مروری بر گزارش آگوست 2024 کمیسیون سازش کمیته رفع تبعیض نژادی در مورد سرزمین های اشغالی-عرفان دولت

عرفان دولت - دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۳/۰۶/۳۱​

کمیسیون موقت سازش کمیته رفع تبعیض نژادی سازمان ملل متحد در 22 آگوست 2024 گزارش نهایی خود در رابطه با وضعیت تبعیض نژادی در سرزمین های اشغالی فلسطین را ارائه نمود. این گزارش آخرین مرحله از ارتباطات بین دولتی پیش بینی شده در نظام حل اختلاف کنوانسیون رفع تبعیض نژادی (ICERD) است و در مقابل، اولین پرونده بین دولتی که نزد نهاد معاهده ای حقوق بشری سازمان ملل تکمیل می گردد. نظام ارتباطات بین دولتی تحت کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض، بستری مناسب جهت رسیدگی و اثبات اقدامات تبعیض آمیز اسرائیل و حمایت حقوقی از قربانیان فلسطینی تبعیض نژادی بود که می توانست قاطع تر و باصراحت بیشتری تنظیم شود.  طبق کنواسیون فوق الذکر، کمیته راسأ و مستقلأ نمی تواند اقدام به رسیدگی ماهوی نماید و صلاحیت اساسنامه ای آن رسیدگی شکلی همچون بررسی صلاحیت قضایی کمیته و قابلیت پذیرش دعوی است؛ درحالیکه برای رسیدگی ماهوی مطابق اساسنامه، باید اقدام به تشکیل کمیسیون موقت نماید. مقاله حاضر مروری بر ابعاد برجسته گزارش نهایی کمیسیون مزبور است.

کمیسیون طبق بند 1 ماده 12 کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی( 1965) متشکل از پنج کارشناس حقوق بشری مستقل و غیر از اتباع طرفین اختلاف است که توسط اعضای هجده گانه کمیته رفع تبعیض در 30 نوامبر 2021 پس از عدم مصالحه اسرائیل و فلسطین تشکیل شد تا گزارش نهایی و کارشناسی خود را تقدیم رئیس کمیته نماید.

مفاد کنوانسیون تبعیض نژادی، دول عضو را مجاز می دارد تا عدم پایبندی و نقص اجرای تعهدات دول دیگر را به کمیته گزارش دهند و کمیته مطابق بند یکم ماده 11 مراتب را به دولت خاطی اطلاع داده تا طی مهلتی 3 ماهه گزارش کتبی اش، شامل توضیحات و دفاعیات را به کمیته ارسال نماید. چنانچه طی شش ماه طرفین اختلاف از طریق مذاکره و سایر روش های مرضی الطرفینی نتوانند به مصالحه برسند، کمیته پس از دریافت گزارش ها و اطلاعات کافی، اقدام به تشکیل کمیسیون سازش می نماید.

گزارش نهایی 22 آگوست به ادعاهای مطروحه فلسطین در اطلاعیه 23 آوریل 2018 مبنی بر تبعیض سیستماتیک اسرائیل در سرزمین های اشغالی بطور خاص نقض مواد2، 3 و 5 کنوانسیون و دفاعیات اسرائیل و سپس ارزیابی های کارشناسان کمیسیون پرداخته و متعاقبأ پس از نتیجه گیری از روند تحقیق و رسیدگی به ارائه توصیه هایی با هدف کمک به راه حل مسالمت آمیز طرفین اختلاف اقدام نموده است.

در ابتدای امر این شکایت توسط اسرائیل غیرقابل پذیرش اعلام شد. اعتراض اسرائیل به قابل پذیرش بودن شکایت دولت فلسطین بر دو دلیل متمرکز بود؛ اول اینکه اسرائیل، فلسطین را به عنوان کشور عضو کنوانسیون به رسمیت نمی شناسد بااین استدلال که فلسطین حائز شرایط دولت-کشور مطابق حقوق بین الملل نشده است. دوم، فلسطین از رویه‌های ثبت شکایت بین‌دولتی، به‌ویژه، این الزام که فلسطین تمام ظرفیت های قضایی  بالقوه داخلی از جمله استفاده از دادگاه های داخلی (که اسرائیل استدلال می کند محل های قانونی و کافی برای رسیدگی به شکایات اتباع فلسطینی علیه مقامات اسرائیلی به دلیل نقض حقوق هستند) را طبق بند سوم ماده 11 کنوانسیون رعایت نکرده است. CERD/C/103/R.6, para. 8, 27))

فلسطین در چند جبهه با این ادعاها مقابله کرد.؛ ابتدا استدلال نمود که دادگاه های اسرائیل محل مناسبی برای طرح دعوی و دادخواهی علیه اسرائیل و مقامات اسرائیلی برای نقض حقوق نیستند. همچنین فلسطین مدعی شد که نقض‌های اسرائیل نتیجه یک رویه اداری است، بنابراین نقض‌های ادعایی نه فردی بلکه سیستماتیک هستند. این نقض‌های سیستماتیک نتیجه ماهیت مغرضانه قوانین داخلی اسرائیل، عدم دسترسی فلسطینیان به دادگاه‌های ملی اسرائیل و عدم استقلال دستگاه قضایی آن هستند.

کمیته در 21 مه 2021، به نفع فلسطین تصمیم گرفت و این شکایت را قابل پذیرش دانست. به طور خاص، کمیته دریافت که فلسطین آستانه ای از شواهد و اسناد را برآورده کرده است تا ثابت نماید نقض‌های رخ داده بخشی از رویه و سیاست عمومی هستند و به این ترتیب، کمیته در پایان گزارش خود خواستار تشکیل کمیسیون سازش شد. CERD/C/103/R.6, para. 66))

لذا کمیسیون مبنای صلاحیتی اش را دستور رئیس کمیته مطابق ماده 11 کنوانسیون قرار داد و با کارشناسانی از جامائیکا، لهستان،ترکیه،کره جنوبی و آفریقای جنوبی کارش را آغاز نمود. علیرغم عدم همکاری اسرائیل و با توجه به ماهیت الزام آور این روند، کمیسیون بر اساس مواد 12 و 13 به وظایف خود ادامه داد تا توصیه هایش جهت حل و فصل اختلاف فی ما بین ارائه کند. لازم به ذکر است کمیسیون تلاش های قابل ستایشی در راستای ترغیب اسرائیل به مشارکت در روند رسیدگی از خود نشان داد، هرچند که این تلاش ها نافرجام باقی ماند.

محدوده ماموریت کمیسیون، به عبارتی محدوده سرزمینی که کنوانسیون قابل اعمال است یکی دیگر از نقاط محل اختلاف با اسرائیل بوده است. CERD/C/113/3/para.5)) قابل توجه است که کمیسیون آن بخش از اراضی اشغالی که اسرائیل بر آنها اعمال کنترل موثر دارد شامل نوار غزه، قدس شرقی و کرانه باختری رود اردن را مشمول بررسی اتهامات تبعیض نژادی شناسایی می نماید.

اسرائیل در مراحل اولیه مکاتبه با کمیته (3 آگوست و 23 سپتامبر 2018) جهت رد شکایت اولیه فلسطین و پیش از تاسیس کمیسیون ویژه و قطع همکاری اش با آن، به کارایی و کفایت مقررات حقوق داخلی اش به ویژه دیوان عالی در رفع تبعیض نژادی علیه فلسطینیان اشاره کرده بود (CERD/C/ISR/17-19, para. 13)که می توان ادعا کرد تنها نقطه هم گرایی در گزارش کمیسیون با اسرائیل است. کمیسیون تلاش های دیوان عالی اسرائیل در تصمیم گیری در چندین اقدام تبعیض نژادی انجام شده توسط شهرک نشینان اسرائیلی یا نیروهای امنیتی اسرائیلی را تأیید می کند. بندهای 46 و 47 گزارش نهایی به تاثیر نسبی احکام دیوان عالی اسرائیل در رفع تبعیض نژادی اختصاص یافته است. اما کمیسیون استدلال می کند بعلت عدم همراهی و همکاری اسرائیل در فرایند تحقیقات، کمیسیون نتوانسته است به اطلاعات کافی در رابطه با تاثیرگذاری احکام دیوان عالی و اینکه اساسأ تا چه حدی این احکام ضمانت اجرا دارند، دست یابد.

در فرایند رسیدگی، کمیسیون از اطلاعات گردآوری شده توسط کمیته در فاز اول مکاتبات بین دولتی و سایر اطلاعات مرتبط ارائه شده کشورهای ذیربط، از جمله پاسخ های ارائه شده توسط اسرائیل استفاده کرد.کمیسیون همچنین اطلاعات سایر منابع مرتبط، به ویژه استنتاجات نهایی کمیته و سایر اسناد سازمان ملل، دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر و کمیسیون های تحقیق و حقیقت یاب حقوق بشر و حقوق بشردوستانه، سازمان های غیردولتی و مؤسسات دانشگاهی (مشارکت دانشگاه لیدن) را مورد بررسی قرار داد. کمیسیون در گزارش نهایی خود به رئیس کمیته (بخش conclusions) نتیجه می گیرد تضمین حق تعیین سرنوشت فلسطینیان برای صلح پایدار و برخورداری کامل از حقوق مندرج در کنوانسیون توسط هر دو جامعه حیاتی است. بعلاوه اسرائیل به عنوان قدرت اشغالگر موظف است تضمین نماید که تبعیض نژادی، بی ثباتی و موانعی جهت اعمال حق تعیین سرنوشت در اراضی تحت اشغال وجود ندارد. CERD/C/113/3/para.41)) همچنین در هدایت عملیات نظامی، قدرت اشغالگر دارای مسئولیت حداکثری در حفاظت از شهروندان غیرنظامی است.  لذا توجه به اصول تفکیک، احتیاط و تناسب تحت حقوق مخاصمات مسلحانه  (Jus in bello)برای تحقق این مهم ضروری هستند. در این راستا اظهارت یوآف گالانت وزیر دفاع وقت اسرائیل و فرمانده عملیات ها در اراضی اشغالی علیه شهروندان غیرنظامی غزه (اظهاراتی شامل «عملیات علیه حیوانات انسان نما» و «دستور به محاصره کامل غزه و قطع جریان آب، سوخت، برق، غذا و دارو») باعث نگرانی جدی کمیسیون و بیانگر عنصر معنوی ارتکاب تبعیض نژادی علیه فلسطینیان است. بعلاوه انهدام شمار زیادی از ساختمان ها و اماکن غیرنظامی غزه به همراه حجم بالای چند ده هزار نفری تلفات غیرنظامی متعاقب عملیات ها و آوارگی بیش از 90% کل جمعیت غزه از دیدگاه کمیسیون بی سابقه و در مغایرت با حقوق بشردوستانه است.

به زعم کمیسیون اقداماتی چون صدور مجوز ساخت و سازهای غیرقانونی شهرک نشینان یهودی در سرزمین های فلسطینی از یک سو و محدود سازی این قبیل مجوزها برای فلسطینیان از سوی دیگر و ادامه روند تخریب منازل به وضعیت تبعیض سیستماتیک علیه فلسطینیان ساکن در اراضی اشغالی کمک کرده است. افزون براین، محدودیت‌های رفت و آمد بر فلسطینیان از طریق پست‌های بازرسی و دسترسی محدود به جاده‌ها، منابع طبیعی، زمین و امکانات اولیه اجتماعی، وضعیتی از تفکیک نژادی است.

پس از نتایجی که کمیسیون در فرایند رسیدگی و تحقیقات بدست آورده، اقدام به صدور توصیه هایی خطاب به دولت اسرائیل می کند؛ اسرائیل در جریان هدایت عملیات های نظامی اش ضمن رعایت اصول تفکیک،تناسب و احتیاط می بایست فورأ کلیه حملات به شهروندان غیرنظامی که در مخاصمات مشارکت مستقیم و فعال ندارند را خاتمه دهد. همچنین مطابق قطعنامه های مصوب شورای امنیت، از جمله قطعنامه 2334، فوراً به کلیه فعالیت های شهرک سازی در اراضی اشغالی فلسطین از جمله قدس شرقی پایان دهد. کمیسیون از اسرائیل می خواهد به منظور رسیدگی به شکایات با ماهیت تبعیض نژادی توسط شهروندان فلسطینی اقدام به تاسیس یک نهاد ملی مستقل نماید.

با هدف خاتمه بخشیدن به بحران سیاسی چندین ساله بین طرفین اختلاف که منجر به بحران های حقوق بشری گردیده، کمیسیون از شورای امنیت ملل متحد می خواهد تا اقدام به موضع گیری صریح در رسیدگی به ادعای های تبعیض نژادی فلسطینیان علیه اسرائیل نماید. (CERD/C/ISR/17-19, para. 54(a))

جمع بندی

گزارش کمیسیون تقریبأ یک ماه پس از نظریه مشورتی 19 جولای 2024 دیوان بین المللی دادگستری در رابطه با اراضی اشغالی فلسطین منتشر شد؛ از طرفی مطابق بندهای دوم و سوم ماده 13 کنوانسیون مقابله با تبعیض نژادی، رئیس کمیته صرفأ پس از اتمام انقضای مهلت سه ماهه دول ذینفع در اعلام موافقت یا مخالفت خود با گزارش، مجاز است نتیجه کار کمیسیون را علنأ منتشر نماید. لذا کمیسیون در بازه نگارش گزارش می توانست به اطلاعات، یافته ها و استدلال های دیوان بین المللی دادگستری و مکاتبات ارسالی سایر دولت ها به دیوان بویژه ادعای آفریقای جنوبی که خود زمانی مستقیمأ با وضعیت تبعیض نژادی مواجه بوده، نظر کند. کمیسیون صراحتأ به ارتکاب تبعیض نژادی توسط اسرائیل در گزارش خود اشاره نمی کند و برخی این رویکرد محافظه کارانه را در راستای اعمال ماهیت دوستانه و سازش کارانه کمیسیون تعبیر می کنند که نتیجه باید مورد پذیرش طرفین اختلاف واقع شود و نه یک مرجع قضایی با رأی لازم الاجرأ.

در نهایت می توان گفت مطابق بند دوم ماده 13 کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض نژادی، پس از آنکه رئیس کمیته گزارش نهایی کمیسیون را به طرفین اختلاف ابلاغ نمود، اسرائیل و فلسطین مهلتی 3 ماهه در اختیار دارند تا موافقت یا مخالفت خود را با توصیه های صادر شده اعلام نمایند. سپس به استناد ماده 22 کنوانسیون، چنانچه اختلافات مربوط به حوزه اجرا یا تفسیر معاهده از طریق مذاکره و سایر روش های پیش بینی شده در کنوانسیون، حل و فصل نگردد بنا به درخواست هر یک از طرفین، این اختلاف به دیوان بین المللی دادگستری جهت رسیدگی و صدور رأی ارجاع خواهد شد. البته، از آنجایی که اسرائیل هنگام پذیرش کنواسیون به ماده 22 آن حق شرط اعمال کرده و خود را متعهد به این ماده نمی داند، لذا کمیته نمی تواند شکایت فلسطین را به دیوان بین المللی دادگستری ارجاع دهد. در نتیجه ضمانت اجرای مستقیم و موثری اسرائیل را تهدید نمی نماید و گزارش کمیسیون صرفأ می توانست رویه و بستری برای استنادات آتی مراجع دیگر مهیا سازد.