کار منطقه‌ای به چالش کشیده شد. «این چالش زمانی آغاز شد که کارگران فلسطینی شاغل در چندین شرکت عمومی و خصوصی اسرائیلی دعاوی حقوقی علیه کارفرمایان خود مطرح کردند و خواستار حقوق و مزایای خاصی طبق قوانین اسرائیل شدند. پرسش اصلی که دادگاه‌ های کار منطقه‌ ای بررسی کردند این بود که آیا روابط کاری مورد بحث تحت قوانین اسرائیل قرار دارد یا قانون سرزمینی کرانه باختری که بر اساس قانون اردن است. دادگاه‌ های کار منطقه‌ای حکم دادند که این روابط کاری مشمول قوانین اسرائیل است. کار فرمایان به دادگاه ملی کار (NLC) اعتراض کردند و این دادگاه احکام دادگاه‌ های منطقه‌ای را نقض کرد». ( همان، ص 581)

دادگاه ملی کار (NLC) حکم داد که روابط کاری بین فلسطینی‌ها و کارفرمایان اسرائیلی در شهرک‌ها تحت قوانین اردن قرار دارد، اما اذعان کرد که ملاحظات سیاست عمومی و عدم تبعیض ممکن است در برخی موارد نیازمند اعمال حقوق خاصی باشد که تحت قوانین اسرائیل برای کارگران فلسطینی تضمین شده است. دادگاه ملی کار پرونده‌ها را برای بررسی مجدد بر اساس جزئیات به دادگاه ‌های منطقه ‌ای بازگرداند. یک سازمان غیر دولتی اسرائیلی به نام خط داغ کارگران ( Kav La'Oved – (Workers' Hotline دادخواستی به دیوان عالی عدالت (HCJ) علیه حکم دادگاه ملی کار ارائه داد. دیوان عالی عدالت حکم دادگاه ملی کار را لغو کرد و حکم داد که قراردادهای استخدام کارگران فلسطینی در واقع تحت قوانین اسرائیل قرار دارند.( همان، ص 582)

تحلیل ‌های مختلفی که توسط دادگاه ملی کار(NLC)  و دیوان عالی عدالت  (HCJ)  در اسرائیل، آن زمان ارائه شد، تلاقی حوزه ‌های مختلف حقوقی را  برجسته می‌کند: یکی انتخاب قانون، دیگری حقوق بین‌الملل عمومی (به‌ویژه قواعد اشغال)، و  در نهایت قانون کار. این تلاقی به دو دلیل اصلی تنش‌ های جالب و قابل تاملی ایجاد می‌کند. اولاً، حقوق بین‌الملل عمومی حاکمیت و سرزمین را به‌ عنوان اصول محوری خود حفظ می‌کند، اما این محوری بودن، تا حدی که به قانون کار مربوط می‌ شود، با رشد تحرک نیروی کار و سرمایه که مرزهای ملی را کم‌تر مرتبط می‌کند، تضعیف شده است. ثانیاً، در حالی که حقوق بین‌الملل عمومی اشغال سرزمین را تنظیم می‌کند، مدت مدید استثنایی اشغال کرانه باختری و نوار غزه توسط اسرائیل منجر به درهم ‌تنیدگی اقتصادی بین اسرائیل و سرزمین‌های اشغالی به شکلی شده است که تنظیم ‌کنندگان ساختار حقوقی بین‌المللی آن را پیش‌بینی نکرده‌اند و قواعد مربوط به اشغال نیز به طور کافی به آن نپرداخته است.( همان، ص 582)  

لذا می توان گفت که تحلیل دادگاه‌ها در مورد انتخاب قانون، اگرچه ظاهراً تحت تأثیر این واقعیت بوده که این مسئله در چارچوب یک مناقشه کاری مطرح شده، اهمیت قانون کار را به‌طور کامل در نظر نگرفته ‌اند. علاوه بر این، پیامد های حقوق بین‌الملل عمومی این احکام را نیز نمی توان از نظر دور داشت و این امر نیز بنظرمغفول مانده است.

اعمال قوانین داخلی قدرت اشغالگر به قلمرو اشغالی، چه به‌طور صریح و چه از طریق تفسیر، از نظر حقوق بین‌الملل بدون اشکال نیست. به‌طور کلی، نهاد های غیرنظامی اشغالگر مشمول همان محدودیت ‌هایی هستند که فرمانده نظامی مشمول آن است، یعنی ماده ۴۳ کنوانسیون 1907  لاهه. این شامل قوه مقننه نیز می‌شود که به‌طور کلی از قانون‌گذاری برای قلمرو اشغالی منع شده است، زیرا چنین قانونی به‌عنوان الحاق یک‌جانبه قلمرو اشغالی تلقی می‌شود. با این حال، دادگاه‌های اسرائیل حکم داده‌اند که قدرت Knesset (پارلمان اسرائیل) برای قانون‌گذاری برای قلمرو اشغالی، حداقل برای اتباع اسرائیلی، لزوماً توسط قواعد اشغال محدود نمی‌شود، مانند مواردی که به مالیات مربوط می‌شوند. این رویه در نگاه اول به‌نظر می ‌رسد که از رویه قضایی پس از جنگ جهانی دوم پیروی می‌کند، که اعمال قانون ملی یک اشغالگر به اتباع خود در قلمرو اشغالی را معتبر شناخته است. این رویه قضایی پس از جنگ جهانی دوم درباره اتباعی که عضو نیروهای نظامی اشغالگر بودند یا با این نیروها ارتباط داشتند، توسعه یافت. وضعیت سایر اتباع - مانند شهرک ‌نشینان غیر نظامی - به این وضوح نیست. بن‌ونستی در مقاله با عنوان  «قوانین اشغال و اصلاح قانون تجارت در سرزمین های اشغالی: پاسخی به خوزه آلخاندرو کاربالو لیدا» استدلال می‌کند که از دیدگاه حقوق اشغال، باید بررسی شود که آیا اعمال قانون ملی، مستقیم یا غیرمستقیم، تأثیرات منفی بر نظم عمومی محلی و منافع کوتاه‌مدت و بلندمدت محلی دارد یا خیر.

به‌عنوان مثال، تا جایی که اعمال فراسرزمینی قوانین اشغالگر باعث تشویق اتباعش به مهاجرت به قلمرو اشغالی شود، ممکن است این موضوع نظم عمومی و زندگی مدنی محلی را تحت تأثیر قرار دهد و از این رو توسط حقوق بین‌الملل ممنوع باشد. ( Amir Paz-Fuchs & Alon Cohen-Lifshitz, The Changing Character of Israel‘s Occupation: Planning and Civilian Control, 2010.p 585  ) همچنین این امر با ممنوعیت صریح ماده ۴۹ کنوانسیون چهارم ژنو1949  درباره انتقال بخشی از جمعیت غیرنظامی اشغالگر به قلمرو اشغالی مغایرت دارد.

با وجود قواعد کلی در مورد انتخاب قانون، دیوان عالی اسرائیل به این نکته اشاره کرد که اصول منحصر به فرد قانون کار، که ناشی از نابرابری قدرت بین کارفرما و کارگر است، نیاز به اعمال حقوق و اصول الزامی دارد، حتی اگر این حقوق تحت نظام حقوقی که طرفین به‌طور ظاهری توافق کرده‌اند، تضمین نشده باشد. در واقع، با وجود اشاره‌های سطحی NLC و دیوان عالی اسرائیل به برابری شرایط و ضوابط، هر دو دادگاه در واقع بر این سوال متمرکز بودند که آیا کارگران فلسطینی تحت قانون اسرائیل حق حداقل حقوق اساسی را دارند یا خیر. این حداقل حقوق، می‌توانست برای کارگران فلسطینی تضمین شود بدون این‌که نیاز باشد قانون اسرائیل بر روابط آنها با کارفرمایان اسرائیلی به‌طور فراگیر اعمال شود و بنابراین بدون ورود به میدان مین حقوقی و سیاسی، کارگران بتوانند از حداقل های استحقاقی خود بهره مند گردند.

با نگاهی در اتمسفر حقوق بین الملل بشر به مقوله برابری، در خواهیم یافت که مفهوم کاربرد فراسرزمینی حقوق در جایی که دولت کنترل دارد، در حقوق بین الملل بشر ریشه دوانده است. در حالی که قانون اساسی ممکن است تنها به‌طور سرزمینی گسترش یابد، اما تعهدات حقوق بشری دولت ‌ها هر جا که کنترل مؤثر دارند، گسترش می‌ یابد. این دامنه شامل، به‌ ویژه، مناطق تحت اشغال است.

«در مورد اسرائیل و کرانه باختری، این تعهد به‌طور صریح توسط دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر مشورتی درباره عواقب قانونی ساخت دیوار حائل در سرزمین‌های اشغالی فلسطینی بیان شده است. بنابراین، به‌ میزانی که برابری در کار،  یک هنجار حقوق بین الملل بشر است، اسرائیل ملزم به تضمین این هنجار در کرانه باختری و غزه است». ( Amir Paz-Fuchs & Yael Ronen, Occupational Hazards: Labor Law in the Occupied Territories, 2011, p619)

از سوی دیگر ماده 7 میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، که اسرائیل نیز عضو آن است، حق دستمزد را به رسمیت می‌شناسد. حق دستمزد به همه کارگران دستمزدهای منصفانه و جبران برابر برای کار با ارزش برابر بدون هیچ‌گونه تمایزی را ارائه می‌دهد. طبق کنوانسیون حذف تمام اشکال تبعیض نژادی (که اسرائیل از سال 1966 عضو آن است)، دولت‌ها متعهد می‌شوند که حق هر فرد، بدون هیچ‌گونه قید و شرطی در مورد ملیت یا منشا قومی، به برابری در برابر قانون را تضمین کنند، به‌ویژه در برخورداری از حقوق خاصی از جمله: حق حمایت در برابر بیکاری، حق پرداخت برابر برای کار برابر و حق دستمزد عادلانه و مطلوب.

دولت همچنین ملزم به ارائه حمایت و درمان‌ های مؤثر در برابر هرگونه عمل تبعیض نژادی و همچنین یک مرجع برای جبران خسارت یا جبران هرگونه آسیب ناشی از چنین تبعیضی است. این به نهاد های دولتی این امکان را می‌ دهد که تبعیض را توسط کارفرمایان خصوصی پیگیری کنند. (کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی، ماده6) . در عین حال، ممکن است تمایزی بین تعهد دولت‌ها به احترام به حقوق، که به‌طور فراسرزمینی گسترش می ‌یابد، و تعهد آن‌ها به تضمین همان حقوق قائل شویم. این تعهد دوم نیاز به مداخله بیشتری در روابط خصوصی دارد که بار بیشتری بر دوش دولت می‌گذارد و ممکن است برای گسترش فراسرزمینی مناسب‌تر نباشد. ( Amir Paz-Fuchs & Yael Ronen, Occupational Hazards: Labor Law in the Occupied Territories, 2011, p626)

رسیدن به پاسخ به این پرسش که به راستی تعهدات بین المللی اسرائیل در خصوص کارگران فلسطینی چیست و آیا بدان ها پایبند است یا خیر، ما را لاجرم به سمت سازمان های بین المللی سوق خواهد داد. سازمان بین المللی کار به عنوان یکی از قدیمی ترین نهادهای سازمان ملل به شکل ویژه در خصوص حقوق کار، و از سوی دیگر خود سازمان ملل متحد، دو سازمانی هستند که رصد اقدامات آنها ]هرچند با موانع و چالش های فراوانی رو به رو هستند،[ با این حال به نوعی حاکی از توجه آن ها به وضعیت نگران کننده کارگران فلسطینی است . به گونه ای که مدیر کل  ILO، گیلبرت هونگبو، از تضعیف حقوق کارگران فلسطینی به دلیل محدودیت‌ های جدید اسرائیل انتقاد کرده و خواستار پایان این محدودیت ‌ها شده است. او تأکید کرده که حقوق کار «نابود» شده و اسرائیل باید بازار کار خود را دوباره به روی کارگران فلسطینی باز کند. از طرفی سازمان ملل نیز در این زمینه فعال بوده و تلاش می‌کند تا با فشار بر اسرائیل، شرایط بهتری را برای کارگران فلسطینی فراهم کند. نمایندگان کشورهای مختلف در نشست‌های سازمان ملل، از جمله نماینده ایران، خواستار توجه ویژه به وضعیت وخیم کارگران فلسطینی شده ‌اند و تأکید کرده ‌اند که جامعه جهانی باید به وظایف خود در این زمینه عمل کند.

با این حال شاید بتوان نقطه عطف این فعالیت ها و ابراز نگرانی ها را در عمل و در طرح دعوی ده اتحادیه کارگری از اسرائیل به سازمان بین المللی کار، به دلیل نقض قواعد بین المللی کار از سوی اسرائیل و جلوگیری از پرداخت دستمزد حدود 200 هزار کارگر فلسطینی از 7 اکتبر 2023 دانست. که باید دید در ادامه این روند چگونه پیش خواهد رفت.( )

در نتیجه، می توان گفت که شرایط کاری کارگران فلسطینی در شهرک ‌های اسرائیلی نشانگر نقض فاحش حقوق بنیادین کارگران بر اساس کنوانسیون ‌ها و معاهدات بین‌المللی است. این کارگران از حقوق و مزایای برابر با کارگران اسرائیلی، از جمله دستمزد منصفانه، شرایط کاری ایمن، بیمه و حمایت‌ های اجتماعی محروم هستند. ( ) بسیاری از آنها در محیط‌ های خطرناک و بدون حمایت بیمه‌ ای کار می‌کنند. از سوی دیگر همان طور که ولید حباس نیز در مقاله خود اشاره می کند،  نقش واسطه های غیر قانونی و فروش مجوز کار در بازار سیاه در بهره کشی از کارگران فلسطینی را نمیتوان  در تشدید این مسئله نادیده گرفت. این وضعیت برخلاف ماده 25 کنوانسیون حقوق کارگران مهاجر، ماده 23 اعلامیه جهانی حقوق بشر، مواد 7 و 24 میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، و کنوانسیون ضد تبعیض و نقض کنوانسیون مربوط به ایمنی و بهداشت شغلی ILO است. آردی ایمسیس در مقاله خود با عنوان «کنوانسیون چهارم ژنو و سرزمین فلسطین اشغالی»  اشاره دارد که محدودیت ‌های حرکتی و بازرسی‌های نظامی اسرائیل موجب بیکاری و فقر میان کارگران فلسطینی شده که با مواد 27 ،32 و39کنوانسیون چهارم ژنو، و ماده 26 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی مغایرت دارد. این موارد نقض حقوق اقتصادی و اجتماعی فلسطینی‌ ها محسوب می‌شود و در تضاد با تعهدات اسرائیل به اسناد حقوق بشری و حقوق بشردوستانه ‌ای است که به عنوان عضو سازمان‌های بین‌المللی پذیرفته است.

باری طبق آنچه گذشت، باید گفت در حالی که اسرائیل تعهدات بین‌المللی در خصوص حقوق کارگران فلسطینی دارد، واقعیت‌ های موجود نشان می ‌دهد که بسیاری از این تعهدات به طور کامل برآورده نمی ‌شوند. مسائلی مانند محدودیت ‌های حرکتی، شرایط کاری نامناسب و عدم حمایت های قانونی به محیطی چالش‌برانگیز برای کارگران فلسطینی منجر شده است. تلاش‌های مداوم و نظارت از سوی سازمان‌ های بین‌المللی به هدف رسیدگی به این مسائل در حال انجام است، اما چالش‌ های قابل توجهی همچنان باقی مانده است.