سعید اسماعیلزاده – دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بینالملل پردیس فارابی دانشگاه تهران
۱۴۰۱/۰۴/۱۴
در حقوق بینالملل عرفی این اصل تا حدودی پذیرفته شده است که کشتیهای تجاری میتوانند به بنادر و آبهای داخلی که بر روی تجارت دریایی باز هستند وارد شوند. در کنار این کشورها میتوانند با معاهدات دو جانبه ورود کشتیهای تجاری و بازرگانی به آبهای داخلی و بنادر همدیگر را تضمین کنند.( T A N A K A. The International Law of the Sea.2019.p:99) همچنین براساس بند یکم از ماده دوم کنوانسیون 1982 حقوق دریاها حاکمیت کشور ساحلی بر آبهای داخلی و تاسیسات موجود در آن مطلق بوده و دولت ساحلی هر زمان که بخواهد میتواند این منطقه، بنادر و تاسیسات مربوط به آن را به روی کشتیهای خارجی ببندد. اگرچه در دو مورد کشور ساحلی حق جلوگیری از ورود کشتیهای خصوصی خارجی به آبهای داخلی و بنادر خود را ندارد. این دو مورد شامل وضعیت اضطراری برای کشتیها و حق عبور بیضرر در آبهایی است که قبل از لازم الاجرا شدن کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها، (بند دوم از ماده هشت کنوانسیون) جزو آبهای داخلی محسوب می شدند اما پس از آن در زمره سایر مناطق دریایی قرار گرفته اند. اگرچه این ورود اضطراری زمانی موضوعیت پیدا میکند که جان خدمه در خطر باشد و به بار کشتی تسری پیدا نمیکند. (ملکم شاو، حقوق بینالملل دریاها با نگاهی به مسایل ایران، ۱۳۹۸، ص ۳۵)
وضعیت اضطراری خود میتواند تعاریف متفاوتی داشته باشد. از بین تعاریف ارایه شده میتوان اضطرار در کشتی را چنین تعریف کرد: «حالتی که در آن عنصر خطر به حدی است که احتمال از دست رفتن کشتی، بار آن یاخدمه در حدی معقول و مستند وجود داشته باشد. این عنصر خطر میتواند هم از عناصر فیزیکی مانند وضعیت بد آب و هوایی و هم مسائلی مانند کمبود سوخت، آب یا تجهیزات مصرفی کشتی باشد.» ( Morrison, Anthony P. "Places of Refuge for Ships in Distress." (2012): 75-126. P:76) در این شرایط اصل بر اجازه ورود از سوی دولت ساحلی به کشتی در معرض خطر است اما خلاف این اصل نیز میتواند روی دهد و قبلا نیز در عمل اتفاق افتاده است. اصولا زمانی که بار کشتی در معرض خطر جدی باشد و خطری متوجه جان خدمه نباشد اگر این بار جزو بارهای ممنوعه یا مواردی باشد که میتواند آسیب جدی به دولت ساحلی وارد آورد این دولت میتواند از ورود کشتی به آبهای داخلی و بنادر خود جلوگیری کند.
از جمله مواردی که در آنها دولت ساحلی اجازه پهلوگیری کشتی را در بنادر و آبهای داخلی خود نداده است میتوان به کشتیهای «اریکا»، «پرستیژ» و «کاستور» اشاره کرد. اریکا یک کشتی نفتکش بود که در ۱۲ دسامبر ۱۹۹۹ در اثر طوفان سنگین در نزدیکی سواحل فرانسه به دو نیم شد و حدود ۴۰۰ کیلومتر از سواحل این کشور را آلوده و بسیاری از آبزیان را از بین برد. در ۱۹ نوامبر ۲۰۰۲ نیز یک کشتی نفتکش دیگر به نام پرستیژ در نزدیکی سواحل اسپانیا در ۲۱۰ کیلومتری سواحل گالیسیا غرق شد. دولتهای فرانسه، اسپانیا و پرتغال به این کشتی اجازهی پهلوگیری در بنادر خود را ندادند و در نهایت با ورود بیش از ۶۰ هزار تن نفت به آبهای این مناطق هزاران کیلومتر را آلوده کرد.
با توجه به سوانح فوقالذکر مشاهده میشود که دولت ساحلی میتواند به کشتی در معرض خطر اجازه ورود به آبهای داخلی خود را ندهد. در مورد اعطای چنین مجوزی نیز در کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها به صورتی شفاف و واضح سخن گفته نشده است. در عوض کنوانسیون به صراحت حق حاکمیت دولت ساحلی بر آبهای داخلی و آبهای سرزمینی را به رسمیت شناخته است. در بند دوم از ماده ۲۵، کنوانسیون به دولت ساحلی اجازه داده است تا اقدامات لازم را برای جلوگیری از ورود کشتیها به آبهای داخلی یا تاسیسات مربوط به آبهای داخلی که با ورودشان به نحوی باعث نقض قوانین دولت ساحلی میشوند را به عمل آورد. در بند سوم از ماده ۲۱۱ نیز به دولت مالک بندر این اجازه را میدهد تا قواعد مربوط به جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی محیط زیستی را به عنوان شرط ورود کشتیهای خارجی به بندر و آبهای داخلی تعیین کند.
سازمان بینالمللی دریانوردی (آیمو) نیز در قطعنامهای که در ۵ دسامبر ۲۰۰۳ منتشر کرد به وضعیت کشتیهای در حالت اضطراری پرداخت. این سند بعد از فاجعه غرق نفتکش پرستیژ تصویب شد که به نوعی وجود یک دستورالعمل برای چنین مواردی را الزامی مینمود. قطعنامه موجد حق یا مسولیت برای دولت ساحلی یا کشتی در وضعیت اضطراری نیست بلکه سعی میکند به یک تعادل و توازن در حق یک کشتی نیازمند کمک و حق دولت ساحلی در حفظ نظم و آرامش بنادر و سواحل خود برسد. پیشنهاد این قطعنامه برای کاهش آسیب یا جلوگیری از آسیب بیشتر، کاهش میزان بار کشتی و تعمیر آن در بندرگاه است. اگرچه وارد کردن چنین کشتی به بندرگاه قطعا منافع اقتصادی، سیاسی، امنیتی و زیست محیطی دولت ساحلی را در خطر قرار خواهد داد. به همین جهت است که سند هیچگونه مسولیتی برای دولت ساحلی در پذیرفتن یا نپذیرفتن کشتی آسیب دیده پیشبینی نمیکند.
در حقیقت این قطعنامه تصمیم گیری برای پذیرفتن یا نپذیرفتن کشتی در معرض خطر را به عهده خود دولت ساحلی گذاشته است. اگرچه در ضمیمه دوم این قطعنامه موارد لازم برای بررسی مزایا و معایب پذیرفتن کشتی ارایه شده است. از جمله علت در خطر بودن کشتی اعم از آتشسوزی، تصادف، انفجار، به گل نشستن و ... و همچنین ارزیابی خطرات ایجاد شده در قالب عوامل محیط زیستی، اجتماعی و اقتصادی و در نهایت راهکارهای توصیه شده برای جلوگیری و کاهش خطر مانند سبک کردن، یدک کش، مقابله با آلودگی، نجات دادن خدمه و دیگر موارد اشاره شده است. یکی دیگر از پیشنهادات دستورالعمل ارسال یک تیم از کارشناسان در صورت وجود زمان کافی است تا بتوانند وضعیت را از نزدیک و به صورت موردی بررسی کنند.
اتحادیه اروپا نیز بعد از غرق شدن نفتکش پرستیژ اقدام به ارایه یک دستورالعمل به شماره ۵۹/۲۰۰۲ با نام «سامانه نظارت و اطلاعات عبور و مرور کشتیهای اتحادیه» کرد که هفت سال بعد ضمیمهای با شماره ۱۷/۲۰۰۹ به آن اضافه شد. این دستورالعمل نیز همانند قطعنامه آیمو هیچگونه اجبار یا مسولیتی را برای دولت ساحلی در قبول درخواست کشتی در معرض خطر ایجاد نمیکند. دستورالعمل در ماده ۲۰ از کشورهای ساحلی میخواهد با در نظر گرفتن محدودیتهای زیست محیطی و عملیاتی، برنامهها و اقداماتی را برای پذیرفتن کشتی در معرض خطر در آبهای داخلی خود پیادهسازی کنند.
همچنین هرگونه اقدام و تصمیم برای قبول یا عدم قبول درخواست کشتی باید در قالب سه بخش انجام شود. بخش اول دولت ساحلی را موظف میکند تا کلیه برنامههای خود برای کشتیهای در معرض خطر را با قطعنامههای A949 و A950 آیمو هماهنگ کند. دوم تصمیمگیری برای قبول یا عدم قبول درخواست کشتی باید به وسیله ارزیابیهای قبلی انجام شود که چارچوب این ارزیابیها از قبل توسط دولت ساحلی تهیه شده است. اگرچه خود دستورالعمل معیار خاصی را ارایه نمیکند اما قطعنامههای فوقالذکر آیمو را مرجع تهیه این ارزیابیها معرفی میکند. سوم، نبود بیمه معتبر برای کشتی نباید عذر و بهانهای برای دولت ساحلی باشد تا از ارزیابیهای اولیه برای قبول درخواست کشتی اجتناب کند.
از جمله تعارضهای موجود بین منافع اعضا و دستورالعمل اتحادیه را میتوان در بحث وجود بیمه معتبر دید. به فرض مثال دولت اسپانیا شرط پذیرش کشتیهای در معرض خطر را مشروط به داشتن بیمه نامه معتبر کرده است. از دیگر کمبودهای موجود در این دستورالعمل ملزم نشدن اعضا برای تخصیص مکانهایی برای کشتیهای در معرض خطر است که به نظر میرسد به صورت آگاهانه در متن قید نشده است. ترس اعضا از ورود کشتیهای غیر استاندارد به این اماکن و ایجاد مشکلات برای دولت ساحلی را میتوان دلیل این کار دانست.
به نظر میرسد اتحادیه اروپا در تهیه این دستورالعمل از «نظریه توازن منافع» استفاده کرده و «نظریه رد وابسته به شرایط» را کنار گذاشته است. اقدام مستمر به این دستورالعمل میتواند توسعه حقوق بینالملل عرفی در این زمینه را به دنبال داشته باشد که در آن قبول درخواست اصل و رد آن خلاف اصل خواهد بود. اگرچه ایجاد چنین عرفی زمانبر خواهد بود و بسیاری از کشورها هنوز ترجیح میدهند از اصل «نه در بندرگاه من» استفاده کنند و میلی به پذیرفتن کشتیهای در معرض خطر نشان نمیدهند.
در نهایت آنچه قطعی به نظر میرسد نبود یک چارچوب از پیش تعریف شده برای پذیرش یا عدم پذیرش کشتیهای در معرض خطر است. چه دستورالعملهای اتحادیه اروپا و چه قطعنامههای آیمو راهکاری نهایی و قطعی برای پذیرش کشتیها را ارایه ندادهاند. از نظر هر دو سازمان دولت ساحلی تصمیم گیرنده نهایی است و اینکه در این فرآیند تصمیم گیری چه مقدار جنبههای فنی مساله مورد توجه قرار گیرد و چه مقدار جنبههای سیاسی خود جای سوال دارد. میتوان چنین گفت که از منظر حقوقی وجود قوانین فعلی برای کشتیهای در معرض خطر کافی است و اجرای این قوانین در کنار برنامهریزی برای موارد اضطراری، ایجاد زیرساختّها، ایجاد ساختارهای تصمیمگیری آگاهانه و ایجاد اماکن از پیش تعریف شده برای کشتیهای در معرض خطر میتواند از فجایعی مانند اریکا، پرستیژ، کاسترو و دیگر موارد جلوگیری کرده و امنیت محیط زیست دریایی را نیز تامین کند.