مروری بر نظریه تفسیری شماره 37 کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد در مورد ماده 21 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی: حق بر تجمع مسالمت‌آمیز (بخش دوم)-دکترسیدقاسم زمانی و امیرحسین محبعلی

متعاقب بخش اول نوشتار، در این بخش، قسمت های بعدی نظریه تفسیری را بررسی و مرور خواهیم کرد و در انتها تحلیل و جمع بندی خود را ارائه خواهیم نمود.

بخش سوم نظریه تفسیری حاضر در بندهای ۲۱ الی ۳۵ به موضوع تعهد دولت های عضو در برابر حق تجمعات مسالمت آمیز اختصاص داده شده است. کمیته در این بخش اشعار میدارد: تعهدات سه گانه دولتها در برابر میثاق عبارتند از: رعایت و تضمین تمامی حقوق میثاق؛ اتخاذ اقدامات مناسب جهت تحقق اهداف؛ پاسخگویی و جبران خسارت در موارد نقض حقوق مصرح در میثاق. تعیین هدف و محتوای تجمعات باید بر عهده شرکت گنندگان باشد، نه مقامات دولتی و  تعهدات سلبی و ایجابی دولتها قبل، حین و پس از تجمعات مسالمت آمیز شامل عدم مداخله بیجا مانند ممنوعیت، محدودیت و اخلال در تجمعات است. تعهدات ایجابی دولتها شامل تسهیل تجمعات مسالمت آمیز مانند فراهم آوردن محیط مناسب برای اعمال بدون تبعیض این حق، محافظت از شرکت کنندگان در برابر خشونت ضد معترضین و ... می باشد. کمیته در این بخش می گوید: دولت ها باید اطمینان حاصل نمایند که در قانون و تفسیر و اجرای آن، هیچگونه تبعیضی برای برخورداری از حق تجمعات مسالمت آمیز وجود نداشته باشد. دولت ها باید ضمن پرهیز از اخلال در تجمعات مسالمت آمیز، با اتخاذ رویکرد بیطرفانه، نسبت به تجمعاتِ مخالفِ تجمعات مسالمت آمیز نیز تضمین قائل باشند. دولت ها موظفند در راستای اجرای تجمعات مسالمت آمیز بدون اخلال در آنها، علی رغم احتمال بروز عکس العمل های خشونت آمیز از جانب اعضای جامعه، اقدامات مقتضی اتخاذ نمایند. دولت ها باید تضمین کنند که حق تجمعات مسالمت آمیز در قانون داخلی شناسایی شده است، وظایف و مسئولیت ها در آن تعیین شده و با استانداردهای بین المللی مربوط مطابقت دارد و باید تمامی نهادهای دخیل در تجمعات مسالمت آمیز تحت نظارت مستقل و شفاف قرار داشته باشند. کمیته همچنین مقرر می کند: روزنامه نگاران، مدافعان حقوق بشر و سایر ناظران و تهیه کنندگانِ گزارش از تجمعات مسالمت آمیز تحت حمایت میثاق قرار داشته و نباید با محدودیت، توقیف مدارک و انتقام و آزار و اذیت رو به رو باشند. شرکت های تجاری در شناسایی حقوق بشر از جمله حق تجمعات مسالمت¬آمیز و نیز نسبت به جوامع متأثر از فعالیت های آنها و نسبت به کارمندان خود، مسئول هستند و تجمعات دارای پیام سیاسی باید از محل اقامت و حمایت سطح بالا بهره مند باشند. کمیته در پایان این بخش می افزاید: حمایت ماده ۲۱ میثاق، تنها به زمان وقوع تجمعات اختصاص ندارد، بلکه فعالیت های وابسته ی خارج از بافت تجمعات ولی در عین حال معنابخش برای تجمعات، نیز تحت حمایت این ماده قرار می گیرند. حمایت ماده ۲۱ میثاق از بسیاری از فعالیت های مربوط به تجمعات که بصورت آنلاین صورت می پذیرند و آموزش و منابع کافی برای مقامات رسمیِ دخیل در تصمیم گیری های مربوط به تجمعات مسالمت آمیز، در تمامی سطوح دولت باید تضمین شود.

اصلی ترین بخش این نظریه را بخش سوم آن (بندهای ۳۶ الی ۶۹) یعنی محدودیت های وارده بر حق تجمعات مسالمت آمیز تشکیل داده است. کمیته در این بخش اشعار می دارد: اعمال محدودیت بر تجمعات مسالمت آمیز باید مطابق با ماده ۲۱ میثاق و نیز تسهیل کننده ی تجمعات باشد، آنها نباید تبعیض آمیز بوده، ماهیت حق را خدشه دار نموده و با هدف ایجاد دلسردی برای شرکت در تجمعات اجرا شوند. ممنوعیت اجرای تجمعات مسالمت آمیز باید تنها به عنوان آخرین راه حل مورد استفاده قرار  گیرد. اعمال محدودیت ها نیز باید پس از شروع تجمعات و تنها در صورت لزوم صورت گیرد نه پیش از آنها. هرگونه محدودیت در شرکت در تجمعات مسالمت آمیز باید بر اساس ارزیابی موردی و مجزای عملکرد شرکت کنندگان باشد. ممنوعیت همگانی تجمعات مسالمت آمیز اقدام نامناسبی است. ماده ۲۱ میثاق تصریح می کند که هیچگونه محدودیتی بر حق تجمعات مسالمت آمیز نباید وجود داشته باشد، مگر موارد مطابق با قانون. بر اساس ماده ۲۱ میثاق هرگونه محدودیت باید «ضروری» و «متناسب» بر اساس دموکراسی، حاکمیت قانون، تکثرگرایی سیاسی و حقوق بشر در یک  جامعه و بعنوان آخرین راه حل باشد. از جمله دلایل مشروع محدودیت حق تجمعات مسالمت آمیز مصرح در بخش پایانی ماده ۲۱ میثاق، منافع امنیت ملی، امنیت عمومی، نظم عمومی، سلامت عمومی، اخلاقیات، حقوق و آزادی های سایرین هستند. منافع امنیت ملی زمانی می توانند دلیل مناسبی برای اعمال محدودیت بر تجمعات مسالمت آمیز باشند که این محدودیت ها برای حمایت از حیات ملت، یکپارچگی سرزمینی یا استقلال سیاسی علیه تهدید یا استفاده از زور، ضروری باشند. امنیت عمومی زمانی می تواند دلیل مناسبی برای اعمال محدودیت بر تجمعات مسالمت آمیز باشد که ثابت شود تجمعات، خطر واقعی و قابل توجه برای امنیت مردم و یا اموال آنها ایجاد می نماید. ارائه تفسیر مبهم از «نظم عمومی»، توجیه مناسبی برای محدود کردن تجمعات مسالمت آمیز نیست. سلامت عمومی ممکن است جزء استثنائاتی باشد که تجمعات مسالمت آمیز را محدود می کنند؛ مثلا در زمان شیوع یک ویروس. تنها در موارد استثنائی، «اخلاقیات» می تواند موجب اعمال محدودیت در تجمعات مسالمت آمیز شود؛ که اگر بخواهد اعمال شود، باید بر اساس جهانشمولی حقوق بشر، تکثرگرایی و اصل عدم تبعیض  باشد نه در جهت حمایت از اخلاقیات یک سنت خاص مذهبی، فلسفی یا اجتماعی. محدودیت های اعمال شده در قالب «حقوق و آزادی¬های سایرین» در برگیرنده حقوق مصرح در میثاق و یا سایر حقوق بشر هستند، نه مشارکت در تجمعات. (تجمعات، استفاده قانونی از فضای عمومی است و از آنجا که در ذات خود سطح معینی از اخلال در حیات عادی را دارند، تنها زمانی امکان متوقف کردن آنها وجود دارد که میزان اخلال قابل توجه و دلایل مقامات برای اعمال محدودیت متقن باشند.) محدودیت ها باید نسبت به محتوا بی طرف بوده و ارتباطی با پیام تجمعات نداشته باشند. محدودیت بر تجمعات نباید بمنظور سرکوب مخالفتهای سیاسی، چالش با مقامات، و ممنوعیت توهین به مقامات و نهادهای دولتی باشد. 

تجمعات نباید با محتوای تبلیغ برای جنگ، یا حمایت از تنفر نژادی، مذهبی و ملیتی باشد. در چنین مواردی، اقدامات علیه مرتکبین باید به صورت فردی صورت گیرد نه کل تجمعات. رسیدگی به چنین مواردی نیز باید بر اساس مواد ۱۹ و ۲۱ میثاق باشد. استفاده از پرچم، یونیفرم، علامت¬ها و بنرها در تجمعات، قانونی هستند، اما در صورتی که تبعیض  و خشونت را تبلیغ کنند، محدودیت مقتضی باید اعمال شود. زمانی که دولت قادر به محافظت از شرکت کنندگان در برابر مخالفان نیست، محدودیت قابل اعمال است. البته احتمالات، کافی نیستند و دولت باید با ارزیابی دقیق، عدم توانایی خود برای حفظ شرایط را اثبات کند. پیش از توسل به ممنوعیت، محدودیت هایی از جمله تعلیق و یا جابه جایی محل تجمعات می تواند مورد استفاده قرار گیرد. قانونگذاری «زمان، مکان و روش»  برگزاری تجمعات، معمولاَ از نظر محتوایی بیطرف است. اما در صورت اعمال محدودیت نیز تجمعات باید بگونه ای برگزار شوند که توسط جمعیت هدف دیده و شنیده شوند. 

کمیته همچنین درخصوص محدودیت زمانی و مکانی این حق می افزاید: تجمعات باید خودشان به پایان برسند؛ نباید محدودیتی برای روز و تاریخ برگزاری تجمعات وجود داشته باشد؛ تجمعات تنها بدلیل مکرر بودن نمی توانند محدود شوند؛ تجمعات مسالمت آمیز نباید به اماکن دورافتاده که مردم متوجه آن نمی شوند انتقال یابند. ممنوعیت هرگونه تجمعات در هر کجای پایتخت، در هر مکان عمومی به جز یک مکان معین، چه در شهر و چه خارج از مرکز شهر و در تمامی خیابان های شهر نباید اعمال شود. از تعیین برخی اماکن مانند دادگاه ها، مجلس، مناطق دارای اهمیت تاریخی، یا سایر ساختمان های اداری، بعنوان اماکنی که تجمعات در آنها نمی تواند صورت گیرد، باید اجتناب شود، چراکه این اماکن نیز عمومی هستند. در برگزاری تجمعات در اماکن خصوصی، باید حق مالکیت افراد مربوط نیز مورد توجه قرار گیرد. اینکه تا چه حدی باید محدودیت اعمال شود، به عواملی از جمله دسترسی دائم مکان برای عموم، میزان مداخله تجمعات با حق مالکیت، اجازه  مالکین، وجود راه های معقول دیگر برای رسیدن به هدف تجمعات بستگی دارد. تصمیم گیری در رابطه با نوع تجهیزات مورد استفاده ی شرکت کنندگان در تجمعات باید بر عهده خود آنها باشد. دولت ها نباید تعداد شرکت کنندگان در تجمعات را محدود کنند؛ اینکار تنها در صورتی قابل قبول است که مطابق با ماده ۲۱ میثاق باشد. ناشناس بودن چهره شرکت-کنندگان مجاز است و دلیلی برای دستگیری نیست مگر اینکه رفتار آنها دلایل منطقی برای دستگیری داشته باشد. هرگونه جمع آوری اطلاعات چه توسط نهادهای عمومی یا خصوصی باید مطابق با استانداردهای بین المللی از جمله در خصوص حق حریم خصوصی بوده و هیچگاه با هدف تهدید و آزار و اذیت شرکت کنندگان نباشد. شناسایی صورت شرکت کنندگان در تجمعات و یا نظارت بر رسانه های جمعی، نقض حق حریم خصوصی بشمار می آید. نظارت مستقل و شفاف باید با دیدگاه تضمین انطباق این اقدامات با میثاق باشد. آزادی مسئولین دولتی برای شرکت در تجمعات مسالمت آمیز نباید فراتر از محدودیت های آنها در راستای تضمین اعتماد عموم به بی طرفی آنها و تواناییشان برای اجرای وظایف خود باشد، هرگونه از این محدودیت ها باید منطبق با ماده ۲۱ میثاق باشد. 

بخش بعدی نظریه (بندهای ۷۰ الی ۷۳) به موضوع رژیم های اطلاع رسانی و اخذ مجوز پرداخته شده و از جمله مقرر می دارد: ضرورت اخذ مجوز از مقامات برای برگزاری تجمعات مسالمت آمیز، این حقیقت که تجمعات مسالمت آمیز «حق اساسی» هستند را زیر سوال می برد. سیستم¬های اطلاع رسانی بمنظور کمک به مقامات برای تسهیل روند برگزاری تجمعات هستند، و نباید برعکس برای سرکوب کردن تجمعات استفاده شوند. عدم اطلاع رسانی به مقامات، آنها را از تعهد خود مبنی بر تسهیل برگزاری تجمعات و حمایت از شرکت-کنندگان معاف نمی کند. عدم اطلاع رسانی قبل از برگزاری تجمعات، آنها را غیرقانونی نمی کند. هرگونه الزامات اطلاع رسانی برای تجمعات از پیش برنامه ریزی شده، باید در قوانین داخلی پیش بینی شود. اطلاع رسانی پیشین لازم است اما نباید خیلی قبل تر از برگزاری باشد. محدودیت های اعمال شده پس از اطلاع رسانی باید به موقع باشند به گونه ای که برگزارکنندگان زمان کافی برای دسترسی به محاکم و سازوکارها داشته باشند. سازمان های اطلاع رسانی نباید در نقش سیستم های صدور مجوز عمل نمایند.

کمیته در بخش بعدی (بندهای ۷۴ الی ۹۵) وظایف و اقتدارات نهادهای اجرای قانون را بیان و اشاره نموده: رعایت و تضمین حقوق بنیادین رهبران و شرکت کنندگان تجمعات امری ضروری است. رویکرد اساسی مقامات باید تسهیل برگزاری تجمعات مسالمت آمیز باشد. تشکیل کانال های ارتباطی بین احزاب مختلف در تجمعات قبل و در حین تجمعات بمنظور کاهش تنش ها و حل اختلافات، امری ضروری است. مقامات اجرای قانون باید بدنبال تنش زدایی باشند و در شرایطی که مجبور به اعمال زور هستند، هشدار دهند. هرگونه اعمال زور باید مطابق با مواد ۶ و ۷ میثاق باشد و مرتکبین باید پاسخگو باشند. قوانین داخلی اعمال زور باید مطابق با استانداردهای حقوق بین الملل باشند. مأمورین اعمال قانون نباید بیشتر از آنچه که متناسب شرایط است از زور استفاده کنند. قوانین داخلی نباید به مأمورین اعمال قانون، اختیار تام و قدرت نامحدود  بدهد. تنها از آن دسته مقامات اجرای قانون که برای کنترل تجمعات آموزش دیده-اند باید برای این هدف استفاده شود. ارتش نباید در تجمعات دخالت کند، اما اگر در شرایط استثنائی ارتش برای کمک به پلیس حضور پیدا کند، نیروها باید آموزش های حقوق بشری مناسب دیده باشند و مطابق با استانداردهای بین¬المللی مشابه با نیروهای پلیس عمل نمایند. تمام مقامات اجرای قانون باید مجهز به سلاح های متناسب و تجهیزات محافظتی بوده و آموزش لازم را دیده باشند. بازداشت پیشگیرانه افراد بمنظور جلوگیری از مشارکت آنها در تجمعات آینده، سلب خودسرانه آزادی بشمار می آید. دستگیری دسته جمعی، قبل، در حین یا بعد از تجمعات، خودسرانه بوده و بنابراین غیرقانونی است.

بخش بعدی نظریه تفسیری (بندهای ۹۶ و ۹۷) به موضوع تجمعات در شرایط اضطراری و منازعات مسلحانه پرداخته و بیان می دارد: اگرچه حق تجمعات مسالمت آمیز در بند ۲ ماده ۴ میثاق، غیرقابل عدول شناخته نشده است، اما سایر حقوق وابسته به تجمعات (مصرح در مواد ۶، ۷ و ۱۸ میثاق) غیرقابل عدول هستند. حتی در شرایط منازعات مسلحانه، استفاده از زور در طول تجمعات مسالمت آمیز، منطبق با میثاق خواهد بود. شهروندان باید از توسل به زور کشنده در امان باشند، مگر اینکه در مخاصمات (بر اساس تعریف حقوق بین-الملل بشردوستانه) مشارکت مستقیم داشته باشند. در چنین شرایطی هم هرگونه استفاده از زور باید بر اساس اصول و قواعد تفکیک، احتیاط، تناسب، ضرورت نظامی و انسانیت باشد. در تمامی تصمیم ها در اعمال زور، امنیت و محافظت از شرکت کنندگان و سایر مردم باید یک ملاحظه ی مهم تلقی گردد.

در نهایت، بخش آخر این نظریه تفسیری (بندهای ۹۸ الی ۱۰۲)، موضوع رابطه بین ماده ۲۱ و سایر اصول میثاق و سایر رژیم های حقوقی را مورد اشاره قرار داده و بیان می دارد: حمایت کامل از حق تجمعات مسالمت آمیز، در گرو رعایت طیفی از سایر حقوق است (بطور مثال استفاده از زور بصورت نامتناسب و در شرایط غیر ضروری و یا ارتکاب سایر اقدامات غیرقانونی توسط مأموران دولتی در طی تجمعات مسالمت آمیز، نقض بندهای ۶، ۷ و ۹ میثاق هستند). کمیته در این بخش اعلام می دارد: سایر حقوق مرتبط با تجمعات مسالمت آمیز عبارتند از حق آزادی رفت و آمد (بند یک ماده ۱۲)، حق محرمانگی (ماده ۱۷)، آزادی مذهب و عقیده (ماده ۱۸)، آزادی بیان (بند دو ماده ۱۹)، آزادی دسترسی به اطلاعات توسط عموم مردم (بند دو ماده ۱۹). همچنین حق تشکیل انجمن ها (ماده ۲۲)، حق مشارکت سیاسی (ماده ۲۵)، حق بر عدم تبعیض (بند یک ماده ۲ و مواد ۲۴ و ۲۶) نیز از جمله سایر حقوق مرتبط با و تأثیرگذار بر حق تجمعات مسالمت آمیز هستند. در عین حال، مشارکت در تجمعات مسالمت آمیز می¬تواند مطابق با ماده ۲۱ و بمنظور حمایت از حقوق و آزادی های دیگران محدود شود. حق تجمعات مسالمت آمیز اغلب با هدف تقویت اجرای طیف گسترده تری از سایر حقوق بشر، سایر هنجارها و اصول حقوق بین الملل استیفاء می¬شود. 

 

• تحلیل و جمع بندی

نهادهای معاهده ای به عنوان نهادهای ناظر بر اجرای معاهدات حقوق بشری، نقشی برجسته و فعالیتی چندگانه و متکثر در توسعه تدریجی قواعد حقوق بین الملل بشر و ترویج آنها ایفا می نمایند. با وجود اینکه این نهادها دارای اختیارات قضایی نبوده و به اصطلاح «شبه قضایی» محسوب می شوند، براساس آئین نامه های داخلی و روش های کاری خود، وظایفی را در جهت توسعه حقوق بین الملل از طریق تفسیر برعهده گرفته اند و هنجارسازی و قاعده سازی در این عرصه را عهده دار گشته اند. این کمیته ها از دریچه صدور نظریات تفسیری، به حمایت و توسعه مفاد مندرج در معاهدات مبادرت ورزیده و در بسیاری از موارد با بر هم زدن نظم کلاسیک حقوق بین-الملل که مبتنی بر اراده و رضایت دولت هاست، نظمی نو در می آمیزند؛ نظامی که در ظاهر شاید متفاوت از نظام حاکمیت محور حقوق بین الملل معاصر باشد (زهره سرایی، امیرحسین محبعلی، تفسیر حقوق بشر در آئینه نظریه های کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد، انتشارات شهر دانش، ۱۳۹۷، صص ۱۲ و ۱۳). 

نظریه تفسیری شماره ۳۷ کمیته حقوق بشر، تا حد امکان سعی کرده است خلاء قانونی و تفسیری موجود درخصوص حق تجمعات مسالمت آمیز را پر کند. براساس دیدگاه کمیته حقوق بشر، این حق (تجمعات مسالمت آمیز) مطلق نبوده و می توان محدودیت هایی را بر آن وضع و اعمال کرد؛ لیکن نگاه و تفسیر کمیته وفق این نظریه تفسیری نسبت به محدودیت ها کاملاً مضیق و محدود است. کمیته در این نظریه تفسیری سعی کرده تا جائیکه ممکن است نسبت به تضمین اجرای تجمعات مسالت آمیز تلاش نماید و از طرف دیگر هرگونه محدودیت بر اجرای این حق را محدود و چارچوب بندی نماید.

جمهوری اسلامی ایران (براساس رویه مالوف و پیشین خود به استثنای اعلام نظر به پیش نویس اصلاحیه نظریه تفسیری شماره ۱۰ کمیته حقوق کودک در رابطه با عدالت نوجوانان)، از مشارکت در شکل گیری این سند خودداری نمود. فارغ از اهمیت این سند و جایگاه آن در سلسله مراتب هنجاری حقوق بین الملل، بر نقش محتوایی و اجرایی آن نمی توان تردید داشت. به جرئت می توان ادعا کرد که از این پس، در موضوع حق تجمعات مسالمت آمیز، ملاک و مبنای تمامی گزارش های قریب به اتفاق نهادهای نظارتی حقوق بشر اعم از نهادهای مبتنی بر منشور یا نهادهای مبتنی بر معاهده، این نظریه تفسیری خواهد بود. کما اینکه پیشتر نیز نظریات تفسیری کمیته به عنوان حداقل استانداردهای حقوق بشری هم در گزارش های گزارشگران ویژه شورای حقوق بشر (ببینید: گزارش اخیر گزارشگر ویژه قتل های فراقضایی، خودسرانه و فوری، گزارش گزارشگر ویژه وضعیت حقوق بشر در جمهوری اسلامی ایران)  و هم در بررسی گزارش های دوره ای کشورها در رابطه با معاهدات حقوق بشری (ببینید: بررسی گزارش های دوره ای کشورها درخصوص میثاق بین¬المللی حقوق مدنی و سیاسی و صدور ملاحظات نهایی توسط کمیته به دولت ها)، مورد استناد و پیگیری قرار گرفتند. در این رابطه می توان به  نظریه تفسیری قبلی کمیته (شماره ۳۶) در رابطه با حق حیات اشاره کرد که اکنون در اغلب گزارش های سازمان ملل از جمله گزارش های گزارشگر ویژه (از جمله گزارش وی به اجلاس ۴۳ شورای حقوق بشر) و دبیرکل در مورد وضعیت حقوق بشر در جمهوری اسلامی ایران (از جمله گزارش وی به اجلاس ۴۳ شورای حقوق بشر)، مورد استناد و پیگیری قرار می گیرند.

عدم مشارکت در این قبیل اسناد، لاجرم دو اثر را برای دولت ایجاد می نماید؛ اولین اثر آن از دست دادن فرصت مشارکت در شکل  گیری اسناد و انعکاس نظرات کشور در مورد آنها است و اثر دوم از دست دادن فرصت اعتراض در زمان شکل گیری عرف در صورت مخالفت با آن است.