درآمدی بر دعاوی اخیر میان مکزیک و اکوادور در دیوان بین المللی دادگستری-سجاد قدمیاری و سیروان سلیمانی

سجاد قدمیاری و سیروان سلیمانی - دانشجویان کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۳/۰۳/۲۲​

بار دیگر محفل دیوان بین المللی دادگستری، به دادخواست های مرتبط با قضایای آمریکای لاتین آراسته گردید و بار دیگر تنش های نام آشنای اماکن دیپلماتیک و حق پناهندگی ابراز موجودیت کرده اند. این بار طرفین دعوی، مکزیک و اکوادور هستند. توضیح آنکه، عملیات نیروهای اکوادور برای ورود بدون اجازه به سفارت مکزیک  در کیتو پایتخت اکوادور، جهت بازداشت خورخه گلاس (معاون اسبق ریاست جمهوری اکوادور که با اتهاماتی از سوی دادستانی این کشور مواجه شده بود)، باعث بروز اختلافی شدید میان دو دولت شد؛ به نحوی که مکزیک پس از قطع روابط دیپلماتیک با اکوادور، دعوایی را در همین راستا در تاریخ 11 آوریل 2024 (شش روز پس از حادثه) در دیوان علیه اکوادور مطرح کرد و خواستار صدور دستور موقت شد. متعاقب آن، دولت اکوادور نیز در تاریخ 29 آوریل علیه دولت مکزیک، دعوای متقابل اقامه نمود که نکات اهم هردو دعوا در این یادداشت بیان و مورد تحلیل قرار می­گیرد.
دعوی مکزیک
 صلاحیت
مکزیک مبنای صلاحیتی دیوان را پیمان بوگوتا 1948 قرار می­دهد. ماده 31 این پیمان صلاحیت اجباری دیوان را مطابق بند 2 ماده 36 اساسنامه دیوان، برای کشورهای متعاهد آن مقرر می­دارد. مکزیک یادآوری می کند که مکزیک و اکوادور بدون هیچ حق شرطی، عضو پیمان بوگوتا می­باشند؛ درحالی که برخلاف آن مدعا، اکوادور رزروهایی بر پیمان بوگوتا وارد کرده، اما هیچ کدام در این خصوص به نظر نمی­رسد که بتوانند به صلاحیت دیوان خدشه ای وارد کنند.
سپس مکزیک برای اثبات جزئی تر صلاحیت دیوان، سعی در احراز دو شرط لازم به­ عمل می­آورد:
اول اینکه فی ما بین دو دولت، اختلاف وجود دارد. یک اختلاف عبارت است از عدم توافق در مورد یک نقطه حقوقی یا واقعیت، تضاد دیدگاه‌های حقوقی یا منافع بین طرفین دعوی (قضیه ماوروماتیس). علاوه بر این، اختلاف زمانی وجود دارد که بر اساس شواهد ثابت شود که طرف خوانده از مخالفت صریح خواهان با دیدگاه‌های خود آگاه بوده است یا نمی‌توانسته از آن بی‌خبر باشد (قضیه جزایر مارشال). لذا در این پرونده هم به دلیل اینکه از سویی اکوادور عمل قهری ورود به سفارت مکزیک  را با ناتوانی مکزیک در عمل به تعهدات خود، توجیه می­نماید، کاملا مغایر با ادعای مکزیک در این خصوص می­باشد، اختلاف حقوقی وجود دارد و آگاهی از آن هم محرز است.
دوم اینکه حل اختلاف فی مابین طرفین، از طریق مذاکره مستقیم و راه حل های دیپلماتیک میسر نمی­باشد. در این رابطه مکزیک ادعا می کند که پس از رد درخواست تحویل خورخه گلاس به اکوادور، با واکنش فوری و قهرآمیز نیروهای این کشور مواجه شده و اکوادور راه حل های دیپلماتیک محتمل را طی نکرده است.

مکزیک در این خصوص، مبنایی مستحکم برای صلاحیت دیوان، یعنی پیمان بوگوتا را معرفی می­نماید که از سوی اکوادور نیز در دعوی تقابل آن به عنون مبنای صلاحیت قرار گرفته، بنابراین به نظر نمی­رسد دیوان در پرونده حاضر برای احراز صلاحیت خود با چالش خاصی مواجه باشد.
 ماهیت
مکزیک در این قسمت مدعی است که اکوادور با اعمالش، دو تعهد را ذیل قواعد حقوق بین الملل نقض کرده است:
نخست معتقد است که اکوادور با ورود قهری نیروهایش به سفارت مکزیک در کیتو، مصونیت اماکن دیپلماتیک (ماده 22 کنوانسیون وین درباره روابط دیپلماتیک 1961) را نقض کرده است؛ مضافا با مبادرت به اعمال خلاف شأن و آزار ماموران دیپلماتیک مکزیک، اکوادور مصونیت و کرامت ایشان (ماده 29 کنوانسیون مزبور) را مورد تعرض قرار داده است. ذیل مدعای دوم، مکزیک بیان داشته اکوادور با عمل قهری یکجانبه ای که در پی عدم استرداد خورخه گلاس اتخاذ کرده، تعهد به حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات را که در منشور ملل متحد، منشور سازمان کشورهای آمریکایی و نیز پیمان بوگوتا مورد تصریح قرار گرفته، نقض نموده است.
به نظر می­رسد که تایید مبنای ادعایی نخست مکزیک توسط دیوان بدیهی باشد؛ چرا که مصونیت اماکن دیپلماتیک چنانچه در قضیه کارکنان دیپلماتیک و کنسولی آمریکا در تهران آمده است، مطلق است و به دلیل خودبسنده بودن نظام حقوق دیپلماتیک حتی در صورت ادعای ارتکاب عمل نامشروع (همچون اینجا اعطای پناهندگی به فردی تحت تعقیب) تنها راه حل قانونی که اکوادور می توانسته انجام دهد، عنصر نامطلوب شناختن دیپلمات های مکزیک (کاری که اکوادور در خصوص سفیر مکزیک پیش  از ورود قهرآمیز به سفارت انجام داده بود) و یا قطع روابط دیپلماتیک است.
به نظر می رسد مکزیک به صورت آگاهانه ورودی مستقیم و جزئی به پرسش مشروعیت اعطای پناهندگی و نیز کنوانسیون 1954 در مورد پناهندگی دیپلماتیک و «کنوانسیون 1933 پناهندگی دیپلماتیک موسوم به کنوانسیون کاراکاس» در این خصوص نداشته است و بیشتر به مطلق بودن مصونیت اشاره کرده است. اما رسیدگی به ادعای دوم درخصوص نقض تعهد به حل و فصل مسالمت آمیز اختلاف، علی رغم وجود ظاهری ساده می­تواند پیچیدگی هایی داشته باشد. اگرچه مکزیک در قضیه حاضر، مدعی است که همواره با حسن نیت درصدد توسل به راه حل های دیپلماتیک جهت حل اختلاف برآمده، اما متقابلا اکوادور مدعی است که مجاری دیپلماتیک ممکن را طی کرده و مکزیک در این خصوص عملکرد مثبتی نداشته است.
خواسته ها
در این بند مکزیک خواسته های خود را در دو قسمت نزد دیوان مطرح می­نماید:
ابتدا، مکزیک از دیوان می خواهد تا نقض تعهد به حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات توسط اکوادور را ذیل بند 3 ماده 2 منشور ملل متحد، بند یک از ماده 3 منشور سازمان کشورهای آمریکایی و نیز ماده 2 پیمان بوگوتا اعلام نماید.
سپس، در خصوص اقدامات علیه اماکن و اشخاص دیپلماتیک مکزیک، اکوادور را ناقض مواد 22، 25، بند 1 ماده 27 و نیز 29 کنوانسیون حقوق دیپلماتیک وین 1961 اعلام دارد.
النهایه و در قسمت سوم مکزیک از دیوان می خواهد تا نظر به نقض های ادعایی ذیل دو قسمت قبلی، اعلام نماید که اکوادور مسئول آسیب های وارده ناشی از نقض تعهدات حقوق بین المللی به مکزیک است؛ و از همه مهم تر، مکزیک می­خواهد که دیوان، ابتدائا اکوادور را تا زمان عذرخواهی رسمی توسط این کشور و نیز برخی موارد دیگر، از عضویت در ملل متحد معلق سازد و حتی مستند به ماده 6 منشور ملل متحد، به دلیل نقض های مکرر اصول این منشور توسط اکوادور، با اعلام مسئولیت چنین دولتی، فرایند اخراجش از ملل متحد را آغاز نماید.
پذیرش خواسته های اولیه مکزیک درخصوص اعلام نقض تعهد و به دنبال آن مسئولیت توسط اکوادور (به ویژه درخصوص امر مصونیت اماکن و ماموران دیپلماتیک) و متعاقبا پرداخت خسارت مربوطه موجه می­نماید؛ اما قسمت انتهایی خواسته های مکزیک، خالی از ایراد نمی­باشد. ابتدائا اینکه تعلیق یا اخراج دولتی ذیل مواد 5 و 6 منشور، در انحصار مجمع عمومی ملل متحد با توصیه شورای امنیت است و دیوان رأسا صلاحیتی در این خصوص ندارد. مضافا اینکه این امر جایی در رویه این ارکان هم در طول حیات ملل متحد برای خود نمی­بیند و نمی­تواند کمکی به حل و فصل این اختلاف کند. هم چنین گفتنی است که اخراج اتحاد جماهیر شوروی در زمان حیات جامعه ملل نشان داد اخراج اعضای سازمان های بین المللی عام می تواند تاثیرهای جبران ناپذیری در پی داشته باشد است.
 دستور اقدامات موقت
مکزیک با استناد به بند یک ماده 41 اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری عنوان می­کند که دیوان می­تواند درصورتی که شرایط اقتضا کند، هر گونه دستور اقدام موقتی را برای حفاظت از حقوق طرفین اتخاذ نماید. مکزیک در این راستا ابتدا عنوان می­کند که شرایط اقناع کننده ای جهت صدور دستور موقت توسط دیوان بین المللی دادگستری وجود دارد زیرا با توجه به حوادث و اوضاع و احوال موجود، خطری بالقوه اماکن دیپلماتیک و نیز اسناد و آرشیوهای موجود در آنها را تهدید می نماید.
مکزیک سپس به حقوق مورد خواست خود و نیز ضرورت مسئله اشاره می کند. در این راستا مکزیک، نظر به نقض مواد 22، 24 و 30 از کنوانسیون وین حقوق دیپلماتیک 1961 (که مفصلا بحث شد)، حمایت از حقوق خود را مطابق مواد 44 و 45 همین کنوانسیون طلب می نماید. گفتنی است که مکزیک ضرورت درخواست مزبور را نیز عمدتا چنین عنوان می کند:
ممکن است اکوادور با اقدام مطابق با قوانین داخلی، مجددا قهرا وارد سفارت شده و به اسناد و اموالی که می­تواند در پرونده حاضر مورد استفاده قرار گیرد، دست پیدا کند. بر اساس همه حقایق و ادله مذکور، مکزیک از دیوان می خواهد تا اقدامات موقت پایین را تعیین کند:
1. دولت اکوادور اقدامات مناسب و فوری را برای ارائه حفاظت و امنیت کامل به اماکن دیپلماتیک، اموال و اسناد آنها انجام دهد و از هرگونه ورود غیرمجاز به آنها جلوگیری کند.
2. دولت اکوادور به مکزیک اجازه دهد تا اماکن دیپلماتیک و محل اقامت شخصی ماموران دیپلماتیک را تخلیه کند.
3. دولت اکوادور اطمینان حاصل کند که هیچ اقدامی انجام نشود که حقوق مکزیک را در رابطه با هر تصمیمی که دیوان ممکن است در مورد ماهیت پرونده صادر کند، به خطر بیندازد.
4. دولت اکوادور از هر عمل یا رفتاری که منجر به تشدید  اختلافی که دیوان درگیر آن است، خودداری کند.
در این قسمت هم مکزیک سعی دارد با برجسته سازی نقض فاحش صورت گرفته توسط اکوادور درخصوص مصونیت اماکن دیپلماتیک و نیز با اعتقاد بر وجود خطری بالقوه پیرامون آنها، دیوان را قانع کند به صدور درخواست های موقت حمایتی مزبور تن دهد.

دیوان جلسات استماع را در تاریخ 30 آوریل و 1 می برگزار نمود و همانگونه که انتظار می رفت، در تاریخ 23 می، تصمیم خود را مبنی بر عدم صدور دستور اقدامات موقت اعلام نمود؛ استدلال دیوان بر این اساس استوار بود که اکوادور دو مرتبه در 9 و 19 آوریل به صورت کتبی و همچنین در جلسه استماع به صورت شفاهی تضمین داده است که به اماکن، اموال و آرشیو سفارت مکزیک در کیتو مطابق با ماده 45 (الف) کنوانسیون وین 1961 احترام گذارد و از آن ها محافظت کند؛ چنین اعمال یکجانبه ای از سوی مقامات دولتی مطابق حقوق بین الملل برای آن دولت الزام حقوقی ایجاد می کند. لذا دیوان وجود خطر واقعی و قریب الوقوع پیرامون صدمه غیرقابل جبران به حقوق مورد ادعای خواهان که یکی از شرایط اساسی برای صدور دستور اقدامات موقت است را احراز ننمود و از صدور آن اجتناب کرد. البته گفتنی است که این دستور موقت لزوما بر رای اصلی دیوان در ماهیت تاثیر نخواهد گذاشت و نیز به خودی خود احتمال قوی اعلام نقض مصونیت سفارت مکزیک توسط اکوادور را خدشه دار نخواهد کرد.
دعوای متقابل اکوادور

اکوادور مدعی است که مکزیک با اعطای پناهندگی به آقای گلاس قواعد متعددی از حقوق بین الملل را نقض کرده است؛ اولا اکوادور در دادخواست خود این ادعا را مطرح می کند که این تصمیم مکزیک خلاف ماده 41 کنوانسیون وین 1961 است که به موجب آن کارکنان دیپلماتیک دولت فرستنده موظف هستند به قوانین دولت پذیرنده احترام بگذارند، از مداخله در امور داخلی آن خودداری کنند و محل مأموریت نباید به نحوی که با وظایف مأموریت ناسازگار باشد مورد استفاده قرار گیرد. دوم، اکوادور مدعی است مکزیک کنوانسیون های امریکایی پناهندگی، از جمله کنوانسیون کاراکاس را نقض کرده است. اکوادور تاکید می‌کند که ماده 3 کنوانسیون کاراکاس مقرر می‌دارد که اعطای پناهندگی دیپلماتیک به افرادی که «تحت کیفرخواست یا محاکمه برای جرائم عادی هستند یا توسط دادگاه‌های عادی صالح بدون گذراندن مجازات مربوطه محکوم شده‌اند»، قانونی نیست؛ اکوادور معتقد است که گلاس قربانی آزار و شکنجه سیاسی نبوده و نیست بلکه به فساد مالی محکوم شده که یک جرم عادی است. سوم، اکوادور ادعا می کند که اعطای پناهندگی توسط مکزیک به گلاس، اصول بنیادین برابری حاکمیت دولت ها و عدم مداخله را نقض می کند. در نهایت نیز این ادعا از جانب اکوادور مطرح است که مکزیک به دلیل عدم همکاری با مقامات اکوادور در خصوص رسیدگی به اتهامات آقای گلاس، به تعهدات خود تحت کنوانسیون های مقابله با فساد، به ویژه کنوانسیون آمریکایی مقابله با فساد (1997) و کنوانسیون سازمان ملل متحد مقابله با فساد (2003) عمل نکرده است. در کنار این خواسته ها، اکوادور استدلال می‌کند که آندرس مانوئل لوپز اوبرادور، رئیس‌جمهور مکزیک، مشروعیت انتخابات اکوادور را زیر سوال برده و این اظهارنظرها نیز حاکی از نقض اصل عدم مداخله است.

دیوان بین المللی دادگستری در رویه خود سابقا با پرونده ای از این جنس که در آن اعطای پناهندگی دیپلماتیک به شهروند دولت دیگر مورد مناقشه قرار گیرد مواجه شده است. در قضیه پناهندگی (1950) که میان کلمبیا و پرو مطرح شده بود، کلمبیا مدعی بود که برای تصمیم گیری در مورد اینکه آیا آقای ویکتور رائول هایا دلا توره مرتکب یک جرم سیاسی شده است یا خیر، از صلاحیت انحصاری برخوردار است. اما دیوان خاطرنشان کرد که اگرچه وجود صلاحیت انحصاری برای دولت در تعیین اینکه جرم ارتکاب یافته واجد شرایط برای اعطای پناهندگی دیپلماتیک است یا خیر، اثر بخشی آن  را افزایش می دهد، اما فقدان چنین صلاحیتی  این امر را بی‌اثر نمی‌کند؛ لذا این ادعا با مخالفت دیوان مواجه شد. همچنین تلاش های کلمبیا برای اثبات وجود یک عرف منطقه ای که صلاحیت خود را برای احراز یکجانبه و قطعی جرم مربوطه نشان دهد، شکست خورد. لذا اعطای پناهندگی به آقای هایا دلا توره توسط دولت کلمبیا نیز در مغایرت با کنوانسیون 1928 هاوانا درباره پناهندگی تلقی گردید. اکوادور نیز استدلال های خود را با استناد به پرونده مذکور پیش برده، اما نباید از این نکته مهم غافل شد که چارچوب قانونی برای ارزیابی اقدامات مکزیک در پرونده حاضر برخلاف قضیه پناهندگی کنوانسیون کاراکاس است که هر دو دولت ذی ربط، متعاهد آن می باشند. کلمبیا در این راستا به ماده 3 کنوانسیون استناد می کند که اعطای پناهندگی دیپلماتیک بر مبنای جرایم عادی را منع کرده اما در حقیقت این کنوانسیون تا حدودی ثمره نارضایتی از تصمیم دیوان بین المللی دادگستری در قضیه پناهندگی است و به همین دلیل است که در ماده 4 آن مقرر شده: «تعیین ماهیت جرم یا  دلایل آزار و شکنجه بر عهده دولت اعطا کننده پناهندگی است» و اکوادور در دادخواست خود به آن اشاره ای نمی­کند. این ماده صرفا از ماهیت جرم سخن نمی­گوید بلکه دست مکزیک را در خصوص تشخیص دلایلی که می تواند منجر به تحت تعقیب قرار دادن آقای گلاس باشد نیز باز نگه  می­دارد. به عنوان مثال مکزیک می­تواند این ادعا را مطرح کند که اتهامات فساد اقتصادی با انگیزه سیاسی علیه آقای گلاس از سوی دولت اکوادور مطرح شده است. این نکته نیز در نوع خود قابل تامل است که استناد به قضیه پناهندگی با رویه اخیر خود اکوادور در اعطای پناهندگی به جولیان آسانژ که به مدت هفت سال در سفارت اکوادور در لندن پناه جسته بود در تناقض است و به نوعی موضوع قاعده استاپل تلقی گردد.

همچنین در خصوص ادعای نقض اصل برابری حاکمیت ها و عدم مداخله نباید این یافته دیوان را در قضیه پناهندگی فراموش نمود که اعلام داشت: «در مورد پناهندگی دیپلماتیک، پناهنده در قلمرو دولتی است که در آن جرم ارتکاب یافته است. تصمیم برای اعطای پناهندگی دیپلماتیک مستلزم عدول از حاکمیت آن دولت است. این [مسئله] مجرم را از صلاحیت سرزمینی دولت خارج می­کند و مداخله در اموری است که منحصراً در صلاحیت آن دولت است. چنین عدول از حاکمیت ارضی را نمی­توان به رسمیت شناخت مگر اینکه مبنای قانونی آن در هر مورد خاص ایجاد شود.» البته، این یافته دیوان مربوط به قبل از  قضیه فعالیت های نظامی و شبه نظامی در و علیه نیکاراگوئه 1986 است که دیوان در آن رای وجود عنصر قهرآمیز بودن (coercion) را برای نقض اصل عدم مداخله لازم دانست و در اینجا اثبات قهرآمیز بودن بودن اعطای پناهندگی دیپلماتیک به آقای گلاس با وجود درگیری های داخلی در اکوادور امری دشوار می­نماید. همچنین ذکر این نکته نیز لازم است که در میان دولت های آمریکای لاتین، پناهندگی دیپلماتیک یک امر رایج است و بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین و حقوقدانان آن ها اصول عدم مداخله و پناهندگی دیپلماتیک را متناقض با همدیگر نمی‌دانند. به عقیده قاضی آلوارز «محیط آمریکای لاتین، در مسائل پناهندگی، با محیط اروپایی بسیار متفاوت است». نظر مخالف قاضی آزودو برزیلی و قاضی آلوارز شیلیایی به تصمیم دیوان در قضیه پناهندگی و همچنین اعلام مخالفت قاضی ایسیدرو با این تصمیم دیوان که قضات آمریکای لاتین دیوان را در آن زمان شکل می­دادند، موید این امر است. با توجه به وضعیت خاص پناهندگی دیپلماتیک در میان کشورهای آمریکای لاتین که به طور فزاینده ای در میان آن ها مقامات اجرایی و رهبران مخالف دولت ها با اتهامات جنایی (اغلب اتهامات فساد مالی) مواجه می­شوند و بحث حمایت یا عدم حمایت دولت های ثالث از اپوزیسیون را مطرح می­کند، بهتر است وکلای غیر آمریکای لاتین تبار و قضاتی که حول این پرونده خواهند بود و تصمیم خواهند گرفت، تلاش کنند تا نقش تاریخی، اجتماعی و کنونی پناهندگی دیپلماتیک در منطقه آمریکای لاتین را نیز در تصمیم خود مطمح نظر قرار دهند.

ملاحظات نهایی

این پرسش وجود دارد که اختیار مکزیک تحت ماده 4 کنوانسیون کاراکاس برای تعیین ماهیت جرم آقای گلاس یا دلایل اتهامات وی تا چه اندازه است و آیا مکزیک تعهد خود را ذیل کنوانسیون مذکور نقض کرده است یا خیر. اما آنچه واضح است این است که ورود بدون اجازه نیروهای اکوادور به سفارت مکزیک در کیتو، محکومیت شدید دولت های متعددی از منطقه من جمله گواتمالا، آرژانتین، هندوراس، کلمبیا، شیلی  و حتی سازمان کشورهای آمریکایی را در پی داشت و نیز علاوه بر مکزیک، نیکاراگوئه نیز روابط دیپلماتیک خود را با اکوادور قطع نمود. این چنین اعمالی ضمن برجسته تر کردن اهمیت مصونیت اماکن دیپلماتیک برای روابط مسالمت آمیز میان دولت ها، وجهه آن دولت را در جامعه بین المللی خدشه دار می­کند.

اگرچه دیوان با صدور دستور اقدامات موقت موافقت ننمود، اما در دستور خود بار دیگر خاطرنشان کرد که «هیچ پیش نیاز اساسی‌تری برای برقراری روابط بین دولت‌ها از مصونیت فرستادگان دیپلماتیک و سفارت‌خانه‌ها وجود ندارد، به طوری که در طول تاریخ، ملت‌ها با هر عقیده و فرهنگ، تعهدات متقابلی را برای این منظور رعایت کرده‌اند» و این نهاد با وجود امتیازات و مصونیت های متقابل، ثابت کرده برای همکاری بین المللی و حصول تفاهم میان دولت ها نهادی ضروری است.