مروی بر کارایی قوانین انسداد اتحادیه اروپا و چین برای مقابله با تحریم های فراسرزمینی آمریکا-دکتر وحید بذّار

دکتر وحید بذّار-پژوهشگر حقوق بین الملل

پس از خروج ایالات متحده آمریکا از برجام در ۸ مِه ۲۰۱۸ و بازاعمال تحریم‌های این کشور علیه جمهوری اسلامی ایران که بواسطۀ برجام، تعلیق یا کنار گذاشته شده بودند، سایر مشارکت‌کنندگان در برجام که اتحادیه اروپا و دولت های فرانسه و بریتانیا و آلمان و چین و روسیه بودند، تلاش کردند تا مانع ازهم‌گسسته‌شدن برجامی شوند که سال ها برای نیل به آن زحمت کشیده شده بود. یکی از مهم‌ترین و ملموس‌ترین این تلاش ها، اصلاح و به‌روزرسانی دستورالعمل انسداد اتحادیه اروپا است که در کمتر از یک ماه پس از اعلام خروج آمریکا از برجام در ۶ ژوئن ۲۰۱۸ انجام شد. 
دستورالعمل مزبور که در سال ۱۹۹۶ میلادی در پاسخ به تحریم های آمریکا علیه ایران و کوبا و لیبی صادر گردید در پی حمایت از منافع مالی اشخاص حقیقی و حقوقی اروپایی در مقابل پیامدهای اجرای فراسرزمینی آن دسته از قوانین تحریمی آمریکا است که نام آن ها در ضمیمة دستورالعمل فهرست شده است. در مقدمۀ دستورالعمل، اعمال فراسرزمینی این قوانین ناقض حقوق بین الملل و مانع توسعۀ متوازن تجارت بین الملل و لغو موانع آن و مانع دستیابی به بالاترین سطح جریان آزاد سرمایه میان دولت های عضو اتحادیه و دولت های ثالث اعلام می شود. طبق این سند، محدودیت های ناشی از قوانین تحریمی آمریکا نباید رعایت شود و شهروندان و افراد مقیم در اتحادیه اروپا و اشخاص حقوقی ثبت‌شده در اتحادیه اروپا که منافع مالی آن ها بطور مستقیم یا غیرمستقیم تحت تأثیر قوانین تحریمی آمریکا قرار می گیرد باید این پیامدها را ظرف مدت ۳۰ روز به کمیسیون اروپا اطلاع دهند و خسارت هایی که بواسطۀ این قوانین به آن ها وارد می شود، قابل جبران است. همچنین، دولت های عضو اتحادیه اروپا باید مجازات های متناسب و مؤثری را در خصوص نقض قانون انسداد از سوی شهروندان و شرکت های اتحادیه اروپا پیش‌بینی کنند و آرای دادگاه های خارجی که بر اساس قوانین تحریمی آمریکا صادر شده است، در اتحادیه اروپا اجراء نخواهد شد (مواد ۲و۴و۶و۹). این دستورالعمل با دستورالعمل شماره ۱۱۰۰/۲۰۱۸ در ۶ ژوئن ۲۰۱۸ جایگزین شد. تمایز میان دستورالعمل جدید و دستورالعمل سال ۱۹۹۶ عمدتاً مربوط به به‌روزرسانی قوانین تحریمی است که در ضمیمه دستورالعمل برشمرده شده است. اما، حتی این اقدام نیز نتوانست مانع اثرگذاری منفی تحریم های آمریکا در روابط میان اروپا و ایران شود. برخی دلایل را در خصوص عدم توفیق قانون انسداد در نیل به هدفی که برای آن منظور ایجاد شده بود می توان ذکر کرد.
نخستین مورد این است که اثبات این امر که شرکت های اروپایی بدلایل اقتصادی یا تغییر در استراتژی و یا بخاطر تحریم های آمریکا از ادامۀ همکاری با ایران یا اتباع و شرکت های ایرانی امتناع کرده اند، کار بسیار مشکلی است. همچنین، مرکز فعالیت بسیاری از شرکت های اروپایی بطور همزمان در آمریکا و یک یا چند کشور عضو اتحادیه اروپاست که نادیده گرفتن قوانین تحریمی آمریکا می تواند مشکلاتی را برای فعالیت آن ها در آمریکا ایجاد کند. سایر شرکت های اروپایی نیز که چنین ویژگی ندارد، درنتیجة معامله با ایران، از دسترسی به سیستم مالی آمریکا و معامله با شرکت های آمریکایی و بازار پرسود آمریکا محروم می شوند و آن ها اغلب ترجیح می دهند که عطای معامله با ایران را به لقای آن ببخشند. درواقع، شرکت های بزرگ غالباً با بازار آمریکا یا نظام مالی آمریکا سروکار دارند و نادیده‌گرفتن قوانین تحریمی آمریکا آن ها را با مشکلات عدیده ای مواجه می کند. حتی شرکت های کوچک نیز که هیچ ارتباطی با آمریکا ندارند، بواسطۀ ترس مدیران آن ها از تحریم‌‌شدن از سوی آمریکا، با ایران و موجودیت های ایرانی معامله نمی کنند (بنگرید به اینجا). 
همچنین، علی‌رغم این که قانون انسداد بطور مستقیم در دولت های عضو اتحادیه اروپا لازم‌الاجراست، اجرای مؤثر آن ایجاب می کند که هر یک از این دولت ها شیوه هایی را برای مجازات ناقضان آن در نظر بگیرند. اما، تمامی دولت های عضو اتحادیه چنین مجازات هایی را در نظام حقوقی خود پیش‌بینی نکرده اند و حتی دولت هایی که به چنین امری اقدام نموده اند نیز مجازات های متمایزی را در این خصوص تعیین کرده اند. برای مثال، بریتانیا نقض قانون انسداد را یک جرم کیفری و آلمان آن را یک تخلف اجرایی و اداری قلمداد کرده است. همچنین، عدم انجام اقدام ملموس از جانب اتحادیه اروپا در موارد معدودی که نتایج حاصله از بررسی ها نشان‌دهندۀ نقض قانون انسداد از سوی شرکت های اروپایی بوده است نیز به غیرمؤثربودن این قانون کمک کرده است (بنگرید به اینجا). تنها موردی که یک دولت اروپایی در راستای اجرای مفاد قانون انسداد تلاش کرد، مربوط به قضیه بانک اُتریشی در سال ۲۰۰۷ بود. در این قضیه دولت اُتریش اتهاماتی را علیه پنجمین بانک بزرگ اُتریشی «باواگ پی.اِس.کا» (BAWAG P.S.K.) در خصوص نقض قانون انسداد بواسطۀ بستن حساب های بانکی ۱۰۰ نفر از تبعۀ کوبا بدلیل جذب یک سرمایه‌گذار آمریکایی مطرح کرد. اما، بهنگام اقدامات اجرایی دولت اُتریش علیه بانک مزبور که اعتراض های مردمی را نیز بدنبال داشت، آمریکا با معافیت بانک از اجرای تحریم های کوبا، موضوع را فیصله داد.
مورد دیگر این است که شهروندان و شرکت های اروپایی در صورت اثبات این امر که بواسطۀ رعایت قانون انسداد متحمل آسیب جدی می شوند، می توانند از «خدمات مربوط به اسناد سیاست خارجی»(Service for Foreign Policy Instruments (FPI)) کمیسیون اروپا اجازۀ استثنائی عدم رعایت قانون انسداد را اخذ کنند (بنگرید به اینجا). درواقع، قانون انسداد امکان تخطی از اجرای تدابیر مندرج در آن را با کسب اجازۀ قبلی از کمیسیون اروپا پیش‌بینی نموده است. بنابراین، یک شرکت اروپایی بزرگ که حضور تجاری قابل‌توجه در سرزمین آمریکا دارد، می تواند به آسانی آسیب جدی وارده به خود را بواسطۀ رعایت قانون انسداد اثبات کند و یا با پرداخت جریمۀ ناچیزی که در برخی کشورهای اتحادیه اروپا برای عدم رعایت قانون انسداد تعیین شده است، از این محدودیت رها شود. برای مثال، جریمه مالی تعیین‌شده در قانون سال ۱۹۹۸ اسپانیا که به منظور اجرائی‌شدن دستورالعمل انسداد اتحادیه اروپا به تصویب رسیده است، تاحدی بلحاظ اقتصادی غیرقابل‌توجه است که ممکن است برخی شرکت ها ترجیح دهند که جریمۀ ناشی از نقض این قانون را در مقایسه با منافع مالی قابل‌توجهی که درنتیجۀ اجراء این قانون از دست می دهند، به جان بخرند. 
علی‌رغم عدم توفیق قانون انسداد اتحادیه اروپا، دولت چین همین رویه را برای مقابله با آثار فراسرزمینی تحریم های یکجانبه در پیش گرفته است. قانون انسداد چین که در ۹ ژانویه ۲۰۲۱ به تصویب رسید، ۱۶ ماده دارد که الزاماتی فراتر از قانون انسداد اتحادیه اروپا را پوشش می دهد؛ ازجمله این‌که امکان توسل به اقدامات متقابل از سوی دولت چین در پاسخ به اعمال فراسرزمینی تحریم های یکجانبه را پیش‌بینی کرده است. همچنین، این قانون هیچ فهرست ثابتی از قوانین تحریمی ندارد و مکانیزم کاری (Working Mechanism) که در چارچوب آن تشکیل شده است بطور مداوم تدابیر و قوانین تحریمی را رصد می کند و در هر مورد با صدور یک دستور ممنوعیت (Prohibition Order)، آن مورد را به دایرة شمول این قانون می افزاید (بنگرید به اینجا و اینجا و اینجا و اینجا). 
فارغ از توفیق عملی قوانین انسداد، صرف تصویب چنین قوانینی از سوی بازیگران جامعة بین المللی تأییدکنندة عدم مشروعیت تحریم های یکجانبه است، بخصوص آن دسته از تحریم های یکجانبه که دولت های ثالث و اتباع و شرکت های آن ها را بواسطة تجارت با دولت تحریم‌شونده و یا اتباع یا شرکت های آن مشمول مجازات ها یا جرایمی می کند (تحریم های ثانویه).