نرگس رشیدی - دانشجوی دکتری حقوق بینالملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی و عضوکمیته جوانان انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد
۱۴۰۳/۰۴/۳۰
در حقوق بین الملل «موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور» به موافقتنامه هایی می گویند که حاوی تعهدات سیاسی و اخلاقی است که قرار نیست تعهدات و حقوق قانونی ایجاد کند که به آن موافقتنامه نزاکتی، موافقتنامه سیاسی و یا موافقتنامه غیر رسمی نیز میگویند. این موضوع در سال 2021 در دستور کار کمیته مشاورین حقوقی بین الملل عمومی شورای اروپا قرار گرفت که در آن اهمیت رو به افزایش موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور در حقوق بین الملل مورد تأیید قرار گرفت. از دلایل توجه به این نوع از موافقتنامه های بین المللی می توان به افزایش همکاری های بین المللی، آسانی و سرعت تنظیم چنین موافقتنامه هایی و انعطاف بیشتر آنها در کنار محرمانگی اشاره کرد. علیرغم افزایش روزمره اهمیت استفاده از موافقتنامه های غیر الزام آور نه اجماعی میان فعالان و اساتید در مورد اینکه چه چیزی موافقتنامه های غیر الزام آور را تشکیل می دهد و نه یک رویه متحد بین دولت ها برای به رسمیت شناختن آنها وجود دارد و همین رویه مبهم منجر به ایجاد سوءتفاهم و احتمالا اختلافات حقوقی خواهد شد. حتی در کنوانسیون حقوق معاهدات 1969 وین تعریف معاهده به صورت موسع و تا حدی مبهم بیان شده و سخنی از الزام آور بودن یا نبودن این موافقتنامه ها به میان نمی آورد و همه موافقتنامه های بین المللی که به صورت کتبی بین دولت ها منعقد شده باشد در صورتی که تحت حقوق بین الملل باشد را معاهده میداند. کمیسیون حقوق بین الملل در هفتاد و سومین اجلاس در سال 2022 موضوع «موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور» را در دستورکار بلند مدت خود قرار داد و برنامه آن ضمیمه گزارش آن سال کمیسیون شد و مجمع عمومی به قرار گرفتن این موضوع در دستور کار بلند مدت کمیسیون در قطعنامه شماره 77/103 مورخ 7 دسامبر 2022 توجه کرد و سرانجام در هفتاد و چهارمین اجلاس در سال 2023 موضوع موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور در دستور کار کمیسیون قرار گرفت و آقای ماتیاس فورتیو به عنوان گزارشگر ویژه این موضوع انتخاب شد. برای درک بهتر موضوع موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور به نکاتی که از دیدگاه گزارشگر ویژه کمیسیون حقوق بین الملل آقای ماتیاس فورتیو در گزارش خود در تاریخ 23 آوریل 2024 به تصویب مجمع عمومی رسیده نگاهی خواهیم داشت که در آن از دو بعد معیار تمایز این موافقتنامه ها با معاهدات و ساختار و آثار حقوقی آنها به این موضوع پرداخته شده است.
الف. معیار تمایز موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور از معاهدات
به دلیل اهمیت روز افزون موضوع موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور ، گزارشگر ویژه در قالب سوالاتی که نیازمند توجه جامعه بین المللی است به آن میپردازد. اگرچه که پرسش در حوزه الزام آور بودن یا نبودن یک موافقتنامه زمانی تسهیل میگردد که موافقتنامه شامل یک ماده مشخص و غیر مبهم در این زمینه باشد؛ بدین معنی که طرفین باید هدف خود را در مورد از نظر قانونی الزام آور بودن یا نبودن آن سند به تصریح بیان کنند و در صورت نبود چنین بندی وقتی که معنی یا دامنه آن معلوم نیست لازم است که یک معیار عمومی قابل اتکا وجود داشته باشد. مطالعات موجود متمایل به وجود معیارهای متنوعی هستند. برخی قصد طرفین توافق را از طریق محتوای سند یا رویههای ذیل آن مورد تاکید قرار میدهند. معیار عینی نیز مورد تاکید قرار میگیرد مانند شکل سند، ادبیات مورد استفاده و ابعاد مربوط به ثبت یا انتشار آن. معیاری که هم اکنون در رویه دادگاهها و پژوهش های علمی ترجیح دارد و چگونگی اعمال آنها باید مورد شناسایی قرار بگیرد تا معاهدات و موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور به شکل روشنتری تعریف و تفکیک شود.
سوال نخست در خصوص ماهیت معیارهای تشخیص الزام آور یا غیر الزام آور بودن یک موافقتنامه بین المللی است که در این قالب، سه رویکرد مورد توجه قرار میگیرد: رویکرد اول که به آن رویکرد ذهنی میگویند همان است که به قصد طرفین توجه میشود. رویکرد دوم که به آن رویکرد عینی گفته می شود به یک سری معیارهای عینی برای روشن کردن قصد طرفین نگاه میکند. سومین رویکرد این است که دو رویکرد قبلی را به عنوان یک رویکرد با هم ادغام نماید که از نگاه آقای فورتیو رویکرد اخیر به شکل بهتری رویه کنونی را نشان میدهد. لازم به ذکر است که برای استفاده از معیارهای عینی و ذهنی ترتیب خاصی وجود دارد؛ به عبارت بهتر استفاده از ملاک عینی تنها زمانی لازم است که طرفین قصدشان برای از نظر قانونی الزام آور یا غیر الزام آور بودن موافقتنامه را تصریح نکرده باشند.
سوال دوم در خصوص نوع معیارها یا نشانههای مورد استفاده جهت تمایز این موافقتنامه ها است که تعداد آنها بسیار زیاد است و گزارشگر ویژه تنها یک ایده اولیه از تعدادی از آنها که بیشتر در رویه و ادبیات مورد استناد قرار گرفته است ارائه می دهد که عبارتند از: شکل موافقتنامه و متن آن (از جمله کلماتی که در متن و عنوان به کار رفته است)، وجود بند نهایی و نحوه نگارش آن، آیا مذاکره کنندگان اختیارکامل داشتند، میزان اختیارات آنهایی که موافقتنامه را منعقد کردند، بستر انعقاد موافقتنامه و کارهای مقدماتی، نحوه تصویب در سطح بین المللی، اینکه برای انعقاد معاهده فرایندهای داخلی را دنبال نکرده باشند، حق شرطهایی که وجود دارد و نحوه نگارش آنها، سازوکارهای حل و فصل اختلافات و نظارت در نظر گرفته شده، ثبت موافقتنامه و رویههای بعدی دولتها. پر واضح است که هیچکدام از این معیارها به تنهایی قابل اعمال نیستند بلکه مجموعه ای از آنها در کنار همدیگر می توانند ملاک عمل قرار گیرند. برای مثال یک یادداشت تفاهم ممکن است تبدیل به یک معاهده شود در حالیکه یک موافقتنامه ثبت شده در سازمان ملل احتمال دارد منجر به یک موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور شود.
سوال سوم این است که آیا بین این معیارها سلسه مراتب خاصی حاکم است؟
سوال چهارم، آیا باید پیش فرض خاصی در خصوص معاهدات و موافقتنامهها وجود داشته باشد؟ بدین معنی که اولاً، اگر شواهدی خلاف آن پیش فرض نباشد یک موافقتنامه بین المللی باید یک معاهده در نظر گرفته شود؛ دوماً، اگر شواهدی خلاف آن وجود نداشته باشد یک موافقتنامه بین المللی از نظر قانونی باید الزام آور تلقی گردد. در قضیه مذاکرات برای دسترسی به اقیانوس آرام، دیوان بین المللی دادگستری هیچ استدلال خود را براساس پیشفرض قرار نمیدهد و ماهیت اسناد مختلف را بر اساس بررسی بی طرفانه تمامی شواهد می آزماید.
سوال پنجم این است که آیا ارگانهای قضایی اختیار دارند که یک موافقتنامه که طرفین الزام آور بودن یا غیر الزام آور بودن آن را تصریح کرده اند، در اثر بررسی شواهد بر خلاف آن قصد تصریح شده شناسایی کنند.
ب. ساختار و اثرات حقوقی موافقتنامه های بین المللی غیر الزام آور
حوزه بعدی، رژیم حقوقی موافقتنامههای بینالمللی غیر الزام آور است؛ بدین معنا که این موافقتنامهها تحت رژیم حقوق معاهدات قرار نمیگیرند اما در خصوص اثر حقوقی معاهدات بینالمللی غیر الزام آور لازم به ذکر است که در صورت وجود تعارض بین موافقتنامه های غیر الزام آور و معاهدات الزام آور به صورت طبیعی تعهدات (معاهدات الزام آور) ارجحیت دارند.
همچنین در صورت نقض مفاد موافقتنامههای غیر الزام آور توسط یکی از طرفین مسئولیت بینالمللی به وجود نمیآید. طرح مسئولیت بینالمللی دولتها ناشی از عمل متخلفانه بین المللی، مسئولیت بین المللی دولت را در صورتی در پی دارد که نقض یک تعهد وجود داشته باشد. به عبارت دیگر عدم تبعیت از یک موافقتنامه غیر الزام آور بینالمللی نمیتواند توجیه کننده اتخاذ اقدام متقابل توسط دولت قربانی باشد. از سوی دیگر اقدام به بازگشت به وضع سابق از نظر قانونی ممکن است. اگرچه مشخص کردن دقیق مرزهای بین اثرات حقوقی مختلف که در اثر انعقاد یک موافقتنامه غیر الزام آور ایجاد میشوند در این مرحله دشوار است و بنابراین بهتر است که اثرات حقوقی را بدون اینکه آنها را دسته بندی نماییم مشخص کنیم:
1. اثر حقوقی که ممکن است از یک موافقتنامه بینالمللی غیر الزام آور نشات بگیرد حسن نیت است. کمیسیون حقوق بین الملل در سال ۱۹۴۹ اعمال حسن نیت را به تعهداتی که برخاسته از معاهدات و سایر منابع حقوق بینالملل هستند محدود کرده است. باید دید که آیا ممکن است حسن نیت بدون اینکه توافقهای غیر الزام آور را به توافقهای الزام آور تبدیل کند قابلیت اعمال در آن را داشته باشد.
2. نکاتی که در بالا گفته شد قابل اعمال به تعهد به همکاری نیز هست در جایی که مکانیزمهای سازماندهی شده برای نظارت یا حل و فصل اختلاف در موافقتنامه بینالمللی غیر الزام آور پیشبینی شده است وجود چنین ساز و کاری ممکن است اثرات حقوقی به دنبال داشته باشد که باید شناسایی گردد.
3. این نکته حائز توجه است که اگر یک موافقتنامه بینالمللی غیر الزام آور به یک موضوع ورود کند آیا موضوع مورد نظر دیگر تحت صلاحیت انحصاری ملی دولت طرف آن موافقتنامه قرار نمیگیرد؟
4. حدودی که موافقتنامه بینالمللی غیر الزام آور میتواند برای اهداف تفسیر سایر قواعد بینالمللی و به شکل موسع تر به عنوان قانون حاکم در نظم بین المللی لحاظ گردد لازم است به دقت مورد ملاحظه قرار گیرد. پارامترهای قانونی و محدودیتهای آن برای استفاده به عنوان ابزار تفسیر باید موردشناسایی قرار گیرد و ماهیت غیر الزام آور آنها نیز لحاظ گردد.
5. نباید از نقش اعلامی موافقتنامه های بینالمللی غیر الزام آور و اثرات حقوقی ناشی از آن غافل شد. ممکن است شناسایی یا عدم شناسایی یک دولت از بیان یک وضعیت مانند وجود یک اختلاف یا انعکاس و کمک به شفاف سازی یا تثبیت یک قاعده حقوق بین الملل عرفی یا یک اصل کلی حقوق بینالملل از نقش های اعلامی یک موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور باشد.
6. یک موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور میتواند از طریق ادغام با یک منبع الزام آور حقوق بینالملل اثر حقوقی تولید کند. برای مثال یک معاهده یا اقدام یکجانبه که تعهد حقوقی ایجاد می کند ممکن است به یک موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور الحاق شود یا به آن استناد کند که اثر چنین استناد یا الحاقی باید شناسایی گردد.
7. یک موضوع مورد بحث که اخیرا نویسندگان را نگران کرده است، قابلیت اعمال استاپل یا رضایت یا تمام سازوکارهایی که به حمایت از انتظارات معقول مرتبط است به موافقتنامه بین المللی غیر الزام آور است.
8. سوال مهم بعدی این است که یک موافقتنامه بین المللی غیر الزام آور تا کجا میتواند رضایتی که از معاذیر رفع وصف متخلفانه بودن تحت حقوق مسئولیت است شکل دهد؟
9. برخی نویسندهها همچنین موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور را دارای اثر سهلگیر یا قانونی کردن میدانند از آن جهت که انعقاد آنها طرفین را مجاز میکند که بر اساس شرایطی که در موافقتنامه فراهم شده است حداقل تا جایی که منجر به نقض سایر تعهداتشان نشود عمل نمایند.
10. دانستن حدودی که موافقتنامه های بین المللی غیرالزام آور میتوانند به عنوان ابزار تکمیلی برای شناسایی حاکمیت قانون عمل نمایند باید مورد توجه قرار گیرد.
طبق نظر گزارشگر ویژه شکل نهایی این کار بهتر است به صورت یک پیش نویس مواد تهیه گردد به دو دلیل:
1. موضوع کنونی ادامه یا متصل به کار اخیر کمیسیون در حوزه منابع حقوق بین الملل است که برای آن نیز فرم پیش نویس مواد انتخاب شده است.
2. هدف، در اینجا نه پیشنهاد دادن هنجارهای ماهوی در یک بخش از زندگی اجتماعی و بین المللی یا توسعه مترقیانه حقوق بوده بلکه هدف، توجه به یک منبع حقوق، یک تکنیک یا یک دسته از اسناد که در رویه بین المللی روزمره عمل کرده و چگونگی جایگیری حقوق بین الملل در رابطه با آنهاست. برای چنین اقدامی جایی که کارکرد اولیه تسهیل کار فعالان با پیشنهاد دادن یک اصول راهنماست بهترین شکل پیش نویس مواد است.
همانطور که بیان شد هدف کار کنونی شفاف سازی ماهیت اثرات احتمالی این موافقتنامهها تحت حقوق بینالملل است. باید دید که کمیسیون حقوق بین الملل در ادامه بررسی های به چه نتایجی دست خواهد یافت و دولت ها چگونه با یافته های کمیسیون حقوق بین الملل مواجهه خواهند نمود.