نشست اقلیمی گلاسگو: دریچه ای به سوی آینده ای با کربن صفر-فاطمه ایران نژاد پاریزی

فاطمه ایران نژاد پاریزی – دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۰/۰۹/۲۰

تغییرات اقلیمی، به عنوان نگرانی مشترک بشریت، علل و آثاری جهانی دارد. از این رو، مقابله با آن و کاهش اثرات مخرب ناشی از چنین پدیدۀ جهانی، نیازمند واکنش چندجانبۀ تمامی ملل است. در چارچوب سازمان ملل متحد، کشورهای عضو با پذیرش کنوانسیون چارچوب تغییرات اقلیمی ۱۹۹۲ (UNFCCC) که در سال ۱۹۹۴ لازم الاجرا گردید، نخستین تلاش‌ های جمعی برای حل چنین پدیده‌ ای را آغاز نمودند. کنفرانس اعضای این کنوانسیون (COP) به عنوان عالی ‌ترین نهاد اعضای متعاهد UNFCCC، به منظور بررسی اجرای مفاد کنوانسیون سالانه تشکیل جلسه می‌دهد که در عین حال فضایی برای مذاکره راجع به تعهدات و موافقتنامه های جدید نیز فراهم می‌شود. به علاوه، همچنان که جوامع سراسر جهان راجع به بحران اقلیمی آگاه‌تر می‌شوند، خواهان مشارکتی بیشتر در مقابله با این بحران می‌ باشند. چنین تقاضای اجتماعی سبب شده که ساختار نشست‌های COP نیز در گذر زمان از محلی برای تبادل مذاکرات بین‌الدولی به فضایی بدل شود که تعداد فزاینده‌ای از ذینفعان و کنشگران غیردولتی از جمله جامعه مدنی و فعالان بخش خصوصی نیز در آن حضور داشته باشند.  
شایان ذکر است که متعاقب لازم‌الاجرا شدن موافقتنامۀ پاریس (PA) در سال ۲۰۱۶، جلسات COP کنوانسیون از سال ۲۰۱۸، به عنوان نشست اعضای موافقتنامه پاریس (CMA) نیز عمل نموده‌اند. نکته حائز اهمیت این است که تصمیمات اتخاذ شده در جلسات CMA از آنجا که در چارچوب این موافقتنامه و جهت اجرایی نمودن مفاد آن اتخاذ می‌شوند، لازم‌الاجرا است؛ لیکن ماهیت توافقات اتخاذ شده در نشستهای COP همواره از  وضعیت حقوقی لازم‌الاجرا برخوردار نیستند. از این رو به مباحث مربوط به نشست اقلیمی گلاسگو، به طور مجزا در دو بخش پرداخته خواهد شد. در بخش نخست، ذیل دو مبحث کوتاه، اندیشه‌ های نو در چارچوب پیمان اقلیمی گلاسکو بررسی خواهند شد و سپس به توافقات حاصل از نشست سوم CMA در خصوص ماده ۶ موافقتنامۀ پاریس پرداخته می شود. 
اندیشه های نو در پیمان اقلیمی گلاسگو
پایداری اکولوژیکی: از انسان محوری به سوی زیست بوم محوری-  بیست و ششمین اجلاس COP از تاریخ  ۳۱ اکتبر  تا ۱۲ نوامبر ۲۰۲۱ در شهر گلاسگو اسکاتلند تشکیل شد. پیمان اقلیمی گلاسگو، به عنوان سند مورد توافق در COP۲۶،  بازتابی از توافقی جهانی است که پس از تلاشهای جمعی برای مقابله با بحران اقلیمی به منظور برقراری توازن میان منافع و نیازهای بیش از ۱۹۰ دولت عضو مورد پذیرش قرار گرفت. هرچند این پیمان را نمی‌ توان موافقتنامه ‌ای جدید تلقی نمود که از منظر حقوقی لازم ‌الاجرا ‌باشد، با این حال، نباید از این موضوع نیز غافل شد که چنین سندی با وفاق عام تمامی اعضای متعاهد پذیرفته شده و از این رو سند قدرتمندی به شمار می ‌آید.
در مقدمۀ پیمان گلاسگو اهمیت تضمین یکپارچگی اکوسیستم‌ها، و حفاظت از تنوع زیستی که در برخی فرهنگها تحت عنوان «مام زمین» شناخته می ‌شود، مورد توجه قرار گرفته است. استفاده از عبارت «مام زمین» برای اولین بار در سند مورد توافق نشست COP، نکتۀ درخور توجهی است. در واقع چنین به نظر می‌رسد که استفاده از چنین عبارتی را می‌توان معرفی یک پارادایم «پایداری اکولوژیکی» قلمداد کرد. 
طبق گفتۀ بوسلمن اصل پایداری، به معنای«وظیفه ‌ای است که انسانها در حفاظت و ترمیم یکپارچگی سیستمهای اکولوژیکی زمین بر عهده دارند»، که به اعتقاد وی مفهوم اصلی توسعه پایدار را شکل می‌دهد. به زعم او، توسعه پایدار صرفاً در چارچوب توسعه پایدار اکولوژیکی معنادار و قابل تحقق است، که می ‌توان آن را «به مثابۀ یک هنجار، در قالب تعهدی بیان نمود که رونق اقتصادی و عدالت اجتماعی را در بلندمدت در چارچوب محدودیت‌های پایداری اکولوژیکی ترویج می‌دهد.» (Klaus Bosselmann, The Principle of Sustainability: Transforming Law and Governance, ۲۰۰۸, p.۵۳ ).  بدین ترتیب می توان این گونه استنباط نمود که اصل پایداری اکولوژیکی می تواند بیانگر دو مفهوم باشد: یکی تکلیف اخلاقی انسان در احترام به یکپارچکی اکولوژیکی و دیگری ضرورت اتخاذ اقدامات حفاظت و ترمیم. در واقع، تکلیف انسان ها به زیستن هماهنگ با طبیعت و اکوسیستم ها که در تمدن های قدیم یک اصل محسوب می شد،  مبتنی بر این بینش است که نباید حیات انسانی را از حیات طبیعی مجزا نمود. لیکن چنین دیدگاهی پس از دوران صنعتی، به وضوح تضعیف شده است. از این رو، می ‌توان استنتاج نمود که استفاده از چنین فحوایی در مقدمۀ پیمان گلاسگو، می تواند به معنای کاهش تمایل به در نظر گرفتن محیط زیست طبیعی به عنوان یک کالا باشد و تلاشی باشد برای تقویت پارادایمی زیست بوم محور، که در آن حفاظت و ترمیم یکپارچگی سیستم های اکولوژیکی به عنوان مبنایی برای مقابله با تغییرات اقلیمی و تحقق توسعه پایدار، ضرورت هایی اساسی قلمداد می شوند. 
زیان و خسارت مرتبط با آثار مخرب تغییرات اقلیمی در کشورهای در حال توسعه- نه تنها پیامدهای تغییرات اقلیمی با توجه به ویژگی ‌های جغرافیایی و اقلیمی کشورها و عواقب محیط زیستی متفاوتی در پی خواهد داشت، بلکه هر یک از این ویژگی ‌ها موجب می ‌شود که کشورها در مقابل تأثیرات تغییرات اقلیمی، سطوح آسیب ‌پذیری متفاوتی داشته باشند. عبارت «زیان و خسارت» مرتبط با آثار مخرب تغییرات اقلیمی در کشورهای در حال توسعه، به آن دسته از آثار اقلیمی اشاره دارد که آنچنان مصیبت‌بار می باشند که کشورهای ذیربط توانایی مقابله یا سازگاری با آنها را ندارند. از این رو، در تصمیمات و توافقنامه های ذیربط، حمایت بین ‌المللی در زمینۀ کاهش زیان و خسارات ناشی از تغییرات اقلیمی، در زمرۀ موضوعات قابل توجه برای کشورهای در حال توسعه محسوب می‌شود. در این راستا، عبارت «زیان و خسارت» برای اولین بار به طور صریح در چارچوب درخواست کنفرانس اعضا در COP۱۳، در برنامه اقدام بالی، ذیل اقدامات بهسازی راجع به سازگاری برشمرده شد. به علاوه، در COP۱۶  برنامۀ کاری برای بررسی رویکردهای مربوط به برطرف نمودن زیان و خسارت مقرر شد.
متعاقباً در COP۱۹، به منظور برطرف نمودن زیان و خسارت مرتبط با آثار تغییرات اقلیمی، ساز و کار بین المللی ورشو برای زیان و خسارت مرتبط با آثار تغییرات اقلیمی، و کمیتۀ اجرایی برای ارائۀ راهنمایی در خصوص اجرای عملکردهای این ساز و کار بین المللی و گزارش دهی سالانه به COP، تأسیس شد (FCCC/CP/۲۰۱۳/۱۰/Add.۱). در واقع مأموریت چنین ساز و کاری این است که به درک بهتر زیان و خسارت مربوط به آثار تغییرات اقلیمی کمک کند و اجرای رویکردهایی در زمینۀ پیشگیری، به حداقل رساندن و برطرف نمودن این گونه زیان و خسارات، را به ویژه در آن دسته از کشورهای در حال توسعه ای ترویج دهد که بیشترین آسیب‌پذیری را دارند. در ادامه، در  COP۲۱، اهمیت پیشگیری، به حداقل رساندن و برطرف نمودن زیان و خسارت مرتبط با آثار مخرب تغییرات اقلیمی در کشورهای در حال توسعه، ذیل ماده ۸ موافقتنامۀ پاریس به رسمیت شناخته شد و در عین حال این موضوع مجدداً مورد تأیید قرار گرفت که ساز و کار ورشو به فعالیتش ادامه دهد. هرچند قرار بود که در COP۲۶ راجع به این مسئله بحث شود که آیا ساز و کار ورشو هم به موجب UNFCCC و هم به موجب PA عمل می کند یا صرفاً در چارچوب PA؛ با این حال، مباحث و ملاحظات راجع به این امر به نتیجۀ مشخصی ختم نشد و قرار شد مباحث راجع به آن در COP۲۷ ادامه یابد. این موضوع از این منظر حائز اهمیت است که تصمیم گیری در این زمینه می‌تواند در خصوص این امر تعیین کننده باشد که آیا فقط اعضای متعاهد موافقتنامۀ پاریس می توانند از حمایتهای آن استفاده کنند یا اعضای متعاهد UNFCCC نیز می توانند از فعالیت های این ساز و کار بهره مند شوند.  
به علاوه در COP۲۵، شبکۀ سانتیاگو تأسیس شد، تا با ارائۀ مساعدت های فنی به کشورهای دارای بیشترین میزان آسیب‌پذیری، به آنها کمک کند (Decision ۲/CMA.۲, para ۴۳). در واقع این شبکه از طریق تبادل و به اشتراک گذاشتن اطلاعات، کشورها را در این زمینه یاری خواهد نمود و راه‌ حل ‌هایی برای برطرف نمودن زیان و خسارت ارائه خواهد کرد. هرچند قابل توجه است که درCOP۲۶ ،  راجع به تأمین منابع مالی برای این شبکه تصمیماتی اتخاذ شد، لیکن این امر را نمی‌توان ساز و کاری مالی برای کمک به کشورهای در حال توسعه تلقی نمود. با این حال، نکتۀ حائز اهمیت این است که این اولین بار است که در سند مورد توافق نشست COP، به موازات نهادهای اجراییِ ساز و کار مالی، نهادهای ملل متحد و موارد دیگر، به طور مستقیم از کشورهای توسعه یافته خواسته شده که برای فعالیت هایی که در مرحلۀ برطرف نمودن زیان و خسارت انجام می‌شود، حمایت های بیشتری ارائه کنند (Glasgow Climate Pact, para. ۴۰). از این رو، می‌توان به طور ضمنی، استفاده از چنین فحوایی را دال بر این دانست که بر مبنای اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت، کشورهای در حال توسعه می‌ توانند این امر را این گونه تعبیر کنند که در مقابل زیان و خسارات مربوط به اثرات تغییرات اقلیمی فاجعه ‌بار، از کشورهای توسعه یافته غرامت دریافت کنند. با این حال، به نظر می رسد چنین تفسیری، هیچگاه مورد پذیرش کشورهای توسعه یافته نخواهد بود.  
تصمیمات CMA۳  راجع به چگونگی اجرای مفاد ماده ۶ موافقتنامۀ پاریس:  هدف اصلی PA این است که افزایش میانگین دمای جهانی در قرن ۲۱ را پایینتر از ۲ درجه سلسیوس حفظ کند و در عین حال نیروی محرکه‌ای است تا افزایش دما را حتی به میزانی معادل ۱.۵ درجه سلسیوس محدود کند. از این رو، کاهش انتشار گازهای گلخانه ‌ای، به تمامی اقداماتی اطلاق می‌ شود که به کاهش یا تثبیت انتشار گازهای گلخانه‌ای در اتمسفر کمک می ‌کنند. به منظور تحقق چنین هدفی، ماده ۶ PA، به اعضا اجازه می ‌دهد که برای دستیابی به اهداف کاهش انتشار، از ابزارهای تجاری استفاده کنند. در این میان رویکردهای مبادله‌‌ای (شامل سه ساز وکار که عبارتند از: دو ساز وکار پروژه محور، یعنی ساز و کار توسعه پاک (CDM) و اجرای مشترک داد و ستد کربن(JI)، و دیگری تجارت دوجانبۀ سهم کربن که از جمله معروفترین آنها سیستم تجارت انتشارهای اتحادیه اروپا است (EUETS)) و رویکردهای غیرمبادله‌ای (این رویکردها بر همکاری در زمینۀ سیاست اقلیمی تمرکز دارند و می توانند شامل اقداماتی از جمله قیمت ‌گذاری کربن یا مالیات گذاری بر انتشار گازهای گلخانه ای باشد) در COP۲۴ و COP۲۵ مورد بحث قرار گرفتند. علی رغم مذاکرات در دو نشست مذکور، قواعد مربوط به داد و ستد کربن لاینحل باقی ماندند که طبق ماده ۱۶ PA، مذاکره راجع به آنها به COP۲۶ منتقل شد. در واقع، طبق ماده ۶ PA، داد و ستد کربن، مشوقی مالی برای کشورها ایجاد می کند تا انتشار گازهای گلخانه ای را محدود کنند و منابع مالی که بیشتر به آنها نیاز است را برای آن دسته از کشورهایی فراهم کنند که از شدیدترین آثار اقلیمی متأثر می‌شوند. با این حال، معضل اصلی همواره این بوده که داد و ستدهای کربن چگونه قاعده مند شوند که برخی کشورها در حالی که عملاً کمکی به کاهش تغییرات اقلیمی نمی کنند، به طور غیرمنصفانه از تجارت کربن منتفع نشوند. از سوی دیگر، بخشی از ماده ۶ به این موضوع اختصاص یافته که بخش خصوصی در داد و ستد کربن، با بخش دولتی همکاری و مشارکت داشته باشد. با این حال، پیشگیری از محاسبۀ مضاعف سهمیه های موجود کربن، همواره مسئله ای قابل تأمل بوده است. 
از این رو، یکی از مهمترین دستاوردهای COP۲۶ را می توان تکمیل برنامۀ کاری PA در خصوص قواعد مربوط به  مادۀ ۶ دانست. در واقع این برنامۀ کاری که به طور غیر رسمی تحت عنوان Paris rulebook معروف است، توافقی است که راجع به هنجارهای بنیادین مرتبط با مفاد PA حاصل می‌شود. از این رو، طبق تصمیمات CMA در COP۲۶، نه تنهامقرر شد که از محاسبۀ مضاعف نیز اجتناب شود، بلکه قواعد مربوط به اجرای رویکردهای مبادله ای نیز مورد توافق قرار گرفتند. به علاوه، در خصوص رویکردهای غیرمبادله ای، برای اقدامات مرتبط با آن توافقاتی حاصل شد و «کمیتۀ گلاسگو برای رویکردهای غیرمبادله ای» نیز تأسیس شد تا بر اجرای چارچوب مورد توافق و برنامۀ کاری ذیربط، نظارت داشته باشد. در واقع، همانگونه که پاتریشیا اسپینوزا دبیر اجرایی دبیرخانۀ UNFCCC اظهار نمود، توافق راجع به مفاد ماده ۶، دستاورد بسیار مهمی به شمار می‌آید که از طریق آن اجرای کامل PA میسر خواهد شد.  
فرجام سخن
 هدف غائی تمامی موافقتنامه‌ هایی که به موجب UNFCCC پذیرفته می شوند، این است که غلظت گازهای گلخانه‌ای موجود در اتمسفر در سطحی تثبیت شود که از مداخلۀ خطرناک انسان در سیستم اقلیمی پیشگیری شود. در مجموع، پیمان اقلیمی گلاسگو به عنوان سند اصلی برآمده از COP۲۶، مشتمل بر نقاط قوتی است که می ‌توان آن را سرآغاز تسریع اقداماتی در حوزه های کاهش گازهای گلخانه ای و سازگاری با آثار مربوط به تغییرات اقلیمی تلقی نمود. از سوی دیگر، از آنجا که یکی از مهمترین موافقتنامه ‌های مورد توافق در جلسات COP، موافقتنامۀ پاریس بوده است، توافق راجع به چگونگی اجرای قواعد مربوط به کاهش و محدودیت انتشار گازهای گلخانه‌ای و سازگاری با آثار مخرب تغییرات اقلیمی (که همچنان در طول ۶ سال گذشته در جلسات CMA مورد بحث بوده‌اند) دستاورد مهمی به شمار می آید. در این میان، هرچند قطعیت و قابلیت پیش‌بینی در خصوص رویکردهای مبادله ای و غیرمبادله ای مرتبط با مادۀ ۶ PA، مواردی هستند که در عین حال هم کاهش و هم سازگاری را تقویت می‌کنند، لیکن برای آنکه اعضای متعاهد بتوانند چشم انداز آینده‌ای با کربن صفر را محقق کنند، باید بیش از پیش بر موضوع کنار گذاشتن انتشار گازهای گلخانه ای تمرکز داشته باشند. چرا که بی توجهی در زمینۀ کاهش انتشار گازهای گلخانه ای می تواند افزایش دمایی را در پی داشته باشد که به نوبۀ خود برخی سرزمین ها و ساکنین آنها را با وضعیتی غیرقابل جبران مواجه سازد. در واقع همانطور که میا موتلی، نخست وزیر باربادوس، در آغاز نشست گلاسگو اظهار نمود، افزایش دما به میزان دو درجه، برای کشورهایی نظیر باربادوس و سایر جزایر کوچک، به مثابۀ حکم مرگ است.