نظر تفسیری شماره 2 کمیته کارگران مهاجر سازمان ملل: حمایت‌های کنوانسیون کارگران مهاجر از حقوق کارگران مهاجر غیرمجاز-دکتر سید قاسم زمانی و ساوالان محمدزاده

دکتر سید قاسم زمانی- استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی و ساوالان محمدزاده- دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی و دبیر کارگروه تخصصی کمیته جوانان انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد
۱۴۰۳/۰۷/۰۷​

طبق آمار نهادها و سازمان‌های بین‌المللی، تعداد بسیاری از مهاجران را کارگران مهاجر تشکیل می‌دهند که بخش قابل توجهی از آن‌ها فاقد مدرک بوده یا در وضعیت غیرمجاز قرار دارند. با وجود تورم هنجاری در نظام بین‌الملل حقوق بشر و نیز وجود اسناد بین‌المللی خاصی که در سطح سازمان بین‌المللی کار و سازمان ملل متحد به تصویب رسیده‌، میزان برخورداری کارگران مهاجر غیرمجاز از حمایت‌های حقوق بشری همچنان مبهم بوده و نیازمند واکاوی‌های بیشتری است. در این میان، کنوانسیون حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها (از این پس«کنوانسیون کارگران مهاجر») مهم‌ترین سندی است که می‌تواند در این زمینه مورد توجه قرار گیرد. آسیب‌پذیری خاص کارگران مهاجر غیرمجاز موجب شد تا کمیته حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها (از این پس «کمیته کارگران مهاجر») نیز به عنوان نهاد ناظر بر اجرای کنوانسیون کارگران مهاجر، با صدور نظر تفسیری شماره 2 در 28 آگوست 2013 به طور ویژه‌ موضوع حمایت از این دسته اشخاص را مورد توجه قرار دهد. از این‌رو، نظر تفسیری مزبور برای تعیین چارچوب حمایتی کنوانسیون کارگران مهاجر از کارگران مهاجر غیرمجاز از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. در این راستا، مقاله پیش‌رو پس از اشاره به مفاهیم مرتبط با کارگران مهاجر غیر مجاز، حمایت‌های موجود از کارگران مهاجر غیرمجاز در کنوانسیون کارگران مهاجر را با عنایت به نظر تفسیری شماره 2 کمیته کارگران مهاجر مورد بررسی قرار خواهد داد.

 مفاهیم مرتبط با کارگران مهاجرغیرمجاز

مفهوم «کارگران مهاجر» که بخش اعظمی از بیگانگان مهاجر را تشکیل می‌دهند، صریحاً در تعدادی از اسناد منطقه‌ای و جهانی مرتبط با حمایت از مهاجران تعریف شده است. در رابطه با دیگر اسناد مربوطه، این تعریف باید به طور تلویحی از متن مرتبط یا از تفسیری که نهادهای نظارتی این اسناد از آن‌ها ارائه می‌کنند، برداشت شود. به طور کلی، کارگران خارجی ممکن است که به عنوان مهاجرانی بلندمدت یا کوتاه مدت در یک کشور باشند. دسته نخست شامل کارگرانی است که به منظور سکونت دائم در کشور مقصد مهاجرت می‌کنند. مهاجران به کشورهای استرالیا، کانادا و ایالات متحده از نمونه‌های چنین اشخاصی هستند. دسته دوم شامل کارگرانی است که به طور قانونی با مجوز کار موقت پذیرفته شده‌اند. این رویکردی است که تقریبا توسط دولت‌های اروپای غربی اتخاذ می‌شود.( Cholewinski, Ryszard, Migrant Workers in International Human Rights Law: Their Protection in Countries of Employment, Clarendon Press Oxford, Published 6 November 1997, p.3) طبق تعریف ارائه شده توسط کنوانسیون کارگران مهاجر نیز اصطلاح «کارگر مهاجر» به شخصی اطلاق می‌شود که در یک فعالیت دارای دستمزد در دولتی که او تبعه‌اش نیست باید به کار گماشته شود، به کار گماشته می‌شود یا به کار گماشته شده است. (Art.2, para.1)

کارگران مهاجر ممکن است به صورت غیرمجاز و بدون مدرک معتبر نیز در یک کشور اقامت داشته یا مشغول به کار باشند که از این حیث با کارگران مهاجری که به صورت مجاز در کشورها با داشتن مدارک معتبر زندگی و کار می‌کنند، از نظر حقوقی دارای وضعیت متفاوتی بوده و از حقوقی متفاوت برخوردارند. (فریدونی، احمد، بررسی حقوق کارگران مهاجر از دیدگاه سازمان بین‌المللی کار با نگاهی تطبیقی به نظام حقوقی ایران، پایان‌نامه کارشناسی ارشد، دانشگاه سمنان، 1393، صفحه 32) در اغلب اسناد بین‌المللی مربوطه به جز کنوانسیون کارگران مهاجر، مهاجران غیرمجاز صریحاً از تعریف «کارگر مهاجر» مستثنی شده‌اند. طبق تعریف ارائه شده توسط کنوانسیون کارگران مهاجر، اصطلاح «کارگران مهاجر در وضعیت غیرمجاز یا کارگران مهاجر فاقد مدرک» به آن دسته از کارگران مهاجری اطلاق می‌شود که طبق قانون کشور محل اشتغال و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی که کشور مزبور عضو آن‌هاست، دارای مجوز ورود، اقامت یا انجام فعالیت‌های دارای دستمزد در آن کشور نمی‌باشند.(Art.5) وضعیت کارگران مهاجر، به این دلیل که مدت زمان مجاز اقامت را رعایت نکرده (و بیش از مدت زمان مزبور اقامت کنند) و یا به نحو دیگری شرایط اقامت مجاز خود را نقض کنند نیز می‌تواند به وضعیت غیرمجاز تبدیل شود. همچنین، مهاجران دارای وضعیت مجاز نیز ممکن است که این وضعیت را بدون تقصیر خودشان به دلیل بیماری یا دیگر اوضاع و احوال پیش‌بینی نشده‌ از دست بدهند. ذکر این نکته نیز حائز اهمیت است که به عقیده کمیته کارگران مهاجر، استفاده از اصطلاح «غیرقانونی» به منظور توصیف کارگران مهاجری که در وضعیت غیرمجاز قرار دارند، مناسب نبوده و باید از آن اجتناب نمود؛ زیرا کاربرد این اصطلاح موضوع را به مقوله بزهکاری پیوند زده و می‌تواند موجب برچسب‌زنی به آن‌ها باشد. دراین راستا، اصطلاح «در وضعیت غیرمجاز» یا «فاقد مدرک»، ترمینولوژی مناسب‌تری برای اشاره به وضعیت چنین کارگرانی است. ((paras 4-5

حمایت‌های کنوانسیون کارگران مهاجر از حقوق کارگران مهاجر غیرمجاز

عمده اسناد حقوق بشری جهانی و منطقه‌ای به طور کلی از حقوق و آزادی‌های بیگانگان همچون اتباع حمایت می‌کنند. با این حال، مشکلات اجرایی در اعمال اسناد حقوق بشری برای حمایت از مهاجران مجاز و به ویژه غیرمجاز، زمینه‌ای را فراهم کرد تا بر اساس آن، جامعه بین‌المللی به تنظیم و تدوین اسناد خاصی در زمینه حمایت از حقوق مهاجران از جمله کنوانسیون کارگران مهاجر مبادرت ورزد. کنوانسیون مذکور هیچ‌گونه حقوق بشری جدیدی در مقایسه با سایر اسناد حقوق بشری تصریح و پیش‌بینی نکرده است. با این حال، این کنوانسیون به سبب بیان واضح و روشن از تعهدات دولت‌ها برای رعایت تمام حقوق بشر مهاجران غیرمجاز بسیار دارای اهمیت بوده و با تاکید بر حقوق مهاجران، به تبیین و تفسیر حقوق مذکور در سایر اسناد بنیادین حقوق بشری برای مهاجران اشاره کرده است.(صص 118-119) کنوانسیون کارگران مهاجر که در 18 دسامبر 1990 به تصویب رسیده و در 1 ژوئیه 2003 نیز لازم‌الاجرا شد (برای اطلاعات بیشتر در خصوص تعداد دولت‌هایی که تاکنون این کنوانسیون را امضا و یا تصویب کرده‌اند، ر.ک اینجا)، دارای 93 ماده در 9 بخش است. به طور کلی، حقوق مندرج در کنوانسیون را می‌توان تحت دو دسته اصلی بیان کرد: (الف)حقوق بشر کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها قابل اجراء برای تمام کارگران اعم از آن‌هایی که در وضعیت مجاز بوده و دارای مدرک هستند و یا آن‌هایی که در وضعیت غیرمجاز بوده و فاقد مدرک هستند که در بخش دوم ]ماده 7[ و به ویژه سوم کنوانسیون  ] ماده 8 الی 35 [ تشریح شده است و (ب) دیگر حقوق کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها که تنها قابل اجراء برای کارگران مهاجر در وضعیت مجاز هستند و شامل مواد 36 الی 67 کنوانسیون می‌شوند.(صفحه 72)

در ارتباط با کارگران مهاجری که در وضعیت غیرمجاز قرار دارند، کمیته کارگران مهاجر در نظر تفسیری شماره 2 خود به یکسری از اصول پایه‌ای موجود در کنوانسیون کارگران مهاجر از جمله اختیار تنظیم ورود و اقامت، وظیفه تبعیت از قوانین و مقررات، قاعده‌مندسازی و همکاری بین‌المللی اشاره می‌کند که پیش از هر چیز باید مورد توجه قرار گیرند.

در خصوص اختیار تنظیم ورود و اقامت، ابتدا این موضوع شایان یادآوری است که در نظام بین‌المللی حقوق بشر به طور کلی در خصوص نحوه برخورد با پدیده مهاجرت و حقوق بشر مهاجران دو دیدگاه افراطی وجود دارد؛ دیدگاهی آرمانی و تاکید صرف بر حقوق بشر مهاجران و دیدگاهی واقع‌گرایانه و تاکید بر منافع ملی و سرزمینی دولت و تلقی نمودن بسیاری از مسائل مربوط به مهاجران در حیطه صلاحیت و صلاحدید ملی دولت میزبان. این در حالی است که به نظر می‌رسد ایجاد تعادلی منطقی بین حقوق بشر مهاجران و منافع ملی مشروع دول میزبان و شهروندانش بهترین نتیجه را در این زمینه به دنبال خواهد داشت. (سرفراز، فرشید، حقوق بشر مهاجران در نظام حقوق بین‌الملل، تهران: انتشارات مجد، 1394، ص 22) در این زمینه، به نظر می‌رسد کنوانسیون کارگران مهاجر نیز در ماده 79 خود از رهیافت اخیر پیروی کرده است. کمیته کارگران مهاجر معتقد است که کنوانسیون بر مبنای این ماده تعادل منطقی را بین اختیارات حاکمیتی دولت‌های عضو برای کنترل مرزهای خود و تنظیم ورود و اقامت کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها از یک سو و حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها (از جمله آن‌هایی که در وضعیت غیرمجاز قرار دارند) از سویی دیگر، برقرار ساخته است.(Para.13)

وظیفه تبعیت کارگران مهاجر، از جمله کارگران مهاجر غیرمجاز، از قوانین و مقررات هر یک از کشور‌های محل اشتغال یا محل عبور که در ماده 34 کنوانسیون بیان شده است، مقرره دیگری است که در نظر تفسیری شماره 2 کمیته به آن توجه شده است. همچنین، کمیته به همکاری بین‌المللی دولت‌های دولت‌های عضو اشاره می‌کند که می‌توانند با فراهم کردن مجاری منظم (قانونی) مهاجرت، به جلوگیری و ریشه‌کن کردن اشتغال و جابه‌جایی‌های غیرقانونی و مخفیانه کارگران مهاجر غیرمجاز کمک ‌کنند(ماده 68).(Paras 14 & 17)

اما آنچه که به نظر دارای اهمیت بیشتری در مورد کارگران مهاجر غیرمجاز است، مسئله قاعده‌مندسازی است. طبق ماده 35 کنوانسیون، این واقعیت که بخش سوم کنوانسیون از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها فارغ از وضعیت مهاجرتی‌شان حمایت به عمل می‌آورد، نمی‌تواند به معنای قاعده‌مندسازی وضعیت کارگران مهاجر یا اعضای خانواده آن‌ها که در وضعیت غیرمجاز هستند یا هرگونه حقی برای چنین امری تلقی شود. هرچند که دولت‌های عضو تعهدی مبنی بر قاعده‌مند کردن وضعیت کارگران مهاجر یا اعضای خانواده آن‌ها ندارند، اما هرگاه که کارگران مهاجر (یا اعضای خانواده آن‌ها) داخل در قلمرو سرزمینی آن‌ها دارای وضعیت غیرمجازی باشند، باید اقدامات مناسب را به منظور تضمین تداوم نیافتن چنین وضعیتی اتخاذ نمایند(بند 1 ماده 69). بر مبنای آنچه که کمیته کارگران مهاجر در نظر تفسیری شماره 1 خود بیان داشته است، قاعده‌مندسازی موثرترین اقدام برای رسیدگی به آسیب‌پذیری شدید کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها که در وضعیت غیرمجاز قرار دارند، است.(Para.52)

گذشته از اصول پایه‌ای پیش‌گفته و ضمن مدنظر قرار دادن آن‌ها، کمیته کارگران مهاجر در نظر تفسیری شماره 2 خود به طور خاص به بخش سوم کنوانسیون کارگران مهاجر می‌پردازد. اغلب حقوق تحت حمایت در بخش سوم کنوانسیون، در بسیاری از معاهدات بین‌المللی حقوق بشر، از جمله میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مشترک هستند. در میان حقوق مدنی و سیاسی مورد حمایت در بخش سوم، حق کارگران مهاجر به آزادی و امنیت شخصی و حق کارگران مهاجری که آزادی آن‌ها سلب شده است به اینکه با انسانیت با آن‌ها رفتار شود، با در نظر داشتن وضعیت این گروه، تدوین و متناسب‌سازی شده‌اند. حقوق خاص کارگران مهاجر که به طور صریح در سایر معاهدات حقوق بشری مورد حمایت واقع نشده‌اند، شامل حمایت از آن‌ها در برابر ضبط و نابودی غیرمجاز اسناد شخصی، تضمین‌های رویه‌ای در فرایند اخراج فردی و حق دسترسی به حمایت و کمک‌های دیپلماتیک یا کنسولی است. در میان حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تمامی کارگران مهاجر، حق احترام به هویت فرهنگی آن‌ها و حق انتقال درآمد و سرمایه‌هایشان پس از پایان اقامتشان در کشور محل اشتغال، حقوق مختص به کنوانسیون هستند. به علاوه، بخش سوم، حقوق اطلاعاتی را مقرر می‌دارد و تاکید می‌کند که همه کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها موظف به رعایت قوانین کشور محل اشتغال یا کشور ترانزیت هستند.( Arts.16, 17, 21, 22, 23, 31, 32, 33, 34)

همان‌طور که اشاره شد، بخش دوم و به ویؤه سوم کنوانسیون کارگران مهاجر از حقوق تمام کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها، از جمله کسانی که در وضعیت غیرمجاز هستند نیز حمایت به عمل می‌آورد. بنابراین، کمیته معتقد است که هرگونه رفتار متفاوت بر مبنای تابعیت یا وضعیت مهاجرتی (مانند وضعیت مهاجرتی غیرمجاز) به منزله تبعیض خواهد بود؛ مگر اینکه دلایل چنین رفتار متفاوتی توسط قانون تجویز شده باشد، هدف مشروعی را وفق کنوانسیون کارگران مهاجر دنبال کند، در اوضاع و احوال خاص ضروری باشد و با هدف مشروع دنبال شده متناسب باشد.(Para.18) سایر نهادهای معاهده‌ای نیز منع تبعیض را به گونه‌ای تفسیر کرده‌اند که شامل غیراتباع، مانند کارگران مهاجر فارغ از وضعیت حقوقی و مدارک آن‌ها می‌شود.(Para.30) در این راستا، ماده 7 کنوانسیون نیز از دولت‌های عضو می‌خواهد که حقوق مقرر شده در کنوانسیون را بدون تبعیض نسبت به تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها «رعایت کرده و تضمین نمایند». به عقیده کمیته، این ماده هردو نوع تبعیض مستقیم و غیرمستقیم علیه کارگران مهاجر را ممنوع می‌سازد. بر اساس رویه دیگر سازوکارهای بین‌المللی حقوق بشر، تبعیض غیرمستقیم علیه کارگران مهاجر زمانی رخ می‌دهد که یک قانون، سیاست یا عملکرد در ظاهر بی‌طرفانه به نظر برسد اما تاثیر نامتناسبی بر حقوق آن‌ها داشته باشد. برای مثال، الزام به ارائه شناسنامه برای ثبت نام در مدرسه می‌تواند به طور نامتناسبی بر کارگران مهاجر غیرمجاز که اغلب فاقد چنین اسنادی هستند یا از دریافت آن‌ها محروم شده‌اند، تاثیر بگذارد.(Para.20)

این موضوع که کنوانسیون حقوق خاصی را برای مهاجران غیرمجاز و یا فاقد مدرک مجاز می‌داند، یکی از مهم‌ترین و بحث برانگیزترین مسائل است. اگرچه دولت‌ها هنوز این اختیار را دارند که سیاست‌های مهاجرتی خود را کنترل کنند، با این حال در نظر گرفتن این حقوق برای مهاجران غیرمجاز نیز به عنوان یکی از دلایل اصلی عدم موفقیت کنوانسیون در میان کشورهایی که عمدتاً مهاجرپذیرند، ذکر شده است.(صفحه 28) البته دلیل شناسایی برخی از حقوق برای کارگران مهاجر غیرمجاز و فاقد مدرک در مقدمه کنوانسیون کارگران مهاجر مورد تاکید قرار گرفته است که بیان می‌دارد دولت‌های عضو باید در نظر داشته باشند که مهاجران غیرمجاز اغلب مورد بهره ‌کشی قرار گرفته و با نقض‌های جدی حقوق بشری مواجه هستند و باید در عین حال که حمایت از حقوق آن‌ها را تضمین می‌کنند، اتخاذ اقدامات مناسب به منظور پیشگیری و ریشه‌کن کردن جابه‌جایی‌های مخفیانه و قاچاق کارگران مهاجر را ترغیب نمایند.(P.4)

 به‌ هر حال، باید اذعان نمود که کنوانسیون کارگران مهاجر به دنبال برقراری حداقل استاندارهایی است که دولت‌های عضو باید نسبت به کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها صرف‌نظر از وضعیت مهاجرتی آن‌ها (به لحاظ مجاز یا غیرمجاز بودن) اعمال کنند. در این زمینه، بند 1 ماده 81  نیز قابل توجه است که بیان می‌دارد که هیچ چیزی نباید مانع دولت‌های عضو از اعطای حقوق یا آزادی‌های مطلوب‌تر از آنچه که در کنوانسیون آمده است به کارگران مهاجر و اعضای خانواده آن‌ها، از جمله کسانی که در وضعیت غیرمجاز قرار دارند، به واسطه قانون یا در عمل و یا هر معاهده دو یا چند جانبه‌ لازم‌الاجرا برای دولت عضو مربوطه شود.