محمد مهدی محمدی - دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بینالملل دانشگاه تربیت مدرس
۱۴۰۳/۱۰/۲۹
میتوان اذعان داشت که آوارگان و پناهندگان فلسطینی، تنها گروهی هستند که عملاً خارج از رژیم حمایتی تعیین شده توسط اساسنامه کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل و کنوانسیون 1951 قرار دارند. فلسطین در زمان جامعه ملل تا 15 مه 1948 در اختیار بریتانیا قرار داشت. شهروندان فلسطینی واجد شرایط دریافت گذرنامه بریتانیایی بودند که توسط دولت فلسطین صادر شده بود، که به وضعیت تابعیت دارنده آن به عنوان «شهروند فلسطینی طبق ماده یک یا سه فرمان شهروندی فلسطین، 1925-1941» اشاره میکرد. (ملاحظه شود) در نتیجه درگیری اعراب با اسرائیل که در سال 1948 آغاز شد، آوارگان فلسطینی نه تنها از بازگشت به خانههای خود منع شدند، بلکه به طور مؤثر از حق شهروندی و تابعیت خود نیز محروم شدند. علیرغم اینکه در حقوق بینالملل صلاحیتی برای تداوم برخی قوانین داخلی از جمله در خصوص تابعیت در صورت واگذاری یا ترک سرزمین وجود داشت، تابعیت فلسطین به عنوان محصول اقتدار اجباری، با دستور و با اعلام رژیم اسرائیل خاتمه یافت.
در همین راستا، در تصمیمات اولیه، محاکم و دادگاههای اسرائیل اعلام شد که با پایان یافتن نظام قیمومیت بر فلسطین، شهروندان سابق فلسطینی بدون اخذ تابعیت دیگر، تابعیت خود را از دست دادهاند. این دیدگاه تنها در یک مورد رد شد؛ جایی که قواعد بینالمللی حاکم بر جانشینی دولتها مورد استناد قرار گرفت که در جهت اعتلای اهداف حقوق شهروندی اسرائیل، این موضوع توسط دیوان عالی مورد رسیدگی قرار گرفت. در پرونده حسین علیه فرماندار زندان عکا و قانون تابعیت 1952، دیوان عالی اسرائیل موافقت کرد که تابعیت فلسطینی به پایان رسیده است و شهروندان سابق فلسطینی در زمره شهروندان اسرائیل قرار ندارند. قانون تابعیت، لغو احکام شهروندی فلسطین 1925-1942 را به نحو عطف بماسبق تا روز تأسیس دولت اسرائیل تأیید کرد. (ملاحظه شود) در این اوضاع و احوال، بسیاری از فلسطینیها که به عنوان شهروند یا تبعه هیچ کشوری شناخته نمیشدند، آشکارا بدون تابعیت قلمداد میشدند.
در چنین شرایطی است که تعیین وضعیت مهاجرت، آوارگی، پناهندگی و پناهجویی ساکنان فلسطین اشغالی به همراه نگاه حمایتی از سوی جامعه بینالمللی، در آستانه تبلور قرار میگیرد. و به عنوان مهمترین نهاد بینالمللی درگیر با وضعیت پناهندگان، چشمهای امیدوار به حمایتهای کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل، در همان بدو انتظار با یأس مواجه میشوند.
ورود آنروا به عرصه حمایت
در 29 نوامبر 1947، مجمع عمومی سازمان ملل متحد به طرحی برای تقسیم فلسطین به دو کشور مجزا، یکی عربی و دیگری یهودی، رأی مثبت داد. جنگ میان دو جامعه تقریباً یکباره آغاز شد. مأموریت بریتانیا در 14 مه 1948 پایان یافت و روز بعد جامعه یهودی، تاسیس کشور اسرائیل را اعلام کرد. هنگامی که یک سال بعد در نهایت آتش بس رسمی اعلام شد، رژیم نوظهور اسرائیل بر بیشتر اراضی فلسطین تحت قیمومیت سابق به استثنای مناطق موسوم به کرانه باختری و نوار غزه، که به ترتیب تحت کنترل و اداره اردن و مصر بودند، اعمال اقتدار میکرد. در 11 دسامبر 1948، مجمع عمومی، کمیسیون سازش برای فلسطین را تشکیل داد که وظیفه آن برداشتن گامهایی برای دستیابی به توافق نهایی بود. یک سال بعد، در دسامبر 1949، آژانس امداد و کار سازمان ملل متحد برای آوارگان فلسطینی در خاور نزدیک (آنروا) به عنوان یک ارگان فرعی مجمع عمومی تأسیس شد تا به کسانی که در نتیجه مخاصمه، فلسطین را ترک کرده بودند کمک کند. این کمکها عمدتاً در زمینههای امداد، بهداشت و آموزش ظهور و بروز پیدا میکرد.
قوانین ابلاغی در سال 1993، پناهنده فلسطینی را برای اهداف آنروا تعریف میکند: هر فردی که محل زندگی عادی او در طول دوره 1 ژوئن 1946 تا 15 مه 1948 فلسطین بوده و در نتیجه مخاصمات 1948، خانه و وسایل زندگی خود را از دست داده باشد. این تعریف به فرزندان این دسته از پناهندگان نیز تعمیم داده میشد.
کمکهای آنروا همیشه به لحاظ منطقهای محدود بوده و به لبنان، سوریه، اردن، نوار غزه و پس از جابجاییها و آوارگیهای سال 1967، به مصر ختم شده است. پناهندگان فلسطینی از صلاحیت کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل و کنوانسیون 1951 مستثنی شدند. ضرورت تعیین حدود رسمی دستورات کمیساریای عالی پناهندگان، آنروا و کمیسیون سازش برای فلسطین و همچنین دلایل سیاسی تا حدی، مسئول این امر بودند. در آن زمان، هم حمایت و هم کمک به پناهندگان فلسطینی در چارچوب ترتیبات سازمانی شامل کمیسیون سازش برای فلسطین و آنروا بود. به کمیسیون سازش برای فلسطین دستور داده شد که «بازگشت، اقامت و توانبخشی اقتصادی و اجتماعی پناهندگان و پرداخت غرامت را تسهیل کند» و با قطعنامه 394 14 (V) دسامبر 1950، «به مشورت با طرفهای ذیربط در مورد اقدامات حمایتی در جهت حقوق، اموال و منافع پناهندگان ادامه دهد».
با این حال، چشم انداز فعالیتهای کمیسیون سازش کاهش یافت. تا جایی که به نیازهای حمایتی پناهندگان فلسطینی بیارتباط شد و مکانیسمهای نهادی سازمان ملل قادر به پر کردن شکاف نبودند. نقش آنروا به عنوان ارائهدهنده کمکهای بینالمللی به آوارگان فلسطینی ادامه یافت، و با آغاز جنبش انتفاضه در سال 1989، در عمل نقش حمایتی مهمی از طرف فلسطینیها در برابر نیروهای اشغالگر ایفا کرد.
از سوی دیگر، صلاحیت کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل تحت بند 6 اساسنامه خود، توسط بند 7 (1) محدود شده بود. که بر این اساس چنین صلاحیتی شامل فردی که «به دریافت حمایت یا کمک از سایر ارگانها یا آژانسهای سازمان ملل ادامه میدهد»، نخواهد شد. علاوه بر این، در کنفرانس 1951 نیز تصمیم بر آن بود که فلسطینیان را از اجرای کنوانسیون به عنوان افرادی که «در حال حاضر از ارگانهای سازمان ملل متحد غیر از کمیساریای عالی سازمان ملل متحد برای پناهندگان حمایت یا کمک دریافت میکنند» سلب صلاحیت کنند. (ملاحظه کنید)
با این وجود، فعالیتهای مقدماتی بند 7 (c) اساسنامه کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل و ماده 1D کنوانسیون 1951 موافقت دولتهای شرکت کننده مبنی بر اینکه آوارگان فلسطینی نیاز به حمایت بینالمللی دارند و هیچ قصدی برای محروم کردن ایشان از رژیم حمایت بینالمللی وجود ندارد را تأیید میکند. آنچه مهم بود تداوم حمایت بود. در این بین، عدم اعمال کنوانسیون 1951 موقتی و مشروط بوده و الحاق آوارگان فلسطینی را تا زمانی که پیششرطهای خاصی برآورده شود از جمله محرومیت از حمایت سایر ارگانهای سازمان ملل، به تعویق میانداخت. در واقع انتظار دولتها بر این اساس بود که مشکل پناهندگان فلسطین بر اساس اصول مقرر در قطعنامه 194 (III) سازمان ملل متحد، به ویژه از طریق استرداد و جبران خسارت مطابق بند 11 حل و فصل شود، و در نهایت حمایت تحت کنوانسیون 1951 غیرضروری باشد. ویژگی و شاخصه پناهندگی برای حمایت هرگز مورد مناقشه نبوده است؛ و به همین منظور در صورت عدم نیل به توافق منطبق با قطعنامههای مربوطه مجمع عمومی، هیچ تعیین جدیدی در خصوص صلاحیت برای دریافت حمایت از کنوانسیون مورد نیاز نخواهد بود و فلسطینیها خود به خود از رژیم کنوانسیون 1951 بهره خواهند برد.
در شکل گیری گامهای اولیه برای کمک و حمایت به جامعه آوارگان و پناهندگان فلسطینی است که ماده 1D همچنان به چالشهای تفسیری خود ادامه میدهد: این کنوانسیون در مورد افرادی که در حال حاضر از ارگانها یا آژانسهای ملل متحد غیر از کمیساریای عالی سازمان ملل متحد برای پناهندگان حمایت یا کمک دریافت میکنند، اعمال نخواهد شد. هنگامی که چنین حمایت یا کمکی به هر دلیلی متوقف شود، بدون اینکه موقعیت این افراد به طور قطعی مطابق با قطعنامههای مربوطه مجمع عمومی سازمان ملل متحد حل و فصل شود، این افراد به نحو مستقیم از مزایای این کنوانسیون برخوردار خواهند بود. (ملاحظه شود)
ملاحظات اولیه، نشان دهنده تمایل کشورهای عربی، با موافقت سایر دولتها، برای حفظ وضعیت ویژه آوارگان فلسطینی بود که سازمان ملل متحد در قبال آنها مسئولیت خاصی دارد. (ملاحظه شود) با این حال، نمایندگان کشورهای عربی نگران بودند که در صورت توقف فعالیت سایر آژانسهای مرتبط سازمان ملل، حمایت کمیساریای عالی در دسترس نباشد. (ملاحظه شود) ضرورت داشت که تداوم حمایت تضمین شود. انعطافپذیری در این زمینه از اهمیت بالایی برخوردار است؛ چرا که در عمل، ماده 1D همچنان مشکلاتی را در تفسیر و کاربرد ایجاد میکند؛ بهویژه زمانی که فلسطینیها به خارج از منطقه عملیاتی آنروا پناه میبرند. این موارد به خوبی توسط پرونده العلی در بریتانیا نشان داده شده است. در العلی، دیوان اعلام کرد که «بند اول ماده 1D فقط در خصوص فلسطینیانی که در 28 ژوئیه 1951 حمایت یا کمک دریافت میکردند (تاریخی که کنوانسیون برای امضای مفتوح گردید) اعمال میشود» و توقف حمایت یا کمک فقط میتواند به معنای پایان خود آنروا باشد.
گستره مأموریت آنروا در واقع برای درک محدوده ماده 1D موضوعیت دارد. تأیید یا تمدید فعالیت مأموریت این نهاد توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد در طول سالیان، لزوماً تمام کشورهای عضو سازمان ملل متحد و به تبع، کشورهای عضو کنوانسیون 1951 را نیز درگیر کرده است. بنابراین، قطعنامههای مربوطه مجمع عمومی شاهدی بر سیاست و رویهای است که از سوی کشورهای عضو بیانگر آن است که چگونه مفهوم پناهنده فلسطینی و دامنه وظایف آنروا باید درک شود.
ارجاع موجود در ماده 1D به توقف حمایت یا کمک «به هر دلیل»، میتواند معانی زیادی فراتر از «پایان» خود آنروا داشته باشد. همانطور که رویدادهای مختلف نشان دادهاند. در واقع، اولین رخداد مهم خاتمه دهنده حمایت، پایان نقش کمیسیون سازش برای فلسطین در اوایل دهه 1950 بود که پیامدهای کارکردی خاصی برای آنروا به همراه داشت. رویدادهای بعدی، قطع برنامههای آنروا به دلیل اشغال نظامی منطقه محل فعالیت، مخاصمات مسلحانه بینالمللی و غیر بینالمللی و درگیریهای جمعی و فرار عده بیشتر به دلیل ترس موجه از آزار و شکنجه، نقض حقوق بشر یا خشونت را شامل می شود. در چنین شرایطی، آن دسته از آوارگان فلسطینی که برای جستجوی پناهگاه از منطقه عملیاتی آنروا فرار میکنند، باید از حمایت و مزایای کنوانسیون برخوردار شوند، بدون اینکه نیازی به اثبات ترس موجه از آزار و شکنجه داشته باشند. این امر بدان معنا نیست که فرد پناهجو فلسطینی که به یک کشور متعاهد وارد میشود، پس از آن حق پناهندگی و اقامت دارد؛ بلکه این بدان معناست که با او باید به عنوان یک غیرنظامی آواره، پناهجو و در صورت تحقق شرایط به عنوان پناهنده رفتار شود، و دولت ملزم به ارائه حمایت و جستجوی راه حل مناسب با توجه به این وضعیت و با همکاری کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل و آنروا است.
دستورالعمل 2017 کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل در مورد تفسیر و کاربرد ماده 1D منعکس کننده تحولات بعدی و رویه بینالمللی است که از طریق همکاری با آنروا و در مراودات آن با کشورها ایجاد شده است. این دستورالعمل تأیید میکند که آوارگان فلسطینی شامل موارد زیر هستند: (1) آنهایی که مطابق با قطعنامه 194 (III) مجمع عمومی محل زندگی عادی آنها فلسطین بوده که در نتیجه مخاصمات 1948 آواره شدند، و هم خانه و هم معیشت خود را از دست دادند؛ (2) کسانی که در چارچوب قطعنامه 2252(ES-V) مجمع عمومی و قطعنامههای بعدی، که در نتیجه درگیری 1967 آواره شدند و قادر به بازگشت نیستند؛ و (3) فرزندان ایشان.
از بسیاری جهات، وضعیت حقوقی فلسطینیان با توجه به کنوانسیون 1951 همچنان پیچیدهتر میشود. از جمله در نتیجه اعلامیه اصول مربوط به ترتیبات موقت خودگردان در کرانه باختری و غزه در سال 1993؛ خروج قوای اشغالگر از غزه و ادامه ابهامات در مورد جایگاه بینالمللی آن منطقه، کرانه باختری و ساکنان آن؛ و عدم پیشرفت آشکار و واقعی به سوی تشکیل دولت و ملیت موثر فلسطینی.
با این حال و با وجود تغییر وضعیت سیاسی حاکم بر منطقه، مجمع عمومی به تایید مجدد صلاحیت آنروا در مورد افرادی که در نتیجه درگیری 1948 فلسطین را ترک کردند، وابستگان و فرزندان ایشان و همچنین کسانی که به دلیل مخاصمات بعدی آواره شدند، ادامه داده است. (ملاحظه کنید) کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل نیز کماکان به مسئولیتهای حمایتی از فلسطینیها در خارج از منطقه عملیاتی آنروا ادامه میدهد و معضل ماده 1D و میزان تعهدات دولت تحت کنوانسیون 1951 احتمالاً مشکلات بیشتری را در تفسیر و کارکرد ایجاد خواهد کرد. در این میان، یک شکاف حمایتی بالقوه بین آن دسته از فلسطینیانی که واقعاً از حمایت یا کمک آنروا استفاده میکنند و آنهایی که به سادگی «واجد شرایط» هستند ولی فاقد حمایت میباشند، باز میشود.
علیرغم اینکه به نظر میرسد با وجود اوضاع و احوال فعلی، راه حل موثری برای مسئله فلسطین دست یافتنی نباشد، اما اصل حمایت مستمر ممکن است به اندازه کافی در تامین منافع دولتها، و پناهجویان، پناهندگان و آوارگان فلسطینی انعطاف پذیر باشد. در سال 1951، مسئله پناهندگان فلسطینی به عنوان یک پدیده موقت تلقی میشد. اما با گذشت زمان، رویای مردم فلسطین برای تعیین سرنوشت و تشکیل کشور بر ابعاد پناهندگی آن غلبه کرد. موضوعی که بسیاری از مفسران را بر آن داشت تا به جایگزینی کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل در این زمینه رضایت دهند و ادامه فعالیتها و امور مرتبط با پناهندگان فلسطینی را به این نهاد واگذار کنند.
برای فلسطینیها و برای بسیاری از بازیگران منطقه و فراتر از آن، هر راه حلی که پیشنهاد و اجرا شود، باید الزامات قطعنامههای متوالی مجمع عمومی را برآورده کند. ولی کماکان این مهم یک چشم انداز دور باقی مانده است، و علیرغم مشکلات مالی، آنروا احتمالاً یک بازیگر مهم در ارائه حمایت و کمک باقی خواهد ماند.