نادیا ملانسب- دانشجوی دکترای حقوق بین الملل عمومی دانشگاه تهران
۱۴۰۱/۱۰/۱۰
مصونیت مقامات خارجی به آن دسته از قواعد حقوق بین الملل و حقوق داخلی اشاره دارد که از مقامات خارجی در برابر شکایت و تعقیب کیفری محافظت می کند. منظور از عالی ترین مقامات سیاسی کشورها، رؤسای دولت ها، رؤسای حکومت ها و وزرای امورخارجه است. بر اساس عرف پذیرفته شده بین المللی افراد مذکور دارای مصونیت اند و این مصونیت به اعتبار شغل و مرتبط با فعالیتشان است. در مورد مصونیت رؤسا و وزرای امورخارجه کشورها در حقوق بین الملل می توان در مواردی به کنوانسیون مأموریت های ویژه 1969 که از 1985 به اجرا در آمده است استناد کرد. اما در حقیقت در این خصوص مقررات قراردادی تدوین شده خاصی وجود ندارد و آن چه هست مبتنی بر عرف بین المللی است. (مصطفی تقی زاده انصاری، مصونیت رئیس دولت، رئیس حکومت و وزیر امورخارجه در حقوق بین الملل، 1385، 29). مصونیت سران حکومت، دولت و وزرای خارجه مصونیتی مطلق است و شامل اقداماتی که در ظرفیت رسمی انجام نشده و اقداماتی که پیش از انتصاب این افراد صورت گرفته اند نیز می شود. دیوان بین المللی دادگستری در قضیه «قرار بازداشت» هیچ استثنائی را برای مصونیت سران دولت ها حتی در صورت نقض فاحش حقوق بشر وارد ندانست. نگارنده در این یادداشت قصد دارد تا موضوع مصونیت سران دولت ها را در پرتو تحولات اخیر پرونده شکایت از محمد بن سلمان در دادگاه فدرال ناحیه کلمبیا ایالات متحده آمریکا به دلیل نقش داشتن او در قتل روزنامه نگار جمال خاشقچی بررسی کند.
پیشینه موضوع
روزنامه نگار جمال خاشقچی در یک مراسم مذهبی با خانم خدیجه چنگیز در استانبول ازدواج کرد اما برای تأیید ازدواج به یک گواهی نیاز داشت و به همین دلیل در سال 2018 به کنسولگری عربستان سعودی در استانبول مراجعه کرد. او پیشتر برای دریافت مدرک مذکور به کنسولگری عربستان سعودی در واشنگتن دی سی نیز مراجعه کرده اما نتوانسته بود مدرک مورد نظر خود را دریافت کند. طبق ادعاهای مطرح شده، محمد بن سلمان به کارمندان سفارت عربستان در واشنگتن دی سی دستور داده بود که خاشقچی را به دام بیاندازند و به او اطمینان دهند که می تواند گواهی مورد نظر خود را از کنسولگری عربستان سعودی در استانبول دریافت کند. جمال خاشقچی با اعتماد به گفته کارمندان سفارت عربستان سعودی به کنسولگری عربستان در استانبول مراجعه می کند اما در آنجا به قتل می رسد. در پی قتل خاشقچی بیوه او خانم چنگیز و سازمان غیرانتفاعی دموکراسی برای جهان عرب اکنون (Democracy for the Arab World Now) که یک سازمان آمریکایی است و خاشقچی در تأسیس آن نقش داشت، از محمد بن سلمان و 28 نفر دیگر در دادگاه فدرال ناحیه کلمبیای ایالات متحده آمریکا به دلیل نقش این افراد در قتل روزنامه نگار جمال خاشقچی شکایت کردند.
شکایت خانم خدیجه چنگیز و دیگران از محمد بن سلمان و 28 نفر دیگر
شاکیان، ادعاهای خود را ذیل قانون حمایت از قربانیان شکنجه (Torture Victim Protection Act) و قانون شبه جرم بیگانگان (Alien Tort Statute) مطرح کردند. بر اساس شواهد و مدارک، جمال خاشقجی به دستور محمد بن سلمان در کنسولگری عربستان سعودی در استانبول به قتل رسید. اداره کننده اطلاعات ملی ایالات متحده آمریکا (Office of The Director of National Intelligence) در گزارش مورخ 11 فوریه 2021 به این نتیجه رسید که با توجه به ارزیابی های انجام شده، محمد بن سلمان، ولیعهد عربستان سعودی، موافقت خود را با عملیات دستگیری و قتل روزنامه نگار جمال خاشقچی در کنسولگری عربستان در استانبول اعلام کرده بود. در ادامه گزارش ذکر شده است که محمد بن سلمان از سال 2017 کنترل مطلق سازمان های اطلاعاتی و امنیتی پادشاهی عربستان سعودی را در اختیار دارد و بسیار بعید است که مقامات سعودی بدون اجازه او چنین عملیاتی را انجام دهند.
در ابتدا محمد بن سلمان ضمن اشاره به موقعیت پدرش، ملک سلمان، به عنوان رئیس حکومت عربستان سعودی و مصونیت او در درخواست خود به دادگاه استدلال کرد که مصونیت رئیس حکومت شامل اعضای خانواده او نیز می شود. محمد بن سلمان در درخواست خود با استناد به دو پرونده که در دهه 80 میلادی در دادگاه های آمریکا در جریان بودند بیان داشت که قوه مجریه ایالات متحده آمریکا مصونیت سران دولت را به همسران آنها نیز تعمیم داده بود. دادگاه این ادعای محمد بن سلمان را رد کرد. با توجه به نظرات برخی کارشناسان، قوه مجریه ایالات متحده آمریکا دامنه مصونیت سران را شامل فرزندان آنها نمی داند. به عنوان نمونه، زمانی که شاهزاده چارلز در پرونده (Kilroy v. Windsor) مورد شکایت قرار گرفت، وزارت امورخارجه ایالات متحده مصونیت سران دولت ها را برای شاهزاده قائل نشد بلکه مصونیت مأموریت ویژه را برای شاهزاده چارلز قابل اعمال دانست زیرا شاهزاده در جریان سفری رسمی در ایالات متحده به سر می برد. حتی در پرونده(Hassan v.Nahyan) ایالات متحده برای رئیس دولت امارات متحده عربی مصونیت قائل شد اما این مصونیت را شامل پسر او ندانست.
استدلال دیگر بن سلمان در درخواست خود استناد به دکترین عمل حاکمیت دولت (Act of State Doctrine) بود. در خصوص مفهوم دکترین عمل حاکمیت دولت می توان به نظر رئیس دیوان عالی ایالات متحده آمریکا در دعوای آندرهیل علیه هرناندز (Underhill V. Hernandez) اشاره کرد. رئیس دیوان عالی در پرونده مذکور بیان داشت: «نظر به اینکه هر کشور مستقلی ملزم است به استقلال سایر کشورهای مستقل احترام بگذارد، محاکم یک کشور در مورد اعمال دولت دیگری که در قلمرو ارضی خود انجام داده است، به داوری نخواهند نشست و جبران خسارات ناشی از این اعمال می بایستی از طرق ممکن و مورد عمل فیمابین خود دولت های مستقل صورت گیرد.» (محمد جواد میرفخرایی، اجرای احکام دادگاه های خارجی به وسیله دادگاه های ایالتی و فدرال آمریکا، 1364، 188 ). محمد بن سلمان در درخواست خود اینگونه استدلال کرد که ادعای شاکیان بر این اساس است که او به کارمندان سفارت عربستان سعودی در واشنگتن از جمله به برادرش که در آنجا سفیر بود دستور داده تا گواهی مورد نظر او را ارائه ندهند و خاشقچی را به کنسولگری عربستان در استانبول بفرستند. بر اساس درخواست بن سلمان دکترین عمل حاکمیت دولت، مانع از حکم دادن دادگاه در مورد اینکه اظهارات و رفتار سفیر و کارکنان سفارت عربستان سعودی «حیله» و بخشی از یک توطئه غیرقانونی است، می شود. شاکیان در پاسخ بیان کردند که عمل حاکمیتی باید دارای یک سطحی از رسمی بودن باشد تا در دامنه دکترین عمل حاکمیت قرار گیرد. از طرفی حتی در صورتی که دستور محمد بن سلمان به کارکنان سفارت عمل دولتی باشد، این عمل تماماً در سرزمین عربستان سعودی رخ نداده است. دادگاه فدرال ناحیه کلمبیا در یک ژوئیه 2022 از دولت ایالات متحده خواست تا درخصوص شکایت خانم خدیجه چنگیز و دیگران علیه محمد بن سلمان با توجه به مصونیت حاکمیتی و مقامات خارجی و کاربرد دکترین اعمال دولتی نظر دهد.
وزارت امورخارجه ایالات متحده آمریکا و اعلام مصونیت محمد بن سلمان
مصونیت سران دولت ها شکلی از مصونیت مقامات خارجی و بر مبنای موقعیت برخی مقامات خارجی است. این نوع مصونیت به سران کشورهای خارجی، سران دولتها و وزرای امور خارجه در طول دوره تصدی خود مصونیتی مطلق اعطا می کند. مصونیت سران دولت ها بر اساس حقوق بین الملل عرفی و قوانین عرفی فدرال (Federal Common Law) ایالات متحده آمریکا الزام آور است. همانگونه که پیشتر ذکر شد، محمد بن سلمان در ابتدا مدعی مصونیت رئیس دولت به عنوان عضوی از خانواد ملک سلمان و بر اساس موقعیت بلندپایه خود به عنوان ولیعهد بود. بر اساس حقوق بین الملل و رویه ایالات متحده آمریکا مصونیت سران دولت ها محدود به روسای کشورها، روسای دولت ها و وزرای امور خارجه است و این در حالی بود که محمد بن سلمان هیچ کدام از سمت های مذکور را در اختیار نداشت. تا اینکه در بیست و هفتم سپتامبر ملک سلمان، محمد بن سلمان را به عنوان نخست وزیر عربستان سعودی انتخاب کرد؛ دقیقاً چند روز پیش از اینکه دولت ایالات متحده آمریکا قراربود در مورد مصونیت محمد بن سلمان تصمیم گیری کند. بدین ترتیب، موقعیت جدید محمد بن سلمان دربردارنده مصونیت سران دولت ها است. وزارت امورخارجه ایالات متحده آمریکا در هفدهم نوامبر 2022 در یادداشتی اعلام کرد که محمد بن سلمان به عنوان نخست وزیر عربستان سعودی تا زمانی که در مسند قدرت است تحت لوای مصونیت سران دولت ها قرار می گیرد و بدین ترتیب از صلاحیت رسیدگی دادگاه ایالات متحده آمریکا مصونیت دارد. بر اساس قانون اساسی ایالات متحده آمریکا، تصمیم گیری در خصوص اینکه چه افرادی به عنوان رئیس دولت شناخته می شوند تماماً درزمره اختیارات انحصاری قوه مجریه این کشور است و تبعیت از تصمیم قوه مجریه در این خصوص برای دادگاه های آمریکا الزامی است. دولت ایالات متحده آمریکا متعاقباً اعلام کرد که محمد بن سلمان، نخست وزیر عربستان سعودی، به عنوان رئیس دولت این کشور شناخته می شود و در نتیجه در شکایت مورد نظر مصونیت دارد. وزارت امورخارجه ایالات متحده در نامه ارسالی خود به دادگاه فدرال ناحیه کلمبیا ضمن اشاره به قانون اساسی این کشور که رئیس جمهور را مسئول هدایت روابط خارجی ملت آمریکا معرفی کرده، بیان داشت که دکترین مصونیت سران دولت ها در حقوق بین الملل عرفی شناخته شده است. پس از اعلام تصمیم وزارت امورخارجه ایالات متحده آمریکا در مورد مصونیت محمد بن سلمان، سازمان غیرانتفاعی دموکراسی برای جهان عرب اکنون، در بیانیه ای اعلام کرد که تصمیم دولت ایالات متحده در مورد مصونیت قلابی محمد بن سلمان نشان از سرسپردگی دولت بایدن به فشارهای عربستان سعودی از طریق اهرم نفت دارد. خانم چنگیز و سازمان دموکراسی برای جهان عرب اکنون علاوه بر محمد بن سلمان از 28 نفر دیگر نیز شکایت کردند که به غیر از محمد بن سلمان و دو نفر دیگر، بقیه افراد تحت مصونیت قرار ندارند.
نظر نهایی دادگاه فدرال ناحیه کلمبیا
دادگاه فدرال ناحیه کلمبیا در 6 دسامبر 2022 پرونده شکایت خانم چنگیز و سازمان دموکراسی در جهان عرب اکنون را مختومه اعلام کرد. قاضی بیتس، قاضی دادگاه فدرال ناحیه کلمبیا، در حکم خود دائر بر مختومه اعلام کردن شکایت خانم چنگیز و دیگران علیه محمد بن سلمان ضمن اشاره به مستنداتی که حاکی از نقش داشتن محمد بن سلمان در قتل جمال خاشقچی داشت بیان کرد که در حال حاضر دادگاه نمی تواند به این شکایت رسیدگی کند. قاضی بیتس در بخش پایانی حکم خود بیان کرد که دادگاه باید پیش از رسیدگی ماهوی به مسائل شکلی از جمله صلاحیت توجه کند و با توجه به اینکه محمد بن سلمان به عنوان نخست وزیر عربستان سعودی دارای مصونیت است در نتیجه نمی تواند به شکایت مطرح شده علیه او رسیدگی کند. او همچنین استدلال کرد که احترام به تصمیمات وزارت امورخارجه به دلیل ملاحظات مربوط به تفکیک قوا موجه است. دیوان عالی ایالات متحده آمریکا در گزارش کوتاهی در سال 2020 اظهار داشت: «طبق تصمیم های این دیوان، اصولی که قوه مجریه در مورد مصونیت مقامات خارجی به رسمیت شناخته است باید توسط دادگاه ها رعایت شود. این امر نه تنها در مواردی که قوه مجریه مصونیت شخصی را اعلام می کند، صادق است بلکه در مواردی که دادگاه ها خود باید در مورد اینکه آیا یک مقام خارجی از شکایت مصون است یا خیر تصمیم گیری کنند نیز صدق می کند.»
نتیجه
سران دولت ها بر مبنای حقوق بین الملل عرفی از مصونیت مطلق در دوران تصدی خود برخورداند و حتی در صورت نقض فاحش حقوق بشر نمی توان علیه آنها در محاکم داخلی شکایت کرد. قتل جمال خاشقچی جنایت فجیعی بود و در دیدگان جهانیان تردیدی وجود ندارد که محمد بن سلمان مستقیماً در این جنایت مسئولیت دارد اما انتصاب او به عنوان نخست وزیر عربستان سعودی مانع از شکایت از وی در دادگاه های ایالات متحده می شود. با وجود اینکه اداره کننده اطلاعات ملی ایالات متحده آمریکا در گزارشی بر نقش محمد بن سلمان در قتل روزنامه نگار خاشقچی صحه گذاشت اما دادگاه های داخلی ایالات متحده صلاحیت رسیدگی به شکایت مطرح شده علیه او را ندارند.