سازمان ملل متحد و نظمی پیش رو؟-دکتر نسرین مصفا

دکتر نسرین مصفا – استاد دانشگاه تهران
۱۴۰۱/۰۱/۲۰

تاریخ آشکار و پنهان سازمان ملل متحد از ابتدای تاسیس، روایت‌گر تلاش و مبارزه قدرت‌های بزرگ جهانی عضو دائم شورای امنیت برای حفظ «نظم»‌ پیش‌بینی شده در منشور است. خلق و ترویج هنجارها و قواعد، تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در فرآیندها و دفاع از آن‌ها برای استمرار سلسله مراتب نظم بین‌المللی وجایگاه خویش،  در کشمکش با خواسته دیگر بازیگران؛  دولتها، نهادهای مدنی و علمی جهت تغییر این  «نظم» بوده است. این کشمکش، خود آینه یکی از خصیصه‌های بنیادین  نظم بین‌المللی یعنی عدم برابری قدرت‌هاست.

مبداء این تفکر، تاکید بر ماهیت نظم و اهمیت حفظ ثبات است که عدم تعارض در آن را به یک اصل بدل کرده است. این اصل، تا مدت‌ها توجیه مخالفت و مقابله با تلاش‌ها برای تغییر وضع نابرابر بود. این در حالی است که خواسته‌ها جهت تغییر «نظم» از طریق مقاومت و یا اعتراض به هنجار‌ها نیست، بلکه تلاشی برای تفسیر جدید، بازتعریف، تحول مفاهیم، گسترش وسعت فرآیندها، پیش‌برد اصلاحات جدید، کوشش برای توازن در ساختارها، و یا پذیرش اشتباهات تاریخی است.

روح منشور ملل متحد در ادامه میثاق جامعه ملل، و سازمان ملل متحد به عنوان جایگزین آن، خواهان تغییر در نظم بین‌المللی نبود، بلکه به دنبال همکاری میان کشورهای مستقل پیروز در جنگ جهانی دوم و نماد نهادی آنها بود. گرچه در ظاهرشاید نظم جدیدی  به حساب آید، ولی بنیان‌ها و رویکردها و در اصل نقش سازمان‌های بین‌المللی ریشه در سیاست جهانی قرن نوزدهم و گسترش ترویج همکاری دارد. جهت نیل به این همکاری، منشور دربرگیرنده موازین حاکمیت برابر کشورها، حقوق بشر، آزادی‌های اساسی، و دیگر اصول مهم پذیرفته‌شده بین‌المللی است. در عین حال، ذات این سند و صریحا در فصل پنج مربوط به وظایف شورای امنیت، و یا فصل یازدهم اعلامیه سرزمین‌های خودمختار، یا فصل دوازدهم نظام قیمومیت بین‌المللی در مدیریت استعمار، خود بازتولید روابط پیدا و پنهان قدرت در اعصار تاریخی است. پیامد تحولات بعد از جنگ جهانی دوم و رهایی تعداد کثیر سرزمین‌ها از قید استعمار و پایان وظایف شورای قیمومیت و تعلیق آن از سال ۱۹۹۴ میلادی، حال مهم‌ترین جلوه نابرابری آن در نظم سازمان ملل متحد، شورای امنیت و حق وتو اعضای دائمی، و بعد نامتجانس بودن ترکیب آن با واقعیات جهانی است.

چنین امتیازاتی برای قدرت‌های بزرگ، معمولا نقطه آغاز انتقادات از سازمان ملل متحد است. این انتقادات، معمولا بدون توجه و درک دیگر دستاوردهای سازمان ملل متحد در زمینه‌های متعدد علائق مشترک بشری بیان می شود. ولیکن می باید میان عملکرد ملل متحد و نقش قدرت‌های بزرگ در عمل به منشور و اثرات آن برسازمان  تفاوت قائل شد: وفاداری و تعهد به آرمان‌ ملل متحد با عنایت به مشروعیت اهداف آن، می‌توانست به حفظ مشروعیت سازمان و نه کاهش یا بحران آن منجر شود. توجه و عنایت به مفاد فصل پنجم منشور به ویژه ماده ۲۷ می‌تواند مثمر ثمر واقع شود. بیش از هر تهدید دیگری، اعمال قدرت‌های بزرگ موسس به چالش و بحران مشروعیت ملل متحد دامن زده‌اند. استفاده از حق وتو، همان‌طور که پیش‌تر گفته شد، یکی از این مصادیق است. برخورد گزینشی با تصمیمات و رویه‌های شورای امنیت، انکار گاه‌ و بی‌گاه آن در اقدامات ویک جانبه گرایی،  سوءاستفاده از رویه‌های حقوقی معمول آن است. چنین رویکردهایی، مجال درخواست برای اصلاحات در شورای امنیت را فراهم آورده که تا به امروز تنها به صورت شکلی و حداقلی اجابت شده است. اتخاذ برخی رویه‌ها مانند استماع و بهره‌مندی از نظرات سازمان‌های غیردولتی، ارائه تفسیر موسع از تهدیدات صلح و امنیت بین‌المللی مانند توجه به زنان و کودکان در مخاصمات مسلحانه، و هنجارسازی به تبع آن، برخی از اقدامات بوده‌اند که شاید در چینش و نمایش نظم‌ موردنظر موثر بوده‌اند، ولی تاثیر شگرفی بر ماهیت وعملکرد آن نداشته‌اند.

در کنار تحولات جاری جامعه بین‌المللی، ریشه خواست برای تغییر در نظم درون سازمان ملل متحد را می‌توان به میراث مدیریت استعماری و یادگارعصر امپراطوری‌ها دانست. عدم رعایت تعهدات متوجه اعضای دائم شورای امنیت از سوی آنان و هم‌چنین اقدامات یک‌جانبه و گاه قهرآمیز، از جمله جلوه‌های این میراث است که خود را به گونه‌ای دیگر بازتولید می‌نمایند. اقدامات فرانسه در مواجهه با مبارزات مردم الجزایر، نقش انگلیس و فرانسه در خاورمیانه، اشغال عراق از سوی ایالات متحده آمریکا، و آخرین آن تهاجم روسیه به اوکراین از جمله این مصادیق بارز هستند. در کنار آن، عده‌ای نیز رویکردهای شورا در مسائلی چون کوزوو و لیبی را مصداق تعرض به نظم بین‌المللی در لوای حقوق بین‌الملل می‌دانند. این‌ها تنها بخشی از اقداماتی هستند که در روایات و اعمال  آشکار و علنی از آن مطلع هستیم؛ مذاکرات مخفی، استفاده از امتیازات خاص، تسلط بر رویه‌های اداره، نفوذ در دستور کار و غیره، از جمله مسائلی هستند که تا مدت مدیدی آگاهی و درک از  آن‌ها میسر نخواهد بود.

شاید توجه این مرقومه بر قدرت‌های بزرگ، اعضای دائم شورای امنیت، خود محل انتقاد باشد. منشور ملل متحد جهت تحقق آرمان‌های خویش، به همکاری همه اعضا و نقش‌آفرینی همه ارکان خود متکی است. ولیکن در منشور و در نزد افکار عمومی جهان، رکن رکین و شناسنامه آن، شورای امنیت است که مسیولیت اولیه برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی برای «ما مردمان»، آن را به یکی از معیارهای سنجش مشروعیت ملل متحد بدل کرده است. در بزنگاه‌های خاص، مانند مصادیق یادشده، چالش مشروعیت و رنج مزمن معمولا ریشه در دگرگونی‌های توزیع قدرت، ساختار و رویه تصمیم‌گیری، عدم تبعیت دول عضو از هنجارها، و افزایش تقاضا برای اقدامات شورا دارد. بنظر نمی رسد در چند دهه گذشته بتوان  از رویدادی نام برد که شورای امنیت در آن به نحوی نقشی (مثبت یا منفی، یا منفعل ) ایفا نکرده  وتبعاتی کم وبیش برای نظم بین‌المللی نداشته باشد. ولیکن بایداذعان داشت که هنوز  مرکز سیاست بین‌الملل و نظم حقوق بین‌الملل، به حساب می‌آید و با وجود چالش مشروعیت آن، کماکان سئوال «شورای امنیت کجاست؟» یا «شورای امنیت چه می‌کند؟» پژواکی قدرتمند برای پویندگان صلح در جهان است.

بیان و تفسیر چهره ژانوس گونه  شورای امنیت بخشی از ادبیات سازمان‌های بین‌المللی و گفتمان رهبران و کارگزاران سیاسی جهان است. کمتر نشستی از شورا یافت می‌شود که  سخنرانانی  از گذشته شورا و یا اعضای آن انتقاد نکنند. این توسعه ادبیات و تحلیل گفتمان‌ها اهمیت دارد. مکتوبات متعددی در پرتو نظریات مختلف روابط بین‌الملل اعم از واقعگرایان، نهادگرایان، سازه گرایان و دیگر حلقه‌های فکری وجود دارد، ولی هیچ‌کدام پاسخی به نیاز عینی جامعه بشری یعنی واکنش به نقض حقوق بین‌الملل نیست. چرا که این واکنش، نیازی فرای مقتضیات مباحثات علمی است؛ نیازی مبرم برای مردم سرزمین های طرف مخاصمه، همسایگان آنان و دیگر اقصی نقاط جهان است که نقض صلح و امنیت بین‌المللی، و چالش مشروعیت حفظ نظم بین‌المللی، اثری عینی و خانمان‌سوز برای زندگی آنان دارد.  توجه شورا به حمایت از آسیب‌دیدگان و گذار از بحران‌ها به نوعی پاسخی حداقلی به این نیاز است.

جنبه دیگر توجه مضاعف بر شورای امنیت و نقش قدرت‌های بزرگ، توان اثرگذاری آن‌ها بر نظم بین‌المللی است. در حالی که کشورهای مختلفی به انحاء مختلف با رویکردهای خود به نظم بین‌المللی آسیب‌های جزیی می‌زنند (مانند نقش عربستان سعودی در یمن)، ولیکن توان ضربه  قدرت‌های بزرگ به نظم بین‌المللی بیش از دیگر بازیگران است. این به معنی نادیده انگاشتن درگیری دیگر کشورها، جنگ‌های متاثر از سیاست داخلی، منازعات ناشی از میراث استعمار و یا مداخله قدرت‌های بزرگ نیست. نمونه این تفاوت، تهاجم اخیر روسیه علیه اوکراین است که با عنایت به گستردگی ارتکاب آن از سوی یک عضو دائم شورای امنیت ملل متحد، کم‌سابقه اگر نه بی‌سابقه بوده و توجهات را بیش از پیش به لزوم تغییر در نظم ملل متحد معطوف کرده است.

در تاریخ سیاست جهانی بعد از جنگ جهانی دوم، سابقه نداشته که یک قدرت هسته‌ای عضو دائم شورای امنیت ملل متحد (روسیه) با ادعای نفی موجودیت یک عضو ملل متحد (اوکراین)، چنین اقدامات نظامی علیه آن انجام بدهد. ایده‌هایی هم‌چون حوزه نفوذ یا استحفاظی قدرت‌های بزرگ، و یا مناطق حائل دارای سبقه تاریخی در سیاست جهانی و یادگاری از دوران امپریالیسم است. این یادگار، ‌در تضاد با حق تعیین سرنوشت، استقلال، حاکمیت و دیگر اصول حقوق بین‌الملل است. گستره این تضاد، واکنش گسترده به اقدامات روسیه پس از ۲۳ فوریه ۲۰۲۲ را موجب شده و نظم درون ملل متحد و جایگاه شورای امنیت را در مرکز درخواست‌های تغییر و تحول قرار داده است. البته این خواسته، بستری کلان‌تر و ریشه‌ای عمیق‌تر دارد.

سال‌های سال است که زمزمه‌های پیدایی نظم نوین جهانی در سطح بین‌المللی با قدرت روزافزون جمهوری خلق چین در مقابل ایالات متحده آمریکا به وجود آمده است. گاه،‌ حضور قدرت‌های منطقه‌ای و یا قدرت‌های نوظهور اقتصادی به این بحث دامن زده است. بحران مالی سال ۲۰۰۸ و اخیرا شیوع همه‌گیری کووید-۱۹ نیز جرقه‌های دیگر بروز این زمزمه‌ها بوده است. در مورد آخرین رویداد، عالم‌گیری کرونا، ظاهرا بخشی از نظم سابق تحکیم شده و با وجود یاری‌رسانی علم در تولید واکسن و دارو، بخشی از نابرابری‌های سابق گسترده‌تر شده‌اند. البته تقویت فناوری‌های دیجیتال در کنار خسران‌های عظیم انسانی، اجتماعی و اقتصادی تبعاتی داشته ولی نه آن‌چنان که اساس نظم بین‌المللی را تغییر دهد. جهان درگیر کرونا با تهاجم روسیه در ۲۳ فوریه، به شوکی دیگر فرو رفت. جهان کرونایی که به اثرگذاری ملل متحد در آن بحران فکر می‌کرد، اکنون به نقش مهم‌ترین نهاد همکاری بشری، اقدامات آن، و تبعات اقدامات روسیه بر جایگاه ملل متحد و نظم جدید در حال شکل‌گیری می‌پردازد. البته در ارزیابی این تغییرات، باید نگاهی کلان‌تر داشت و تحولات و تغییرات در اروپا و احتمال تغییر در نظم امنیتی آن را توامان با تحولات مرتبط با سازمان ملل متحد تحلیل کرد.

از زمان کنگره وین ۱۸۱۵، در اذهان و اعمال بازیگران بین‌المللی و جامعه جهانی، ایده‌پردازی در مورد پایان و آغاز نظم جدید، و جستن نقاط عطف شکل‌گیری، قوام، تغییر و یا پایه‌گذاری نظم جدید همواره وجود داشته است. قرن نوزدهم، دوران جنگ جهانی اول، دوران جامعه ملل، جنبش‌های ضداستعماری، پایان جنگ سرد، و رشد بازیگران غیردولت، همگی شاهد اندیشه‌ورزی و سیاست‌ورزی برای شکل‌ دهی نظم قرن جدید، نظم بعد از جنگ جهانی اول، نظم بعد از جامعه ملل  و جنگ جهانی دوم، نظم پسااستعماری، و نظم پس از جنگ سرد بوده است.

حال، در برهه زمانی فعلی، که با درد و رنج و تلفات انسانی فراوان همراه است، آیا شاهد آغازی برای پایان یک نظم و شروع نظم بین‌المللی جدید هستیم؟ مولفه‌های شناخت مقتضیات نظم جدید چیست؟ اگر نظم جدیدی در پی نیاید، درس‌های آموخته از این برهه چیست؟ تاریخ روابط بین‌الملل می‌تواند در این‌جا راه‌گشا باشد. با نگاهی به اهمیت کنسرت اروپا، علاوه بر سیاست و توازن قوای نظامی، نقش اقتصاد در کنار عوامل اجتماعی و حقوقی و مسئولیت دولت‌ها در این زمینه مهم بود. از این رو به عنوان مثال، بنیان‌های حقوقی نظم جدید چه خواهند بود؟ سلسه موازین اخلاقی و حقوقی جاری، که خود سال‌هاست در شورای امنیت دچار خدشه شده‌اند، تا چه حد دوام خواهند آورد؟ تجریبات فجایعی مانند رواندا در دهه ۹۰ میلادی، و یا  نزدیک‌تربه مانند سوریه و یمن،‌چه اثری بر بنیان‌های فکری و اخلاقی نظم آتی خواهد داشت؟ تداوم نقض فاحش حقوق بشر در این مناطق منازعه و گمراه شدن آن در گرو تعاملات سیاسی خرد و کلان چه آثاری بر رویه‌های نظم آتی خواهد داشت؟

یکی از راه‌های جلوگیری از فروپاشی نظم فعلی، حساب‌رسی و تغییر به اقتضای شرایط است. بعید است اصلاح منشور ملل متحد در آینده نزدیک یا حتی دور امکان‌پذیر باشد ولیکن شاهد ابتکاراتی برای افزایش شفافیت و یا پاسخ‌گوتر شدن دولت‌های صاحب حق وتو هستیم. در تلاش برای دمیدن به روح و جسم بی‌جان قطعنامه «اتحاد برای صلح» پس از تهاجم به اوکراین و بن‌بست در شورای امنیت، دولت لیختن‌اشتاین طرحی به نام «ابتکار وتو» را با هدف افزایش نقش مجمع عمومی در ارزیابی استفاده از حق وتو در شورای امنیت ارائه کرده که از سوی ۱۸ دولت عضو نیز مورد حمایت قرار گرفته است. بر اساس این ابتکار، مجمع عمومی می‌تواند پس از هر وتو در شورای امنیت، خواستار تبیین نظرات اعضای مجمع در قبال موضوع و رای وتو شود. این ابتکار، همه موارد شمول وتو، مانند تصمیمات اساسی و یا غیره را شامل می‌شود. در خلاء ابتکاری برای اصلاح منشور و افزایش کارایی شورای امنیت، قدرت‌بخشی بیش‌تر به مجمع عمومی و دست یازیدن به مشروعیت آن در دستور کار قرار گرفته تا هزینه سیاسی وتو، هرچند اندک، افزایش پیدا نماید و عرصه نظرات دولت‌ها، فراتر از قدرت‌های بزرگ، شفاف‌تر گردد. این ابتکار، طبیعتا می‌تواند ضمن هم‌افزایی میان دو رو کن اصلی ملل متحد، موجب مشارکت بیش‌تر اعضای ملل متحد و تقویت چندجانبه‌گرایی بشود. البته اثرگذاری و سرنوشت این طرح کماکان نامعلوم است.

در کنار توجه به تقویت سازمان ملل متحد و نهادهای موثر در نظم بین‌المللی، و تمرکز بر جنبه‌های عملی و سیاستی، در عرصه پژوهشی و تحلیلی نیز شاید نیازمند ابزار جدیدی باشیم. هر عصر، واژگان و تفکرات و اندیشه‌های خود را به دنبال دارد. در تحلیل نظم بین‌المللی، باید به «بی‌نظمی بین‌المللی»  (disorder)، و هم‌چنین نگاهی موسع‌تر به مفاهیم تحلیلی همچون Global Order  (نظم جهانی)‌ و یا نظم دنیایی(World Order) از لحاظ شمول بازیگران در عرصه‌های مختلف، تفاوت‌های هنجاری، و سبقه‌های تاریخی و تبعات آن توجه داشته باشیم.

سازمان ملل متحد واقعی، فراتر از شورای امنیت ملل متحد، در همه این عرصه‌های تحلیلی و سطوح مختلف شناختی قابل مطالعه و بررسی است. یکی از شیوه‌های این مطالعه، توجه همه‌جانبه به ابعاد گسترده فعالیت ملل متحد و نقش آن در نظم‌ به طرق متفاوت از طریق تسهیل دیپلماسی چندجانبه، نشست‌های بین‌المللی، ترتیبات منطقه‌ای، اسناد و مدارک آن است. موجب تاسف است که سال‌های اخیرکاربرد  واژگان محکومیت  و ابراز نگرانی‌ توسط ارکان سازمان، گاه به محل تمسخر افکار عمومی بدل گشته است. واژگانی که گاه  از سر استیصال و برای حفظ اقدامی برای ضبط در تاریخ است. اظهارات اخیر دبیرکل باتجربه ولیکن مستاصل سازمان ملل متحد مبنی بر نبود برنده در جنگ روسیه و اوکراین و لزوم بازگشت به میز صلح، از این قبیل است. در تلاطم جنگ و مذاکرات صلح، و دگرگونی نظم بین‌المللی، هزینه انسانی و رنج غیرقابل بازگشت است.

 برای نگارنده این سطور،  یک معلم و پژوهشگر با بیش از چهار دهه کار در موضوعات سازمان ملل متحد، شاهد و ناظر بودن یک سازمان بی رمق و جان در تقلا با بحران اعتبار و مشروعیت، دشواراست. مانند آنکه همواره کاربرد واژه  «شکست» مرسوم در ادبیات سازمان های بین المللی، برای جامعه ملل همواره مشکل بوده، برای سازمان ملل متحد به مراتب مشکل تر است. در تحلیل نظم پیش‌رو، دستاوردها و میراث جامعه ملل در نهادسازی بین‌المللی در کنار ۷۶ سال سابقه ملل متحد در تجربه منحصر به فرد همکاری بشری و آرمان‌های آن باید مورد توجه قرار گیرد. تحلیل نظم پیش‌رو بدون توجه به گفتمان و واژگان منشور ملل متحد، اعلامیه جهانی حقوق بشر، صدها سند بین‌المللی دیگر و در مقابل تلاش‌های برای تغییر تفاسیر و گستره دایره بازیگران میسر نخواهد بود. همان‌طور که بی‌توجهی به تاریخ استعمار در درک نظم فعلی و نظم آتی غیرممکن است.