احسان دریادل – کارشناس ارشد حقوق بین الملل و پژوهشگر حقوق آب و بینالملل محیطزیست
۱۴۰۱/۰۹/۲۶
بیست و هفتمین نشست طرفهای کنوانسیون چارچوب ملل متحد در زمینه تغییر اقلیم در نوامبر 202۲ با اتکا به موفقیتهای گذشته و فراهم کردن زمینه بلندپروازی آتی جهت مقابله مؤثر با چالش جهانی تغییر اقلیم در شهر شرمالشیخ مصر برگزار شد. علیرغم تعهدات بیسابقه در خصوص رسیدن به کربن صفر و با وجود موجهای گرما، خشکسالی و آتشسوزیهای ناشی از افزایش دما که اغلب کشورهای گروه 20 در تابستان 2022 تجربه کردند انتشار گزارشهای هیأت بینالدولی تغییر اقلیم، نشان از عملکرد نامناسب دول مختلف جهان در مقوله مواجهه با تغییرات اقلیمی داشت. این اجلاس پس از نشست مراکش، برای اولین بار در یک کشور درحال توسعه و در خارج از اروپا برگزار میشد. پیش از شروع این کنفرانس، مصر اعلام کرده بود که خواسته این کشور آن است که کنفرانس بیست و هفتم تماماً به مسأله اجرای برنامههای مقابله با تغییر اقلیم مربوط شود و این همان چیزی بود که کشورها را از رسیدن به هدف 1.5 درجه سانتیگراد دور میکرد.
در همین راستا، نشست شرمالشیخ بر نقش کلیدی چندجانبهگرایی براساس قواعد و اصول سازمان ملل از جمله در چارچوب اجرای کنوانسیون و موافقتنامه پاریس و اهمیت همکاری بینالمللی برای مقابله با مسایل جهانی از جمله تغییر اقلیم و با هدف قرار دادن توسعه پایدار و تلاش برای ریشهکن کردن فقر تأکید داشت و این چیزی است که با گذار به سمت سبک زندگی پایدار و الگوهای پایدار تولید و مصرف امکانپذیر خواهد بود. البته افزایش اقدام اقلیمی مؤثر بایستی به شیوهای اجرایی شود که عادلانه و جامع باشد و اثرات منفی اجتماعی یا اقتصادی ناشی از تغییر اقلیم را به حداقل برساند.
از جمله دستاوردهای نشست شرمالشیخ در حوزه انطباق با تغییر اقلیم بود که دولتها در رابطه با نحوه اقدام در خصوص هدف جهانی انطباق که در نشست بیست و هشتم طرفها مورد توافق واقع خواهد شد و به اطلاع نخستین بررسی جامع جهانی خواهد رسید، توافق نمودند. همچنین کمکهای تازهای به ارزش بیش از 230 میلیون دلار به صندوق انطباق صورت گرفت که به جوامع آسیبپذیرتر در انطباق با تغییر اقلیم از طریق راهحلهای انطباقی عینی کمک کند. علاوه بر اینها،کمیته دائمی تأمین مالی تغییر اقلیم سازمان ملل درخواست تهیه گزارشی در رابطه با دو برابر کردن منابع مالی اقلیمی را برای بررسی در نشست آتی ارایه خواهدکرد.
در زمینه مسایل مالی، همچون نشست گلاسگو، طرفها از تأمین نشدن تعهد مالی 100 میلیارد دلاری کشورهای توسعهیافته ابراز تأسف کردند و این کشورها را ملزم به تأمین این مبلغ تا سال 2025 نمودند. اما برای تحول جهانی در حوزه اقتصاد با کربن کم مطابق تصمیم برنامه اجرایی شرمالشیخ، نیاز به سرمایهگذاری حداقل 4 تا 6 تریلیون دلاری سالانه است که خود نیازمند دگردیسی سریع و جامع در سیستمها، ساختارها و فرایندهای مالی، مشارکت دولتها، بانکهای مرکزی، بانکهای تجاری، سرمایهگذاران نهادی و سایر بازیگران مالی است.
یکی دیگر از اموری که در نشست شرمالشیخ در خصوص آن تصمیمگیری شد، توافق در خصوص ترتیبات نهادی جهت اجراییسازی شبکه سانتیاگو برای زیان و خسارت و تسریع کمک فنی به کشورهای درحال توسعه خصوصاً آسیبپذیر در مقابل اثرات مخرب تغییر اقلیم بود. ساختار این شبکه شامل یک دبیرخانه، هیأت مشورتی با وظیفه ارایه راهنمایی به دبیرخانه در جهت اجرای مؤثر کارکردهای این سازوکار و شبکه سازمانها، ارکان و متخصصان عضو است که قرار شده به جوامع مختلف خصوصاً کشورهای آسیبپذیر در حال توسعه در برابر اثرات مخرب تغییر اقلیم کمک فنی در جهت اجرای رویکردهای مربوطه در زمینه منحرف نمودن، به حداقل رساندن و مقابله با تغییر اقلیم ارایه کند.
اما فارغ از موارد یاد شده، شاید مهمترین دستاورد بیست و هفتمین نشست طرفهای کنوانسیون چارچوب ملل متحد در زمینه تغییرات اقلیم در مصر تصمیم نوآورانه کشورها در خصوص ایجاد ترتیبات مالی جدید و نیز یک صندوق اختصاصی جهت کمک به کشورهای درحال توسعه در راستای واکنش به «زیان و خسارت» باشد. طبق تصمیم کنفرانس شرمالشیخ، طرفها توافق نمودند تا در راستای اجرای ترتیبات مالی و صندوق مربوطه در بند 2 و ۳ این تصمیم مسایل ذیل را لحاظ نمایند:
الف) ایجاد ترتیبات نهادی، روشها، ساختار، نحوه حکمرانی و حیطه اختیارات صندوق مربوطه مقرر در بند 3 تصمیم،؛
ب) تعریف مؤلفههای ترتیبات جدید مالی مقرر در بند 2 تصمیم؛
ج) شناسایی و توسعه منابع مالی؛
د) تضمین هماهنگی و مکمل بودن ترتیبات جدید مالی.
دولتها همچنین در خصوص ایجاد یک کمیته انتقالی به منظور ارایه توصیههایی در رابطه با نحوه اجراییسازی ترتیبات مالی جدید و صندوق مربوطه در نشست بیست و هشتم به توافق رسیدند. مطابق با بند 4 همین تصمیم کمیته انتقالی از 24 عضو از جمله 10 عضو از کشورهای توسعهیافته و 14 عضو از کشورهای درحال توسعه با درنظر گرفتن توزیع جغرافیایی تشکیل خواهد شد که تصمیمات را با اتفاق آرا اتخاذ خواهد کرد. انتظار میرود که نخستین نشست کمیته انتقالی قبل از مارس 2023 برگزار گردد.
اما زیان و خسارت چیست و چرا تصمیم دولتها به ایجاد صندوق حمایتی در زمینه زیان و خسارت یک دستاورد مهم در حوزه تلاشهای جهانی مربوط به تغییرات اقلیم تلقی میشود؟ زیان و خسارت به تأثیرات مخرّب ناشی از تغییر اقلیم اشاره دارد که بشر از طریق کاهش انتشار گازهای گلخانهای قادر به اجتناب از آنها و نیز انطباق با آنها نیست. بنا به گزارش های معتبر بین المللی این مسأله به خوبی ثابت شده که 63 درصد انتشار گازهای گلخانهای در سطح جهان از سال 1800 تا 2005، تنها توسط 7 کشور ایالات متحده، چین، روسیه، برزیل، هند، آلمان و بریتانیا بوده که بیشترین میزان انتشار گازهای گلخانهای را داشتهاند و 20 انتشاردهندهای که در صدر جدول تولید گازهای گلخانهای هستند، مسؤول 82 درصد انتشار گازهای گلخانهای میباشند. بنابراین، دولتهای بزرگ و صنعتی نقش مهمی در تغییرات اقلیمی و زیانهای ناشی از آن داشتهاند و کشورهای در حال توسعه و دولتهای جزیرهای کوچک زیاندیدگان فعلی و بالقوه تغییرات اقلیمی هستند. عادلانه آن است که دولتهای صنعتی سهم بیشتری در پرداخت هزینههای دفع، کاهش و رویارویی با زیانهای ناشی از اقدامات مخرّب تغییر اقلیمی و نیز پرداخت غرامات و خسارت های وارد شده در آینده بر عهده داشته باشند.
بحث زیان و خسارت در قالب ماده 8 موافقتنامه پاریس 2015 گنجانده شد که البته با درج بند 52 در تصمیم کنفرانس پاریس مبنی بر اینکه این ماده مستلزم هیچگونه تعهد به جبران خسارت یا پرداخت غرامتی نیست، از یکی از عناصر مهم خود، یعنی تعهد به جبران خسارت دور ماند و همین مهم سبب شد برخی نویسندگان ماده ۸ را تا حدّ زیادی نمادین تفسیر کنند. دولتها در ماده ۸ تکالیف دفع، کاهش و رویارویی با زیانها را شناسایی کردهاند و این خود به معنای پذیرش مسؤولیت است که تا قبل از آن کشورهای توسعه یافته و صنعتی شدیداً حتی با شناسایی آن مخالف بودند و این یک پیروزی برای کشورهای آسیبپذیر شمرده میشد. به زعم نویسندگان، شیوۀ جبران خسارت ناشی از نقض تعهدات مندرج در ماده 8 موافقتنامه پاریس، به تصریح بند 5۲، تعهد به جبران خسارت های وارد شده نیست؛ بلکه دولتها وظیفه دارند در مقام بازدارندگی که یکی از اهداف حقوق مسؤولیت (غیر از هدف جبران خسارت) است، منابع ورود زیان را از بین برده یا کاهش دهند و اقدامات احتیاطی را برای رویارویی با زیانها اتخاذ نمایند. به عبارت بهتر یکی از اهداف قواعد مسؤولیت، توزیع عادلانه زیان است و با توزیع خسارت در بین تمام یا برخی از دولتها از تحمیل آن به دولت زیاندیده خودداری میشود. چند سال قبل، ارزیابی اینکه آیا مقررات مربوط به زیان و خسارت در موافقتنامه پاریس عدالت اقلیمی را برای کشورهای دارای بیشترین آسیبپذیری فراهم میکند یا خیر، نیاز به گذشت زمان داشت. تصویب ایجاد صندوق حمایتی در نشست شرمالشیخ نشان داد درج آن نه تنها نمادین نبوده بلکه اقدامی در جهت حرکت تدریجی به سمت عدالت ترمیمی و پذیرش این اصل بوده که مسؤولان انتشار گازهای گلخانهای باید منابع مالی جهت مقابله با زیان و خسارت ناشی از آن را در قالب عدالت ترمیمی و نه اعانه و خیریه تأمین کنند.
تحولات آتی بهتر نشان خواهد داد که این روند تدریجی تلاش جهانی چگونه سایر پازل های مورد نیاز برای تامین تعهد به جبران خسارت و عدالت اقلیمی را فراهم خواهد کرد.