شیوع کرونا و امکان سنجی طرح دعوا علیه چین در دیوان بین‌المللی دادگستری-دکتر محمدرضا ضیائی بیگدلی

دکتر محمدرضا ضیائی بیگدلی – استاد دانشگاه علامه طباطبایی

در تاریخ دوم آوریل 2020 مقاله ای در تالار گفتگوی مجلة اروپایی حقوق بین‌الملل تحت عنوان «Taking China to the International Court of Justice over COVID-19 » به قلم پیتر زینگ منتشر شد. نظرات نسبتاً بدیع نوسیندة مقاله، مرا بر آن داشت  تا متن مقاله را در اختیار تعدادی از استادان حقوق بین‌الملل و دانش آموختگان و دانشجویان دکتری و کارشناسی ارشد این رشته قرار داده و از آنان درخواست کنم تا دیدگاه های خود را در مورد مطالب مطروحه در مقاله برایم ارسال دارند. به این درخواست که تعداد آن 43 مورد بود ، 40 نفر پاسخ دادند. نظرات ارزشمند آنان مرا بر آن داشت تا موضوع را به صورت یک سخنرانی به زعم خود علمی، ضبط و در سایت بنیاد حقوق بین الملل ضیائی بیگدلی منتشر کنم. این نوشتار متن پیاده شدة آن سخنرانی است که با اندکی تغییر با توجه به دستورالعمل تالار گفتگوی انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد تهیه شده است.

1.نکاتی در مورد مقاله زینگ

غرض از تهیة متن سخنرانی، تحلیل و نقد مقاله پیتر زینگ نیست، هر چند نظرخواهی به عمل آمده در مورد مطالب مقاله بوده است. پاسخ دهندگان در مورد مقاله و نویسندۀ آن در یک دید کلی چنین نظر داشتند: نویسنده جانبدارانه به موضوع نگریسته است؛ نویسنده ایدۀ خوبی در ذهن داشته است؛ مقاله بیشتر یک نرمش و ورزش فکری است تا پایه های استدلالی حقوقی مستحکمی داشته باشد؛ مقاله صرفاً یک تأمل مقدماتی است که نیازمند بررسی بیشتر است؛ نویسنده بیشتر به طرح فرض های مختلف می پردازد، بدون آن که فرض مشخص یا دیدگاه مشخصی را اعِمال کند؛ موضوع مقاله برای پژوهش بسیار مهم است. من ضمن آن که نظر نویسنده مقاله را جانبدارانه نمی دانم، اما با برخی نکاتی که عزیزان اظهارنظر کننده در بالا و نیز خود نویسنده بدانها اشاره کرده موافقم.

2.پیشینه موضوع

طبق اطلاعات موثق، شیوع ویروس کرونا در روزهای اول ماه دسامبر 2019 در شهر ووهان چین آغاز شد. اولین اقدام رسمی دولت چین در مقابله با کرونا در 20 ژانویه 2020 صورت گرفت. در نتیجه، حدد 50 روز مردم چین و جهانیان در بی خبری به سر می برند و حتی در خود چین برخی از افراد که در این فاصله اطلاع رسانی می کردند به جرم شایعه پراکنی بازداشت و تحت پیگرد قانونی قرار گرفتند. جالب این که دولت چین در این فاصله در بیانیه ها و اخبار رسمی به جای آگاه کردن و هشدارها و آموزش به مردم اعلام می کرد که جای نگرانی نیست و بیماری قابل پیشگیری و کاملاً تحت کنترل ماست. چین، حتی اولین قربانی را نیز پنهان کرد. اما رفته رفته، مراتب رسماً به سازمان بهداشت جهانی اعلام شد و سازمان در 30 ژانویه اعلام وضعیت اضطراری بهداشت عمومی بین‌المللی کرد و این مسئله را تحت پوشش رسانه ای قرار داد. این تأخیر چین مانع از آن شد  که بسیاری از کشورها از جمله و شاید در رأس آنها ایران در زمان مورد نیاز و کافی بتوانند تمهیدات لازم را فراهم کنند تا از سرایت بیماری به سرزمین خود جلوگیری کنند. البته دولت چین متعاقباً کمک های بهداشتی و رایگان قابل توجهی به سایر کشورها از جمله ایران برای مقابله با این بیماری به عمل آورد تا شاید بتواند سهل انگاری و قصد خود را در اطلاع رسانی به موقع پوشش دهد. اما متأسفانه سازمان بهداشت جهانی نه تنها در قبال عمل متخلفانة چین حداقل تاکنون موضع رسمی اتخاذ نکرده، بلکه رسماً از دولت چین به خاطر کمک های بهداشتی انسان دوستانه اش قدردانی کرده است. به موازات رخدادهای مذکور، بسیاری از حقوقدانان و به طور کلی صاحب نظران و حتی سیاستمداران در کشورهای مختلف بر آن شدند که باید در رابطه با عملکرد منفعلانه چین اقدام حقوقی صورت گیرد. حتی برخی از سازمان های مردم نهاد نیز از خود وا کنش نشان دادند. اقدام عملی در مقابل ترک فعل متخلفانة دولت چین  را می توان اقدام برخی از وکلای امریکایی به طرح دعاوی Tort علیه آن کشور دانست اما پذیرش چنین دعاوی در دادگاه های امریکا منوط به وجود مقررات قانونی در خصوص نادیده انگاشتن مصونیت دولت چین است که تا به امروز چنین مقرره ای وجود ندارد.

در 17 فروردین ماه مصادف با 5 آوریل روی داد: سخنگوی وزارت بهداشت ایران رسماً اعلام کرد که «آمارهای چین در مورد کرونا یک شوخی تلخ با دنیا بود. بسیاری بر اساس این گزارش ها در جهان  فکر کردند که این بیماری مانند آنفلونزاست.» در مقابل، سفیر چین در تهران در یک واکنش تند و غیر دیپلماتیک در توئیت خود اعلام داشت: «آقای عزیز، امیدوارم که شما به حقایق و تلاش های بزرگ مردم چین احترام گذارید.» متعاقباً  سخنگوی وزارت خارجه ایران  طی مصاحبه ای از کمک های دولت چین  قدردانی کرد که با این سخنان شاهد نوعی موضع گیری متضاد مقامات ایرانی بودیم. هر چند در پی آن سخنگوی وزارت بهداشت  ایران سخنان خود را پس گرفت و از موضع قبلی خود عدول کرد.

اقدام متخلفانة دیگر چین، برداشتن ممانعت عرضة بازار گوشت خفاش است که ممکن است بار دیگر شیوع کرونا ویروس را به دنبال داشته باشد و این امر می تواند زمینه ساز طرح دعوای دیگری علیه چین باشد. آخرین خبر مربوط به پنهانکاری چین خبری است که در 4 آوریل 2020 در روزنامة واشنگتن پست نشر شد مبنی بر این که تعداد فوتی های شهر ووهان چین 42 هزار نفر بوده و نه تعدادی حدود 3500 نفر که قبلاً اعلام شده بوده است.

3.مبانی صلاحیت دیوان

الف: در اِعمال صلاحیت ترافعی: ماده 75 اساسنامۀ سازمان بهداشت جهانی مقرر می کند: «هر موضوع یا اختلافی که راجع به تفسیر یا اجرای این اساسنامه ایجاد شود که از طریق مذاکره و یا وسیلۀ مجمع سازمان بهداشت جهانی حل و فصل نشود از طرف مقامات مربوط به دیوان بین‌المللی دادگستری  طبق اساسنامه دیوان ارجاع داده خواهد شد، مگر اینکه طرفین راه حل دیگری در نظر گیرند.» برخی معتقدند که چون در این ماده صریحاً نامی از اختلاف میان کشورهای عضو برده نشده لذا این فقط سازمان است که صلاحیت رجوع به دیوان را دارد و در هر  مورد که دیوان رأیی صادر می کند نظر مشورتی است؛ اما نظریة مشورتی ای که برای سازمان و کشورهای عضو لازم الاجراست. در مقابل، اکثراً از جمله من و نویسندة مقاله معتقدیم که اولاً طبق اساسنامه دیوان، این فقط اختلاف میان کشورهاست که قابل رجوع به دیوان است . ثانیاً واژۀ اختلاف در مادة 75 در مورد  نظریات مشورتی به کار نمی رود، بلکه طبق بند 1 مادة 96 منشور ملل متحد از واژة «مسئله حقوقی» استفاده می شود. ثالثاً مجوز درخواست نظریۀ مشورتی به طوری که خواهیم گفت در مادة 76 اساسنامۀ سازمان آمده است. رابعاً الزامی بودن نظریات مشورتی مستلزم ذکر در اساسنامه است که در اساسنامۀ سازمان بهداشت جهانی نیامده است. به علاوه طبق بند4 مادة 56 مقررات بین‌المللی راجع به بهداشت مورخ  2005، کشورهای عضو این مقررات می توانند در رجوع به دیوان براساس بند 1 مادة 36 اساسنامه دیوان توافق کنند. البته باید پیش شرط وجود اختلاف و مذاکره انجام شود.  در مجموع چنین به نظر می رسد که با توجه به نص صریح مادة 75 اساسنامه، دیوان حداقل در مرحلۀ اولیه، صلاحیت ضمنی یا معوق یا Prima facie  خود را مسلم می داند.

ب:  صلاحیت مشورتی: طبق مادة 76 اساسنامۀ سازمان و با عنایت به بند 2 مادة  96 منشور ملل متحد، دیوان صلاحیت صدور نظریۀ مشورتی را دارد (اینجا را ملاحظه کنید). سئوال احتمالی قابل طرح از دیوان:  آیا طرز عمل چین در مواجهه و مقابله با کوید 19 منطبق با حقوق بین‌الملل بوده است؟

4.ادعای اصلی از سوی مدعی احتمالی

عملکرد  دولت چین در ارتباط با ویروس کرونا ناقض اساسنامۀ سازمان بهداشت جهانی و مقررات بین‌المللی راجع به بهداشت 2005، به ویژه قواعد و تعهدات مرتبط به اعلام و هشدار به موقع و تأخیر در به اشتراک گذاشتن اطلاعات مندرج در مواد 63 و 64 اساسنامه است. در صورتی که دولت چین طبق مقررات مذکور به تعهدات و وظایف خود عمل می کرد امروز با روند تصاعدی گسترش این ویروس مواجه نبودیم .

5.مدعی احتمالی چه کسی می تواند باشد؟

  سازمان بهداشت جهانی در رابطه با نقض مقررات اساسنامه؛ سازمان ملل متحد، مخصوصاً شورای امنیت از حیث تهدید صلح و امنیت بین‌المللی؛ نهادهای جهانی حقوق بشر از حیث نقض موازین حقوق بشر؛ هر یک یا تعدادی یا تمامی کشورهای عضو از حیث نقض مقررات اساسنامه.

6. مستندات حقوقی ادعا

کدام قاعده یا قواعد حقوقی اساسنامه نقض شده اند؟ در پاسخ باید گفت مواد 63 و 64 اساسنامۀ سازمان بهداشت جهانی که مقرر می کنند:

مادة 63

«هر یک از اعضا  باید بیدرنگ مهم ترین قوانین، ضوابط، گزارش های رسمی  و آمار مربوط به وضعیت بهداشت و سلامت اجتماعی را که در آن کشور منتشر شده به اطلاع سازمان برساند.» ( اطلاع رسانی فوری قوانین و ضوابط رسمی و آماری به سازمان )

مادة 64

«هر یک از کشورهای عضو باید گزارش های آماری و مرتبط با همه گیری بیماری ها را به روشی که توسط مجمع سازمان  تعیین می شود، ارائه کند.»

ارزیابی نهایی

همان طور که پیتر زینگ در مقالة خود گفته «اقامة دعوی خسارت یک دولت به طرفیت دولت چین در دیوان امر ساده ای نیست. با فرض این که حتی دعوای حقوقی به نتیجۀ مطلوبی منتهی نشود، تعقیب چنین قضیه ای در مرجعی مانند دیون بین المللی دادگستری می تواند به پیروزی های سیاسی چشمگیری ختم شود. این اقدام که بتوان دولتی را مسئول جان باختن تعداد زیادی انسان در اقصی نقاط جهان معرفی کرد و در صدد احراز مسئوولیت بین‌المللی اش برآمد، امری نیست که هر روز اتفاق افتد. در نتیجه در صورتی که بخت اندکی برای اجرای عدالت باشد نباید از آن گذشت.»

این که پیترزینگ اقامۀ دعوا علیه چین را امر ساده ای نمی داند از جهات گوناگون قابل بررسی است. اولاً، شاید زمان کنونی که هنوز جهان درگیر مبارزه با این بیماری است، زمان مناسبی برای طرح  چنین دعوایی علیه چین نباشد، مخصوصاً این که دولت چین پس از شیوع بیماری، کمک های بهداشتی قابل توجهی به کشورهای آسیب دیده از بیماری اعطا کرده است. البته این استدلال را نمی توان از نظر حقوقی توجیه کرد و مانعی برای طرح دعوا دانست. ثانیاً، طرح دعوا علیه کشور قدرتمندی چون چین از سوی سایر کشورها که به نوعی با چین مبادلات سیاسی و اقتصادی دارند کار ساده ای نمی باشد. این استدلال نیز به نظر من فاقد بار حقوقی است و تزلزلی در طرح و اثبات ادله و دعوی و مبانی صلاحیتی دیوان ایجاد نمی کند. به علاوه این که سایر کشورها الزاما همگی در این محذور قرار ندارند. به طور مثال تنش های شدید سیاسی و اقتصادی میان چین وامریکا در سال‌های اخیر مبادلات میان آن دو را تا حدودی بر هم زده است. به علاوه اکثر کشورهای ذره ای که قادر به طرح دعوا علیه چین می باشند، ارتباط چندانی با آن کشور ندارند و می توانند مبادرت به طرح دعوا کنند. مانندجزایر مارشال و اقامه دعوایش علیه انگلستان، هند و پاکستان. در مجموع، باید به نکات زیر توجه داشت:

نکته 1)  به رغم رویکرد و تفسیر مضیق دیوان در مورد صلاحیت خود، در این قضیه، مبنای صلاحیتی دیوان یعنی مادة 75 اساسنامه سازمان بهداشت جهانی، حداقل در مرحلۀ نخست و به طور علی الظاهر یا Prima Facie می تواند ایراد به صلاحیت را  پشت سر گذارد و وارد مرحلۀ رسیدگی ماهوی شود.

نکته 2) در مرحلۀ ماهوی، موضوع دعوا احتمالاً با چالش های چندی مواجه خواهد شد. از جمله عدم واکنش رسمی سازمان بهداشت جهانی در قبال تخلفات چین؛ مشکل انتساب عمل متخلفانه به چین در مرحلۀ اثبات دعوا؛ و در پیش گرفتن دیپلماسی قضایی توسط دیوان در مرحلۀ تصمیم گیری نهایی.

نکته 3) به فرض این که دیوان حکم به محکومیت چین به پرداخت خسارت صادر کند، تعیین میزان خسارت با توجه به آثار گستردة بیماری در سراسر جهان آن هم در مدت زمان طولانی، امری بس دشوار خواهد بود.

نکته 4) اگرطرح دعوا صورت گیرد و دیوان صلاحیت خود را احراز کند و در نهایت فرضاً حکم به محکومیت دولت چین صادر کند، آیا کشورهای دیگر هم که متعاقب چین مرتکب تخلفاتی مانند تخلفات چین شده اند، از جمله اطلاع رسانی دیرهنگام و پنهان کاری قابل محاکمه می باشند؟ مخصوصاً اگر در مقابل دعوای متقابل چین قرار گیرند. بقیناً این موضوع می تواند از دید ثبوتی و نه اثباتی قابل تأمل و استماع باشد.

بنابراین ، به رغم مراتب مذکور، شاید بهترین راه حل، درخواست نظریة مشورتی توسط سازمان بهداشت جهانی ازدیوان باشد. در این صورت اگر دیوان در چارچوب نظر مشورتی اعمال متخلفانۀ دولت چین را نقض حقوق بین‌الملل بداند تا حدود زیادی نتیجه حاصل شده است؛ هرچند که با توجه به ویژگی‌های نظریات مشورتی، جبران خسارتی به دنبال نخواهد بود، اما مسلم و ثابت می‌شود که اولاً دولت چین سعی در مخفی کردن بیماری داشته و با پنهان کاری خود سبب شیوع این ویروس در سراسر جهان شده است. ثانیا ً محرز می شود که این کشور بسیار بزرگ و قدرتمند، می تواند تهدیدی جدی برای امنیت انسانی و امنیت جهانی باشد. بدیهی است این نظریة مشورتی زمانی از اهمیت بیشتر برخوردار خواهد بود که مجمع سازمان بهداشت جهانی در راستای رسالت انسانی و جهانی خود، قطعنامه ای در تأئید و حمایت از آن صادر کند و به جهانیان و بشریت نشان دهد که عدالت فراتر از قدرت است.