مروری بر نظریه تفسیری شماره 37 کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد در مورد ماده 21 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی: حق بر تجمع مسالمت‌آمیز (بخش اول)-دکتر سیدقاسم زمانی و امیرحسین محبعلی

میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی که در سال ۱۹۶۶ به امضا رسید و در ۲۳ مارس ۱۹۷۶ لازم‌الاجرا گردید، تاکنون به تصویب ۱۷۳ دولت رسیده است. این سند بین‌المللی که به همراه اعلامیه جهانی حقوق بشر (۱۹۴۸) و میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی(۱۹۶۶) ، تثلیث منشور بین‌المللی حقوق بشر را تشکیل داده، از حق‌های مدنی و سیاسی سخن رانده است که به لحاظ شرایط موجود در زمان تنظیم، در عباراتی عام و کلی بیان شده‌اند. اعضای کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد که به تدوین میثاق همت گماردند به فراست به این نکته واقف بودند که در راستای شناسایی و تضمین حق‌های مدنی و سیاسی در گستره‌ای جهانی، باید میان تعهد دولتها به احترام و تضمین حمایت از حقوق بشر و آزادیهای اساسی افراد، و حق دولتها به دفاع از منافع ملی خویش نوعی توازن و مصالحه ایجاد کنند تا یکی قربانی دیگری نشود. 

بدیهی است در سندی بین‌المللی که در مورد فنون و تکنیکهای حفاظت از حاکمیت دولتهای عضو مثل امکان اعمال شرط بر معاهده و یا خروج از آن، محتاطانه و زیرکانه جانب سکوت اختیار کرده است، انعطاف لفظی و لسانی مواد بر جزمیت و قطعیت حقوقی آن تفوق داشته باشد. شاید مهمترین دغدغه کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد به هنگام تنظیم میثاق، لازم‌الاجرا گردانیدن مفاد اعلامیه جهانی حقوق بشر در قالب معاهده‌ای بود که بتواند مقبولیت جهانی پیدا کند و دولتها و ملتهای مختلف با فرهنگهای گوناگون را به عضویت میثاقی بین‌المللی درآورَد. البته کمیسیون در این زمینه موفق گردید. از سوی دیگر بنیاد نهادن کمیته حقوق بشر در ماده ۲۸ میثاق متشکل از هجده کارشناس مستقل در زمینه حقوق بشر، نوید بخش آن بود که چنین نهادی خواهد توانست ضمن نظارت بر تعهدات اعضای میثاق وفق مواد ۴۰ الی ۴۵، بر اساس بند ۴ ماده ۴۰  با ارائه نظریه‌های تفسیری(General Comments)  گرد ابهام از چهره مواد میثاق بزداید و با شفافیت‌بخشی به مفاد حق‌های بشری،   موارد سوءاستفاده دولتها از کلیت مواد میثاق را کاهش دهد و آنها را «آتش به اختیار» رها ننماید. این امر می‌توانست به منزله دادن تیغ به دست زنگی مست باشد و توالی فاسد بلکه خطرناک زیادی در پی داشته باشد. بر این اساس تاکنون کمیته حقوق بشر  با ارائه ۳۷ نظریه تفسیری و نیز ملاحظات عام تلاش کرده است تصویری بالنسبه شفاف و پویا از مواد میثاق ارائه نماید. 

عام بودن این ملاحظات، قدرت مانور گسترده‌ای به نظریه‌پردازی کمیته حقوق بشر در این چارچوب اعطاء کرده است؛ نظریه‌هایی که در ارزیابی تعهدات دولتهای عضو میثاق، توسط کمیته حقوق بشر در بررسی گزارش دولتها و رسیدگی به شکایات افراد به عنوان تفسیری معتبر از مواد میثاق مورد استناد قرار گرفته، و در رویه قضایی بین‌المللی از جمله آرای دیوان بین‌المللی دادگستری (برای مثال: نظر مشورتی دیوان بین¬المللی دادگستری درخصوص مشروعیت استفاده از سلاح های هسته ای) و نیز دادگاه¬های منطقه‌ای حقوق بشر، نه به عنوان توصیه‌هایی اخلاقی و قالبهایی نرم و انعطاف‌پذیر، بلکه در مقام تأویل و تبیین معتبر حقوق بشر مورد حمایت واقع شده‌اند.

کمیته حقوق بشر اخیراً در تاریخ ۲۹ ژوئیه ۲۰۲۰ (۸ مرداد ۱۳۹۹) نظریه تفسیری شماره ۳۷ خود را در مورد ماده ۲۱ میثاق صادر نمود. بر اساس این ماده «حق برگزاری تجمع مسالمت‌آمیز به رسمیت شناخته می‌شود. اعمال این حق تابع هیچ محدودیتی نمی‌تواند باشد جز آنچه بر طبق قانون مقرر شده و در یک جامعة دموکراتیک برای صیانت از امنیت ملی، ایمنی، نظم، سلامت و اخلاق عمومی یا حقوق و آزادی‌های دیگران ضرورت داشته باشد.» تأملی کوتاه بر این نظریه موضوع این نوشتار را تشکیل می‌دهد.

• مبحث اول: ملاحظات کلی

حق بشری تجمع مسالمت‌آمیز به منزله حقی بنیادین، به افراد این امکان را می‌دهد که به صورت جمعی دیدگاه¬های خود را بیان نمایند و در شکل‌گیری جامعه خویش مشارکت جویند. این حق به ذات خود از این جهت واجد اهمیت است که از ظرفیت مردم برای اعمال آزادی فردی خود به همراه دیگران حمایت به عمل می‌آورد. به موازات سایر حق‌های ذی‌ربط، حق تجمع مسالمت‌آمیز به منزله بنیان یک نظام حکومتی مشارکتی مبتنی بر دموکراسی، حقوق بشر، حکومت قانون و تکثرگرایی است. تجمعات مسالمت‌آمیز می‌توانند نقشی تعیین‌کننده در گام برداشتن به سوی اهداف و تمنیات در حوزه عمومی و ایجاد حمایت از آن آمال و یا مخالفت با آن داشته باشند. این حق می‌تواند فرصتهای مناسبی را برای حل قاطع، مشارکتی و مسالمت‌آمیز اختلافات فراهم آورد.

علاوه بر این، حق تجمع مسالمت‌آمیز ابزاری ارزشمند است که می‌تواند برای شناسایی و تحقق مقوله‌ای گسترده از سایر حق‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مورد استفاده قرار گیرد و عملاً نیز چنین امری محقق گشته است. این حق اهمیتی ویژه در مرز‌بندی افراد و گروه¬ها دارد. قصور در رعایت و تضمین حق تجمع مسالمت‌آمیز نوعاً شاخص سرکوب و اختناق است.

ماده ۲۱ میثاق در صدر مقرر می‌دارد که حق تجمع مسالمت‌آمیز به رسمیت شناخته می‌شود. این حق در سایر اسناد بین‌المللی نیز با عباراتی مشابه مقرر شده است (مثل ماده ۲۰ اعلامیه جهانی حقوق بشر، ماده ۱۱ کنوانسیون اروپایی حمایت از حقوق بشر و آزادی-های اساسی، ماده ۱۵ کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر و ماده ۱۱ منشور آفریقایی حقوق بشر و خلقها و ...) و در قوانین داخلی بسیاری از کشورها وارد شده است. 

حق تجمع مسالمت‌آمیز از گردهمایی غیرخشونت‌بار اشخاص برای اهدافی خاص حمایت می کند. حق تجمع مسالمت‌آمیز حقی فردی است که به صورت جمعی اعمال می‌گردد. بر این اساس عنصر جمعی در ذات این حق نهفته است. حق تجمع مسالمت‌آمیز، شهروندان و غیرشهروندان را به صورتی یکسان و مشابه تحت پوشش قرار می‌دهد. به واقع حق تجمع مسالمت‌آمیز می‌تواند توسط اتباع بیگانه، مهاجران، پناهجویان و پناهندگان و حتی  اشخاص بدون تابعیت اعمال گردد. این حق در هر فضای فیزیکی و یا مجازی قابل اعمال است. چنین تجمعاتی اَشکال مختلفی دارند از جمله تظاهرات، اعتراض¬ها، گردهم‌آیی‌ها،و...

تجمعات مسالمت‌آمیز در اغلب موارد باعث ایجاد اختلال در ترافیک و یا تردد عابران پیاده می‌شوند و برخی از فعالیتهای اقتصادی را با مشکل مواجه می‌سازند. این تبعات خواسته یا ناخواسته، حمایت از چنین تجمعاتی را مخدوش نمی‌سازد. چنین مزاحمت¬ها یا مخاطراتی باید در چارچوب میثاق مدیریت شوند.

شناسایی حق تجمع مسالمت‌آمیز از باب ملازمه تعهد احترام و تضمین اعمال آن حق به صورتی غیرتبعیض‌آمیز،به دولت بار می-شود. این امر دولت¬ها را ملزم میدارد که برگزاری چنین تجمعات مسالمت‌آمیزی را بدون مزاحمت¬های غیرقابل‌توجیه مجاز دارند، اعمال این حق را تسهیل نمایند و از مشارکت کنندگان حمایت نمایند. گو اینکه دومین جمله ماده ۲۱ مبانی و اسبابی برای محدودیت¬های بالقوه مقرر داشته است، لیکن چنین محدودیت¬هایی باید به صورت مضیق اتخاذ گردند. به واقع این¬ها قیود و شروط بر محدودیتهایی است که می‌توانند وضع گردند. 

• مبحث دوم: مروری بر فرآیند تصویب نظریه تفسیری ۳۷

فرآیند تدوین و تصویب این نظریه تفسیری از ۲۰ مارس ۲۰۱۹ با نصب یک گزارشگر به منظور تنظیم یک پیش نویس یا یادداشت مفهومی (Concept Note) آغاز شد و در جریان آن تعداد قابل توجهی از کشورها، سازمان های غیردولتی، محافل دانشگاهی و متخصصان حقوق بین¬الملل بشر و نهادهای ملی حقوق بشری مشارکت نمودند.

حق تجمعات مسالمت¬آمیز مندرج در ماده ۲۱ میثاق، از جمله حقوقی محسوب می شود که تا پیش از این موضوع هیچگونه تفسیر مستقلی از سوی کمیته حقوق بشر نبوده است. اگرچه در اثنی نظریات تفسیری ۳۶ گانه قبلی خصوصاً در نظریه تفسیری شماره ۳۴ درخصوص حق آزادی بیان و نظر، بندهایی به حق تجمعات مسالمت¬آمیز اختصاص داده شده بود. بنابراین این نظریه تفسیری، نسخه ¬ به روز شده یا بازنگری شده از نظریه تفسیری قبلی با این موضوع نیست.

کمیته¬ حقوق بشر، گزارشگری را به نام کریستوفر هینز (Christof Heyns) به منظور تهیه پیش¬نویس نظریه تفسیری، منصوب نموده است. وی یادداشتی را برای جلسه نیم¬روزه بحث عمومی تهیه کرد که در بردارنده فهرستی از سوالاتی بود که البته به نقل از خودش جامع نبودند. این یادداشت، منعکس¬کننده برخی از جنبه¬های اصلی است که گزارشگر برای پوشش در پیش ¬نویس اولیه نظریه عمومی در نظر گرفته بود. ذی¬نفعان همچنین دعوت شدند که به دیگر جنبه¬های این حق که در یادداشت نیامده است، نظر افکنند.

• مبحث سوم: اهم موضوعات مورد اشاره در نسخه نهایی نظریه تفسیری شماره ۳۷

کمیته حقوق بشر در تاریخ ۲۷ جولای ۲۰۲۰،  نظریه تفسیری شماره ۳۷ خود را در ۱۸ صفحه بر روی تارنمای دفتر کمیسرعالی حقوق بشر ملل متحد منتشر کرد. عناوین اصلی این نظریه تفسیری عبارتند از: دامنه حق تجمعات مسالمت¬آمیز، تعهد دولت¬های عضو در برابر حق تجمعات مسالمت¬آمیز، محدودیت¬ها بر حق تجمعات مسالمت¬آمیز، رژیم¬های اطلاع¬رسانی، وظایف و اقتدارات نهادهای اجرای قانون، تجمعات در شرایط اضطراری و مخاصمات مسلحانه و رابطه بین ماده ۲۱ و سایر اصول میثاق و سایر رژیم-های حقوقی.

در ادامه مروری گذرا بر بخش های مختلف این نظریه خواهیم کرد و مهم ترین نکات مطروحه در آن را بررسی می کنیم.

این نظریه تفسیری در مقدمه و به عنوان ملاحظات کلی (بندهای ۱ الی ۱۰) بیان می دارد: حق تجمعات مسالمت¬آمیز هم به تنهایی و هم در ارتباط با برخورداری از سایر حقوق، دموکراسی، حکومت قانون و تکثرگرایی دارای اهمیت است. این حق، حقی جامع و در بر گیرنده سایر حقوق بوده و عدم رعایت آن به معنای سرکوب¬گری است. این حق در اسناد بین¬المللی از جمله میثاق حقوق مدنی و سیاسی و همچنین در ملاحظات نهایی، قطعنامه¬ها، دستورالعمل¬های تفسیری و تصمیمات قضائی نهادهای بین¬المللی شناسایی شده است. همه افراد (اتباع خارجی، مهاجران، پناهجویان و پناهندگان و نیز افراد بی تابعیت) بصورت برابر از این حق برخوردار هستند و حق تجمعات مسالمت¬آمیز فارغ از مکان و شکل وقوع در محیط بیرون، داخل، آنلاین و یا ترکیبی از این موارد و فارغ از شکل آن از قبیل تظاهرات و اعتراض، ملاقات، دسته، صف¬آرایی، تحصن، شمع روشن کردن و... مورد حمایت است.

کمیته همچنین در این بخش اضافه می کند: تجمعات مسالمت¬آمیز حتی زمانیکه خرابی¬های عمدی یا غیرعمدی بهمراه داشته باشند، باید در چارچوب میثاق مدیریت شوند. پیامدهای اینگونه تجمعات نمی¬تواند حمایت از آنها را زیر سوال ببرد. دولت¬های عضو موظفند حق تجمعات مسالمت¬آمیز را بدون تبعیض از جمله با عدم مداخله بی¬دلیل در تجمعات، تسهیل انجام آن و حمایت از شرکت¬کنندگان، رعایت و تضمین نمایند. (حتی تحدیدات مستدل تجمعات مسالمت¬آمیز مصرح در ماده ۲۱ میثاق نیز دارای محدودیت هستند.)

کمیته همچنین می افزاید: سایرِ حقوقِ موازیِ حق تجمعات مسالمت¬آمیز مانند آزادی بیان و آزادی انجمن و مشارکت سیاسی نیز تحت حمایت میثاق هستند (زمانی که اقدام افراد از محدوده حمایت ماده ۲۱ میثاق خارج می¬شود، مثلا با اعمال خشونت در تجمعات مسالمت¬آمیز، سایر حقوق آنها بر اساس میثاق به قوت خود باقیست). مقامات در مواجهه با تجمعات ¬مسالمت¬آمیز باید متناسب با تغییراتی که در نحوه اعمال تجمعات رخ می¬دهد، رویکرد جدید اتخاذ نمایند (مثلا با پیدایش فناوری ارتباطات و آنلاین شدن بخشی از تجمعات، مداخله در ارتباطات به¬ معنای جلوگیری از تجمعات بوده و یا نظارت بر فناوری می¬تواند نقض حق حریم خصوصی افراد باشد).

کمیته در بخش دوم نظریه تفسیری ۳۷ (دامنه حق تجمعات مسالمت¬آمیز) و در بندهای ۱۱ الی ۲۰ اعلام می دارد: تشخیص اینکه آیا مشارکت یک فرد در تجمعات مسالمت¬آمیز تحت حمایت ماده ۲۱ میثاق قرار می¬گیرد یا خیر به دو چیز بستگی دارد: ۱) آیا عمل فرد، تحت حمایت حق تجمعات مسالمت¬آمیز قرار می¬گیرد و ۲) آیا محدودیت¬های اعمال شده بر حق تجمعات مسالمت-آمیز، قانونی هستند یا خیر.

از جمله اهداف تجمعات مسالمت¬آمیز، ابراز وجود، موضع¬گیری در مورد یک مسئله خاص یا تبادل نظر، تأیید همبستگی یا هویت گروهی و یا اهداف فرهنگی، مذهبی یا تجاری هستند. تجمعات فردی و مجزا، بصورت برابر با تجمعات گروهی تحت حمایت میثاق قرار دارند (تجمعات حتی اگر بصورت فردی و پراکنده مثلا بصورت آنلاین هم صورت گیرند، شرکت¬کنندگان از حقوق برابر با تجمعات گروهی برخوردار هستند). 

کمیته همچنین می¬افزاید: تجمعاتی که از پیش هماهنگ نشده¬اند، بصورت برابر با تجمعات هماهنگ شده از پیش، تحت حمایت ماده ۲۱ میثاق قرار دارند. بر اساس ماده ۲۱ میثاق، خشونت عبارت است از اعمال زور توسط شرکت¬کنندگان که منجر به جراحت یا مرگ یا آسیب جدی به اموال شود؛ هُل دادن، تنه زدن و یا اخلال در رفت و آمد وسایل نقلیه یا افراد، خشونت به حساب نمی-آیند. رعایت نکردن ملزوماتِ معینِ قوانین داخلی در تجمعات مسالمت¬آمیز، به خودی خود آن را از محدوده حمایت ماده ۲۱ میثاق، خارج نمی¬کند؛ کمپین¬ها نیز به شرط مسالمت¬آمیز بودن، تحت حمایت ماده ۲۱ میثاق قرار می¬گیرند.

کمیته اعلام می¬کند: فرض بر مسالمت¬آمیز بودن تجمعات است. اقدامات خشونت¬آمیز توسط برخی افراد نباید به کل تجمعات نسبت داده شود. در یک تجمع، برخی از افراد مشمول ماده ۲۱ میثاق می¬شوند و برخی دیگر نه. خشونت مقامات یا عوامل تحریک¬کننده علیه شرکت¬کنندگان و یا خشونت اعضای تجمعات مقابل، تجمعات مسالمت¬آمیز را به غیرمسالمت¬آمیز تبدیل نمی-کند. خشونت¬آمیز بودن تجمعات مستلزم گسترده بودن مصادیق آن است (استناد به چند مورد جزئی نمی¬تواند خشونت آمیز بودن کل تجمعات را اثبات نماید) و حمل سلاح یا تجهیزات محافظتی توسط شرکت کنندگان، ضرورتاَ دلیلی بر خشونت¬آمیز بودن اقدام آنها نیست و باید مورد به مورد بررسی شوند.

در بخش دوم، به بررسی و مرور بخش های بعدی این نظریه تفسیری خواهیم پرداخت و نیز نسبت به تحلیل و جمع¬بندی نوشتار مبادرت خواهیم ورزید.