نگاهی به نظریه مشاور دیوان دادگستری اتحادیه اروپایی در خصوص نحوه اجرای مقرره انسداد (بخش اول)-دکتر مهدی آذرنژاد

دکتر مهدی آذرنژاد - دانش آموخته دکتری حقوق نفت و گاز از دانشگاه تهران  و کارشناس ارشد حقوق بانکی و تامین مالی از دانشگاه زوریخ.

۱۴۰۰/۰۳/۱۵

۱. در تاریخ ۱۲ آوریل ۲۰۲۱ مشاور دیوان اروپایی دادگستری نظر مشورتی خود را راجع به درخواست دادگاه عالی منطقه ای  شهر هامبورگ برای صدور رای مقدماتی در مورد دعوای بانک ملی ایران علیه شرکت مخابرات تلکام  به دیوان مذکور ارائه داد. در بند (۱) نظریه به نوع ارجاع، یعنی درخواست «نظریه تفسیری»، از میان دیگر صلاحیت های دیوان اروپایی دادگستری، اشاره شده است.

۲. ملاحظات پرونده مطروحه: در این بخش به منظور تبیین موضوع و ارائة تصویری روشن از مسائل و موضوعات مورد بحث، مختصری از سرگذشت پرونده، از جمله طرفین اختلاف، مراحل رسیدگی و صدور نظریة مشورتی ارائه می‌گردد.

۱.۲ خواهان پرونده حاضر، بانک ملی ایران (‌شعبه هامبورگ) است که بانکی دولتی است که مقر اصلی آن در تهران می‌باشد و شعبه آن در هامبورگ، خدمات مالی نظیر تهاتر معاملات تجاری بین المللی با ایران را عرضه می نماید. ‌خوانده، شرکت مخابرات آلمان (کی اف دبلیو) شرکت زیرمجموعة دویچه تلکام است که دفتر مرکزی آن در شهر بن آلمان واقع گردیده و ۱۴.۵ درصد سهام آن متعلق به دولت آلمان و ۱۷.۴ درصد سهام آن متعلق به گروه بانکی دولتی  کی.اف.دبلیو است. بانک مذکور، دارای ۲۲۰ هزار کارمند است که ۵۰ هزار نفر از آنان در ایالات متحده مستقر هستند.

۲.۲. قرارداد مورد اختلاف، مجموعه چند قرارداد «تامین خدمات نامحدود» میان طرفین بابت ارائه خدمات پشتیباتی خدمات تسویه مالی معاملات با ایران است که شرکت آلمانی بابت ارائه خدمات مزبور ماهانه صورتحسابی را جهت پرداخت به دفتر شعبه بانک ملی ارسال می‌کرده است.

۳.۲ شرح ما وقع و مراحل دادرسی: به سبب خروج ایالات متحده از برنامه جامع اقدام مشترک (JCPOA)  میان ایران  از یک‌سو و پنج عضو دائم شواری امنیت به همراه آلمان و نماینده اتحادیه اروپایی از سوی دیگر، و وضع مجدد تحریم هایی که به نظر مشاور دیوان «تعلیق» شده بودند، در ۱۶ نوامبر، خوانده  با ارسال اخطاری به بانک ملی ایران (‌خواهان)، خواستار خاتمه قرارداد شد و همزمان ۴ اخطاریه خاتمه قرارداد نیز به شرکت های دیگری که دارای رابطه با ایران بودند ارسال نمود. متقابلاً خواهان نیز در دادگاه منطقه هامبورگ دعوایی مطرح و دادگاه نیز دستور موقتی مبنی بر اجرای تعهدات تا پایان موعد خاتمه عادی قرارداد صادر کرد. خوانده مجددا در اخطاریه دیگری، خاتمه قرارداد با اثر فوری را برای خواهان ارسال نمود.‌ خاتمه عادی قراردادها به ترتیب در مواعد ۲۵ ژانویه ۲۰۱۹، ‌۱۰ فوریه ۲۰۱۹، ۱۳ مارچ ۲۰۱۹، ۱۰ و ۲۵ سپتامبر ۲۰۱۹، ۳۰ ژانویه ۲۰۲۰، ‌۲۲ اوت ۲۰۲، و  ۷ ژانویه ۲۰۲۱ اعلام شده بود.

به هر روی، خواهان در پاسخ به اخطاریه ها برای خاتمه عادی قرارداد در دادگاه منطقه هامبورگ طرح دعوی نمود و خواستار ادامه قرارداد و فعال ماندن خط ارتباطی میان طرفین شد. مع هذا دادگاه بدوی به خاتمه عادی قرارداد رأی داد و آن را نقض ماده ۵ مقرره انسداد  ندانست. بانک ملی از تصمیم دادگاه بدوی به دادگاه عالی هامبورگ شکایت نمود و تصمیم به خاتمه عادی قرارداد را بر قصد خوانده جهت جلوگیری از تاثیر تحریم های ثانویه آمریکا مبتنی دانست؛ و لذا اقدام خوانده را مشمول بند اول ماده ۵ مقرره انسداد قلمداد کرد و صدور رای مبنی بر بی‌اثر بودن خاتمه عادی قرارداد را از دادگاه درخواست کرد. متقابلاً، خوانده در مقام دفاع، اولا به راهنمای مقررات انسداد که از سوی کمیسیون اتحادیه اروپایی منتشر شده استناد کرد و در ثانی، خاتمه عادی قرارداد را صرف‌نظر از انگیزه آن، حق قراردادی دانسته که در مقررات انسداد  نیز بدان تعرضی نشده است. دادگاه عالی پس از بررسی مستندات پرونده، دریافت که: نخست؛ هیچ گونه مستنداتی اعم از دستورهای مستقیم یا غیرمستقیم دولتی یا قضایی صادره در ایالات متحده بر خاتمه قرارداد ارائه نشده است. اتفاقاً دادگاه عالی دیگری در شهر کلن در رای ۷ فوریه ۲۰۲۰ ماده ۵ مقررات انسداد را در یک چنین شرایطی قابل‌اعمال ندانست. مع هذا دادگاه عالی هامبورگ که درخواست رای مقدماتی نموده معتقد است که صرف وجود تحریم های ثانویه برای تخطی از بند اول ماده ۵ مقرره انسداد کافی است (بند ۴۵ نظریة مشورتی). دوم؛‌ خاتمه عادی قرارداد، نقض بند اول ماده ۵ مقررات انسداد  نمی باشد. مع هذا، دادگاه بایستی بررسی می نمود که آیا خاتمه قرارداد صرفا انگیزه های اقتصادی داشته یا در جهت اجرای تحریم های ثانویه اعمال شده است. به عبارت بهتر، در صورتی که خاتمه قرارداد صرفا بعلل اقتصادی صورت گرفته باشد، موجبی برای نقض ماده ۵ مقرره انسداد  محسوب نمی شود (بند ۴۶). سوم؛ خاتمه قراردادی که موجب نقض بند اول ماده ۵ مقررات انسداد می شود، بر اساس ماده ۱۳۴ قانون مدنی آلمان که  بی اعتباری عمل حقوقی را در صورتی باطل می داند که مغایر قانون باشد، اقدامی قانونی است. لذا آنچه مورد توجه دادگاه است این مسئله است که با توجه به کسب ۵۰ درصد از سود شرکت آلمانی از بازار آن شرکت در ایالات متحده، ریسک زیان اقتصادی خوانده در تعارض با اصل تناسب مجازات مندرج در ماده ۹ مقرره انسداد  است (بند ۴۷).‌ چهارم؛ با توجه به مقدمه مقررات انسداد مبنی بر حمایت از فعالان اقتصادی، در نظر دادگاه زیان اقتصادی ناشی از اعمال بند اول ماده ۵ مقررات انسداد  به طور مناسبی با توجه به ماده ۶ همان مقررات جبران نمی شود و مبنای لازم را برای امکان اخذ مجوز بند دو ماده ۵ نیز فراهم نمی آورد. در یک چنین شرایط متناقضی، دادگاهِ درخواست‌کنندة تصمیم مقدماتی از دیوان اروپایی دادگستری، تعارض میان‌ تصمیم به منع متعهد قراردادی (طرف اروپایی) از خاتمه قرارداد و نقض ماده ۱۶ «منشور حقوق اساسی اتحادیه اروپایی» و نیز اصل تناسب مندرج در ماده ۵۲ آن منشور را مورد توجه قرارداد داده است. لذا دادگاه عالی هامبورگ با طرح ۴ سوال خواستار صدور تصمیم مقدماتی از دیوان اروپایی دادگستری گردید.

پیش از پرداختن به سوالات و پاسخ آن‌ها در نظریه مشورتی، ‌نگاهی به قوانین، مقررات و دکترین مورد استناد در نظریه مشورتی، جایگاه نظریه مشورتی، صلاحیت دیوان اروپایی دادگستری به صدور تصمیم مقدماتی و اثر آن بر دادگاه های ملی اتحادیه اروپایی در اجرای قوانین اتحادیه اروپایی خواهیم داشت.

۳. قوانین و مقررات استنادی و اثر صلاحیت تفسیری دیوان اروپایی دادگستری بر اجرای قوانین اتحادیه اروپایی: در نظریه مشورتی صادره، اختلافات و مبانی تصمیم عمدتا به قانون حاکم بر قرارداد، ‌مقرره انسداد اتحادیه اروپایی و دکترین اعمال حاکمیت خارجی مربوط است. لذا در ادامه، به مختصری از هر یک از این مبانی حقوقی می پردازیم.

۱.۳. قانون آلمان به عنوان قانون حاکم بر قرارداد:‌ قرارداد بین بانک ملی و شرکت مخابرات مربوطه در کشور آلمان منعقد شده و از محتویات نظریه مشورتی اینطور بر می آید که مشمول قوانین داخلی کشور آلمان است. در این خصوص، توجه به ۲ نکته حائز اهمیت است: اول، نوع قرارداد؛ و دوم، اعمال حق قراردادی در پرتو حقوق اتحادیه اروپایی.

۱.۱.۳. نوع قرارداد:‌ همان‌طور که گفته شد، قرارداد منعقده از نوع قرارداد باز می باشد. در این نوع قراردادها، بر خلاف قراردادهای با مدت معین که دارای تاریخ انقضای معین قراردادی است،‌ تاریخ مشحصی برای پایان قرارداد معیین نگردیده و لذا بر اساس شروط قرارداد، خاتمه عادی قرارداد منوط به اجرای تشریفات مقرر در قرارداد از جمله ارسال اخطار به طرف دیگر و اقدامات احتیاطی مربوطه است. لذا بر خلاف سایر قراردادها، مانند قراردادهای پیمانکاری که دلایل فسخ ارائه و پاسخ پیمانکار اخذ می‌شود و سپس اقدامات خاتمه قرارداد جاری می‌گردد، اصولاً در این نوع از قرارداد نیازی به ارائه دلایل توجیهی نیست. از سوی دیگر در ماده ۱۳۴ قانون مدنی آلمان  عمل حقوقی (در حقوق آلمان تعهد حقوقی ‌اعم از دوجانبه یا یکجانبه) خلاف قوانین، فاقد اثر و باطل دانسته شده است. در ادامه توضیح داده خواهد شد که یکی از مبانی قانونی برای بی اثر نمودن اقدامات حقوقی مغایر با قوانین، استناد به مقررات اتحادیه اروپایی است که مستقیما نزد دادگاه‌های ملی قابل‌مطالبه هستند.

۲.۱.۳. اجرای مقررات اتحادیه اروپایی:‌

۱.۲.۱.۳. مبانی معاهداتی: (الف) ماده ۲۸۸ معاهده کارکرد اتحادیة اروپایی  مبانی ضروری برای تصویب اسناد قانونی لازم از سوی نهادهای اتحادیه اروپایی خطاب به دولت های عضو را از طریق اسناد حقوقی نظیر، مقرره، دستورالعمل، توصیه یا نظریه فراهم آورده است، که هر یک با توجه به ماهیت آن سند حقوقی، طیفی را تشکیل می دهندکه در یک سوی آن اسناد حقوقی لازم الاجرا برای همه دولت های عضو اتحادیه و در سوی دیگر آن اسناد حقوقی لازم‌الاجرا برای یک یا چند دولت خاص یا اسناد حقوقی غیرالزام‌آور قرار می‌گیرند. بر اساس ماده ۲۸۸ معاهدة پیش‌گفته، مقررات جنبه عام داشته و مستقیما بر همه دولت های عضو اتحادیه اروپایی لازم الاجرا است. در حالی که دستورالعمل‌ می‌تواند جنبه عام یا خاص برای یک یا چند کشور داشته باشد. دستورالعمل‌ها معمولا برای ایجاد هماهنگی در اجرای سیاست ها، استانداردها و غیره وضع می‌شوند و به تصویب دولت های عضو نیاز دارد. دستورالعمل‌های صادره دارای تاریخ مشخص است که انتظار می‌رود تا آن زمان دولت‌ها، محتوای دستورالعمل ها را به مورد اجرا گذاشته باشند. (ب) اعمال مستقیم مقررات: اعمال مستقیم اسناد حقوقی همانگونه که در حقوق بین‌الملل نیز شناخته شده است با توجه به سیستم حقوقی کشورها در صورتی در دادگاه قابل استناد است که در کشورهایی که ازنظام حقوقی مبتنی بر دوگانگی  یا دوالیزم تبعیت می‌کنند، معاهدات بین المللی به تصویب مجالس قانونگذاری برسد، اما در سیستم های مبتنی بر یگانگی، تعهدات بین المللی مستقیما در دادگاه‌های ملی قابل استناد است. در نظام حقوقی اتحادیه اروپایی، ‌روش یک‌مرحله‌ای پذیرفته شده است. لذا پس از تصویب عضویت در اتحادیه اروپایی که مستلزم تصویب معاهدات مربوطه، از جمله معاهدة کارکرد اتحادیة اروپایی، می باشد، بر اساس ماده ۲۸۸ معاهده مزبور، اسناد حقوقی لازم‌الاجرا مستقیما در دادگاه های ملی قابل‌استناد هستند. دلیل این امر هم فلسفه تشکیل اتحادیه اروپایی است که گامی فراتر از همگرایی سیاسی و اقتصادی در نظر داشته و لذا اجرای متحدالشکل قوانین چنین رویکردی را اقتضا می‌کند. لذا با توجه به مقدمات فوق الذکر، همه اعضای اتحادیه اروپایی ملزم به اجرای مستقیم مقررات اتحادیه اروپایی هستند (بنگرید به آرای سیمنتثال و واریولا).

۲.۲.۱.۳. اعمال مستقیم حقوق اتحادیه اروپایی در رویه دیوان اروپایی دادگستری:‌ اولا، ‌بر اساس دکترین برتری مقررات اتحادیه اروپایی بر قوانین ملی و تعهدات بین المللی دولت های عضو،‌ در صورت  بروز تعارض بین قوانین داخلی دولت های عضو اتحادیه و مقررات اتحادیه،‌ مقررات اتحادیه برتری دارد. این امر در دعاوی متعددی مورد تایید دیوان اروپایی دادگستری بعنوان مفسر اصلی مقررات اتحادیه اروپایی و رکن اصلی نظام قضایی اتحادیه اروپایی قرار گرفته است (‌بنگرید به Alina Kaczorowska-Ireland، European Union Law، ۲۰۱۶، صص۲۴۰-۲۷۰). دوم؛ اصل اثر مستقیم حقوق اتحادیه اروپایی که در پرونده‌های فانژند و سیمنتال‌ از سوی دیوان تصدیق شد (‌همان ۳۰۳)، در واقع از حقوقی که بر اساس مقررات اتحادیه اروپایی به افراد و اشخاص اعطا شده است، حمایت می کند و در صورت عدم اجرای حقوق اعطایی اتحادیه اروپایی مانند آزادی جابجایی سرمایه، اشخاص یا خدمات، به افراد و اشخاص اجازه شکایت از دولت‌های عضو را اعطا می‌کند.

۴. اصل اثر غیر مستقیم یا  تفسیری حقوق اتحادیه اروپایی: این اصل برای اولین بار در پرونده ماتزالی علیه دل‌رنون و پرونده‌کلسون و کامان طرح شد که ابتدا در خصوص اجرای دستورالعمل های مصوب اتحادیه اروپایی در کشورهای عضو بود، اما سپس به تمامی اسناد حقوقی مصوب در اتحادیه اروپایی تسری یافت. بر اساس این اصل، دادگاه های ملی بایستی قوانین کشورهای خود را به نحوی تفسیر نمایند که در مطابقت با حقوق اتحادیه اروپایی قرار گیرد. دیوان اروپایی دادگستری در پرونده دومینگز معتقد بود که  این امر در راستای اجرای تعهدات  دولت های عضو در معاهده کارکرد اتحادیه اروپایی و اثربخشی به اعمال حقوق اتحادیه اروپایی مورد پذیرش می باشد.

۱.۴. مقرره انسداد اتحادیه اورپایی: در تاریخ ۲۶ دسامبر ۱۹۹۶ در پاسخ به قانون تحریم های ایران و لیبی معروف به قانون داماتو که سرمایه گذاری بیش از ۴۰ میلیون دلار در سال در صنایع نفت و گاز کشورهای لیبی و ایران را ممنوع می ساخت، شورای اروپایی «مقررات انسداد»  را به منظور حمایت از منافع اقتصادی افراد و اشخاص مشمول مقررات اتحادیه اروپایی که در ماده ۱۱ همان مقررات پیش بینی شده اند تصویب نمود. بر اساس بند اول ماده ۵ مقررات یادشده، افراد و اشخاص مقرر در ماده ۱۱ مقررات (‌یعنی تابعان حقوق اتحادیه اروپایی اعم از شهروندان اروپایی، ‌شرکت ها و موسسات اروپایی، ‌کشتی ها و غیره) نبایستی از قوانین فراسرزمینی کشور ثالث یا همان تحریم های ثانویه پیروی کنند، مگر با اخذ معافیت بر اساس بند دوم ماده ۵ همان مقررات و رویه مقرر در  روش اجرایی مقرره انسداد مصوب کمیسیون اتحادیه اروپایی. تحصیل معافیت نیز بر مبنای ارائه مستندات لازم مبنی بر تحمل زیان اقتصادی جدی در صورت  عدم پیروی از قوانین فراسرزمینی کشور ثالث مورد بررسی کمیسیون قرار می‌گیرد و از آن‌جایی که در مقدمه مقررات هدف از تصویب آن را حمایت از منافع اقتصادی اعلام داشته است، لذا چنین استثنایی موجه جلوه می کند.

۲.۴. دکترین اعمال حاکمیت خارجی: دکترین مزبور که در رویه قضایی ایالات متحده پدید آمده، بر اساس اصل طی مراحل دادرسی منصفانه بنا شده است که در پرونده راجرز منعکس شد. بر اساس دکترین یاد شده، دولت ها از طریق عدم الزام اتباع به انجام یا عدم انجام عملی بر خلاف قوانین دولت متبوع افراد، به قوانین کشورهای دیگر احترام می گذارند. لذا در صورتی که عمل ارتکابی در پیروی از قوانین و مقررات کشور متبوع خود باشد، داخل در دکترین مزبور قرار می گیرد. این امر در بند ‌۳۳‌ نظر مشورتی نیز مورد اشاره واقع شده است. با این حال، باید توجه داشت در صورتی که عمل ارتکابی اتباع کشورهای دیگر بر اساس قوانین ایالات متحده، متضمن نقض نظم عمومی یا عنوان مجرمانه باشد موضوع  خارج از حدود دکترین است.

با توجه به این مقدمات، در بخش بعدی، به تبیین و بررسی نظریة مشورتی پرداخته خواهد شد.