نظام ملل متحد و ضرورت مسئولیت پاسخگویی-دکتر نسرین مصفا

دکتر نسرین مصفا – استاد دانشگاه تهران
۱۴۰۲/۰۱/۱۹​

با تدقیق در پدیده‌ها و مفاهیمی چون سازمان‌های بین‌المللی و حکمرانی جهانی، «Accountability» که می‌توان معادل آن را «مسئولیت پاسخ‌گویی» قلمداد کرد، به یکی از رویکردهای ارزیابی کارآیی، نقش‌آفرینی و مشروعیت سازمان ملل متحد در نظم بین‌المللی بدل گشته و به صورت فزاینده‌ای در ادبیات سازمان ملل متحد کاربرد دارد .این واژه  بطور مستمر در سخنرانی‌های مقامات در جلسات و مذاکرات، گزارش‌ها، برنامه‌های اقدام، قطعنامه‌های سازمان به عنوان مهمترین  نهاد همکاری بین‌المللی  با صلاحیت جهانی و گستره وسیعی از فعالیت، انتظارات و چالش‌های پیش‌رو، تکرار می‌شود.

«مسئولیت پاسخگویی»، در بعد نظری، مفهومی پیچیده و چند وجهی است. در کنار پژوهش‌های علمی مختلف، دیدگاه‌های  مختلف بسته به  موضوع مورد بحث، کاربران و مخاطبان، نهادهای دست‌اندرکار وجود دارد. همچنین مانند دیگر مفاهیم، در بستر سیاسی قابل تعریف و تفسیر است. بطورکلی درک عمومی مشترک مورد وفاق از چیستی مسئولیت پاسخگویی و اینکه شامل چه معیارهایی است وجود ندارد. ولیکن  با توجه به واقعیاتی مهم و بحث‌انگیز، تلاش برای  تعیین معیارها وشاخص ها،  تعیین سازوکارهای مناسب وعمل به آن به یکی از دستورکارهای مهم سازمان ملل متحد به ویژه از آغاز قرن بیست و یکم تبدیل  شده است. جمع قابل توجهی معتقدند که اقدامات در زمینه مسئولیت پاسخگویی توسط سازمان، نقش مهمی برای ترویج وعملی کردن آن برای غلبه بر مشکلات جهانی خواهد داشت . زیرا توجه به این مهم، علاوه بر اثرات آن داخل نظام  ملل متحد، به رعایت بیشترتوسط دولت‌ها منتهی و به  کارآیی و کارآمدی عمومی آن‌ها در پرتو حکمرانی مطلوب  خواهد انجامید. در همین چارچوب نیز تقاضاهای بیشتری برای پیگیری تبیین و ارائه راهکارها برای افزایش مسئولیت پاسخ‌گویی بیشتر سازمان ملل متحد مطرح است. شورای امنیت، نیروهای حافظ صلح ملل متحد، نهادهای حقوق بشر ملل متحد، بیش‌تر در این راستا مورد توجه قرار گرفته‌اند.

 در سازمان ملل متحد به چند عامل،  به ویژه  «اختیاربخشی» ((Authorization به عنوان مهم‌ترین بنیان مسئولیت پاسخگویی باید توجه کرد. بطور طبیعی، زمانی که  یک فرد، گروه و یا نهاد برای در اختیار گرفتن منابع مالی، انسانی و غیر آن مورد اعتماد قرار می‌گیرند، مقتضی است متعاقب آن، فرد، گروه و یا نهاد برای چگونگی و تبعات استفاده از آن منابع، مسئول به پاسخ‌گویی باشند. در این شرایط، وجود یک مقام بالاتر اختیاربخش منابع و وجود خطوط اصلی برای انجام  کار پیش فرض است.

در چارچوب نظام ملل متحد، مسئولیت پاسخگویی، علاوه بر پیچیدگی مفهوم، ویژگی‌های خاص خود را به دلیل حیطه گسترده فعالیت سازمان، نهادهای مختلف با اختیارات متفاوت، مراکز و مولفه‌های قدرت متعدد تاثیرگذار، از جمله دولت‌ها، ارکان قانونگذاری و تصمیم گیری، مجمع عمومی و شورای امنیت، و کارکرد موسسات وکارگزاری‌های  تخصصی داراست. به این پیچیدگی و وجوه باید نکته اساسی مسئولیت پاسخگویی در قبال «ما مردمان» که در مقدمه منشور ملل متحد ذکر شده نیز مورد توجه قرار گیرد.

پیچیدگی این مفهوم در سازمان ملل متحد را باید در معیارهای مدیریتی در چارچوب تعهدات حقوقی افراد و ارکان بر اساس موازین منشور و اسناد متعاقب و همچنین بسترسیاسی ملهم ازقدرت دولت‌ها در شرایط بین‌المللی، از جمله بحران ها وسایر عوامل تاثیر گذار، جست‌وجو کرد. بطور مثال، مسئولیت پاسخگویی مدیریتی، بردوش  شخص دبیرکل در جایگاه عالی‌ترین مقام  سازمان ملل متحد براساس مجموعه در هم تنیده از موارد مذکور وجود دارد. درمقابل آن مسئولیت پاسخگویی سیاسی سازمان در گستره وسیع‌تر، مشتمل بر تصمیمات دولت‌ها، محتوای اسناد تاسیسی ارکان، قطعنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و سپس برآیند آن‌ها، باید مد نظر قرار گیرد. در هر دو شکل «مسئولیت  پاسخگویی»، چه از جنبه مدیریتی و چه از جنبه سیاسی، فرآیند منتج به آن‌ها نیز مهم است. البته اخیرا تلاش‌هایی برای پاسخگوتر کردن دبیرکل ملل متحد از آغاز فرآیند نامزدی وی برای تصدی این شغل، و پایبندی به وعده‌ها در کنار شفافیت در قبال مواضع، پدیدار شده است.

«مسئولیت پاسخگویی» در متن  منشور ملل متحد ذکر نشده است، ولیکن بر مبنای ماده ۱۰۰، بند۱ فصل پانزدهم،  می‌توان دریافت که کارمندان، در مقابل سازمان مسئولیت دارند. با گسترش فعالیت‌های همه‌جانبه در کنار ظهور و بروز چالش‌های متفاوت منشاء، محتوا و اجرای آن‌ها در سازمان ملل متحد، «مسئولیت پاسخگویی» به عاریت از مفاهیم رشته‌هایی همچون علوم سیاسی و مدیریت، برای افزایش ظرفیت اصلاحات وارد ادبیات اداری و مطالعاتی نظام ملل متحد شد.

پیامد آن، مجموعه چارچوب وسازوکارهایی درون دبیرخانه، واحدهای دفتری ومیدانی به تدریج شکل گرفت و به نهادهای دیگر نیز تسری یافت. برخی نهادهای نظام ملل متحد مانند سازمان بین‌المللی کار، سازمان ملل متحد، برنامه عمران ملل متحد، صندوق جمعیت  ملل متحد، صندوق کودکان ملل متحد، دفتر طرح‌ها، سازمان جهانی بهداشت در این زمینه پیشگام‌تر  بوده‌اند. مروری بر ادبیات مربوط در طول سال‌ها  نیز بر این نکته که مسئولیت پاسخگویی مفهومی پیچیده، چندوجهی با انتظارات متنوع  و متغیر از آن و بسته به نحوه رصد آن مورد تاکید بوده است، صحه می گذارد.

بطور کلی، فرهنگ مسئولیت پاسخگویی درون اکثریت نهادهای درون نظام ملل متحد در مراحل نوزادی است، و نیاز به کوشش‌های بیشتربرای بلوغ آن دارد. اجرای مستمر ومنظم مسئولیت برای پاسخگویی و تنبیه و پاداش برای اجرا و آموزش برای  نهادینه شدن آن ضرورت دارد. سازمان ملل متحد فاقد یک نظام همه‌جانبه برای انگیزش مثبت انجام امور و تنبیه اعمال خلاف است. نظام تحریم‌ها، بخشی از تنبیه اعمال خلاف موازین است که به نظر قوی‌تر از نظام انگیزش مثبت انجام امور از طریق، اعطای پاداش وجایزه درون سازمان ملل متحد عمل می کند. در عین حال یکی از عمده‌ترین تقاضاها برای مسئولیت پاسخگویی در باره تصمیم سازی، تصمیم گیری و بررسی نتایج تحریم‌هاست که گاه بی‌هدف و بی‌اثر یا با اثرات سوء خلاف آرمان‌های ملل متحد بوده است.

فراتر از مسئولیت پاسخگویی نهادی، سازمان ملل نیازمند نظام قوی‌تر مسئولیت پاسخ‌گویی فردی است. این مسئولیت نهادی، هم برای طی سلسله مراتب تبعیت از آنان در رده‌های پایین‌تر مهم‌ است و هم برای نهادینه شدن سازوکارهای شکایت و پاسخگویی. یکی از راه‌های انجام آن، ایجاد راه‌های ارتباطی مستقیم‌تر برای تعامل با مردم از طریق دریافت شکایات و اثرگذاری بر فرآیندها و تصمیمات سازمان است. تا به امروز، پیشنهاد تاسیس نهاد آمبودزمان (ombudsman) و یا میانجی‌گری جهت انسجام بیش‌تر نظارت‌های داخلی مطرح شده است.

توسعه مفهوم و چارچوب مسئولیت پاسخگویی ریشه در قطعنامه اجلاس چهل و هشتم مجمع عمومی دارد. واحد نظارت سازمان ملل متحد در ۱۹۹۳ گزارش «مسئولیت پاسخگویی و نظارت بر نظام ملل متحد» را در راستای اهداف ذاتی خود منتشر کرد. قطعنامه خواستار تحکیم وظیفه نظارت بر ممیزی، ارزیابی، بازرسی و تفحص درون سازمان بود. از آن روز به بعد، مجموعه  اسناد مرتبط به هم به شکل گیری سامانه‌ای در این زمینه منجر شد.

در سال ۲۰۰۵، گزارش دبیرکل وقت، کوفی عنان فقید، به تعریف Accountability  در نظام ملل متحد پرداخت ولی مجمع عمومی، آن تعریف را «فاقد کارآیی، اثرگذاری و محدوده زمانی» دانست. از نظر هیئت تدوین‌کننده گزارش،  تعریفی مناسب است  که «تمام واحدهای تحت نظر دبیرکل ملل متحد» را واجد مسئولیت پاسخگویی بداند.

در گزارش فوق، این مسئولیت‌پذیری به عنوان یک «تعهد» برای ملل متحد بویژه در حوزه دسترسی به منابع مالی و یا عوامل موثر بر آن در خارج از نهاد در نظر گرفته شده است. در این راستا، الگوهای مختلفی برای ایجاد چارچوب مسئولیت پاسخگویی مبتنی بر میثاق دولت‌ها، نظارت داخلی و سازکارهای رسیدگی به شکایات و پاسخ‌گویی در سازمان ارائه شده است. در عمل، پایه‌های مسئولیت پاسخگویی، شفافیت و فرهنگ منجر به آن است. این دو پایه اساسی، بر ایجاد یک هنجار عمومی در عرصه مدیریتی و سیاسی ملل متحد استوار است.

برای استیلای چنین فرهنگی، عوامل دربرگیرنده آن باید ملموس باشند. اعمالی همچون تبیین کمی و کیفی دقیق اهداف مورد نظر (ذکر اعداد و رقم یا معیارهای قابل ارزیابی)، تشریح روش‌های دسترسی به اهداف، ارائه تبعات و دستاوردهای مورد انتظار، نحوه اخذ بازخورد، و چگونگی تامل بر نتایج و پیش‌بینی چگونگی بهبود اخذ تصمیم یا تجدید نظر بر مبنای یافته‌ها، از جمله مواردی است که باید در سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری ملل متحد در موضوعات مختلف لحاظ شود.

اهمیت مسئولیت پاسخگویی سازمان ملل متحد در آستانه هشتاد سالگی فعالیت خویش، نه تنها معطوف به خود سازمان است بلکه نقشی اساسی در شکل‌گیری آینده دیپلماسی در جهان، و نظم آتی احتمالی خواهد داشت که در گرو افزایش مشروعیت نهادهای همکاری  بشری برای مقابله با تهدیدات و چالش‌های مشترک است.

نگاهی فرا از نهاد ملل متحد، ما را متوجه اهمیت نقش مسئولیت پاسخگویی در نظم بین‌المللی می‌سازد. امحاء فقر، آموزش برای همگان، تغییرات اقلیم، پایان بی‌کیفری، برقراری صلح و امنیت بین‌المللی، عملکرد صلح‌بانان ملل متحد، خلع سلاح هسته‌ای، کاهش نابرابری، و غیره، تنها عناوین کلان‌ترین برنامه‌ها و وعده‌های دهه‌های اخیر ملل متحد است که انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد نیز در دو دهه فعالیت خویش به آن پرداخته است؛ ارزیابی فرآیندهای منجر به تصمیم‌گیری در مورد آنان و عملکرد ملل متحد، بخشی از این مسئولیت برای پاسخگویی است که هم متوجه سازمان ملل متحد است و همچنین باقی دست‌اندرکاران (از جمله این انجمن) را شامل می شود تا تصوری واقعی از آرمان‌ها، چالش‌ها، و عملکرد ملل متحد و راه پیش‌روی آن فراهم آورد.

چنین مسئولیتی برای پاسخگویی، ضمن اثرگذاری بر کارآمدی و اعتبار و مشروعیت ملل متحد، درهم‌آمیخته با ذات ملل متحد است؛ نهادی که خود به نوعی ماحصل مسئولیت پاسخگویی جامعه بین‌المللی به تجربه جامعه ملل است. مسئولیت برای پاسخگویی در قبال گذشته ملل متحد، عملکرد فعلی آن، و چگونگی تخصیص منابع در آینده و رویارویی با تحولات جهانی، می‌تواند نقش موثری بر سازگار شدن ملل متحد و وفق آن با آینده پیش‌رو داشته باشد.