نگرشی بر جایگاه طرح 2001 مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها پس از گذشت بیش از دو دهه (بخش نخست)-دکتر سیدقاسم زمانی و ساوالان محمدزاده

دکتر سید قاسم زمانی- استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی و ساوالان محمدزاده- دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی و دبیر کارگروه تخصصی کمیته جوانان انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد

حقوق ناظر بر مسئولیت بین‌المللی به صورت کلی و حقوق مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها به طور خاص، از قواعد ثانویه مهم حقوق بین‌الملل به شمار می‌آیند که اجرای صحیح آن‌ها می‌تواند نقشی بسزا در اجرایی کردن حقوق و تکالیف تابعان حقوق بین‌الملل داشته باشد. مانند سایر نظام‌های حقوقی، قواعد مسئولیت بستر اصلی ضمانت اجرا را در حقوق بین‌الملل فراهم می‌آورند. این نقش در یک نظام حقوقی غیرمتمرکز همانند حقوق بین‌الملل پر رنگ‌تر است. در حقیقت، تکمیل و تکامل قواعد ثانویه در یک نظام حقوقی، موجبات توسعه و رشد آن نظام را فراهم می‌آورد. تا به امروز یک نظام حقوق مسئولیت بین‌المللی جامع شکل نگرفته است و حقوق مسئولیت به صورت بخشی اعمال می‌شوند.( کولب، رابرت، بایسته‌های حقوق مسئولیت بین‌المللی، ترجمه: سیدحسین سادات میدانی و دیگران، تهران، اداره چاپ و انتشارات وزارت امور خارجه، 1400، ص 11)

بی‌شک کمیسیون حقوق بین‌الملل به عنوان یکی از نهادهای فرعی مجمع عمومی سازمان ملل متحد، از جمله مهم‌ترین نهادهای حقوقی بین‌المللی تلقی می‌شود که با کارهای مطالعاتی خود نقش ارزنده‌ای را در تدوین و توسعه حقوق مسئولیت بین‌المللی ایفا نموده است. در میان آورده‌های مختلف کمیسیون حقوق بین‌الملل در خصوص حقوق مسئولیت بین‌المللی، می‌توان ادعا نمود که طرح پیش‌نویس مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها(2001) گران‌بهاترین میراثی است که به لحاظ ابتنای آن بر حقوقی عرفی و رویه‌های بین‌المللی، ارزیابی جایگاه و اعتبار کنونی آن در حقوق بین‌الملل حائز اهمیت فراوانی می‌باشد.(برای مطالعه بیشتر در خصوص روند تدوین طرح 2001، از جمله می‌توانید رجوع کنید به: کولب، رابرت، همان، صص 47-49) از این رو، نوشتار حاضر نیز به بررسی این مسئله خواهد پرداخت.

در این راستا، پژوهش پیش‌رو در دو بخش تنظیم شده است: در بخش نخست، شکل نهایی کار کمیسیون حقوق بین‌الملل در مورد مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها به بوته نقد گذاشته می‌شود و سپس در بخش دوم جایگاه و اعتبار کنونی طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در حقوق بین‌الملل مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد.

شکل نهایی طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در بوته نقد

به‌رغم وجود برخی انتقادات مرتبط با ماهیت و محتوای طرح پیش‌نویس مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها، مسئله‌ای که تحلیل آن به منظور بررسی جایگاه کنونی طرح مزبور در حقوق بین‌الملل مورد توجه پژوهش حاضر می‌باشد و در طی چندین سال اخیر نیز همواره مورد بحث قرار گرفته است، قالب و شکل نهایی آن است. طبق ماده ۱ اساسنامه‌ کمیسیون، «کمیسیون حقوق بین‌الملل هدفش ترویج توسعه تدریجی حقوق بین‌الملل و تدوین آن است». اجرای این هدف نتایج متفاوتی به همراه داشته است. در برخی موارد، این امر به شکل رسمی با انعقاد معاهدات انجام شده است (تدوین و توسعه تدریجی رسمی حقوق بین‌الملل). اما در موارد دیگر، این امر در قالب اسناد حقوق نرم باقی مانده است (تدوین و توسعه تدریجی غیررسمی حقوق بین‌الملل). این موضوع به‌ویژه برای عناصر توسعه تدریجی پیامدهای متعددی دارد.(p.140)

در رابطه با شکل نهایی طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها همواره استدلال‌های گوناگونی از جانب دولت‌ها مطرح بوده است. ترجیح کمیسیون و اغلب دولت‌های توسعه‌یافته در زمان پایان کار پیش‌نویس این بود که بهتر است این سند به جای تصویب توسط دولت‌‌ها به عنوان کنوانسیون، به تصدیق محاکم بین‌المللی برسد و عملا در رویه قضایی و رویه دولت‌ها جای خود را باز نماید. به تعبیر کرافورد، نتیجه کار کمیسیون «مصالحه‌ای بود میان آن دسته از اعضای کمیسیون -که معتقد بودند این پیش‌نویس اگر صرفا به عنوان ادله حقوق بین‌الملل ارائه شود، می‌تواند به بهترین نحو در خدمت نظم حقوقی بین‌المللی قرار گیرد- و دسته‌ای که فکر می‌کردند نیروی این مواد تنها در صورت پذیرش آن‌ها به عنوان یک کنوانسیون بین‌المللی -که فی‌نفسه منبع حقوق است- می‌تواند بالفعل شود.» به علاوه، گفته شده است که ارائه پیش‌نویس مذکور به کنفرانس دیپلماتیک در راستای تبدیل آن به یک کنوانسیون این خطر را به دنبال دارد که اختلافات دولت‌ها و ابعادی از پیش‌نویس که در جهت «توسعه» حقوق بین‌الملل تنظیم شده‌اند، کلیت طرح را از بین ببرد و تمام تلاش‌های کمیسیون در راستای تهیه چارچوبی کلی برای مسئولیت بین‌المللی دولت، نابود گردد.(سیفی، سید جمال، حقوق مسئولیت بین‌المللی: گفتارهایی در مسئولیت بین‌المللی دولت، تهران، پژوهشکده حقوقی شهردانش، چاپ دوم، 1401، صص 24-25) برای نمونه، بریتانیا به عنوان یکی از دولت‌های توسعه‌یافته در این خصوص چنین اظهار نظر کرده است: «... درک اینکه چه چیزی از تصویب یک کنوانسیون به دست می‌آید دشوار است. مواد پیش‌نویس طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها از گذشته تا کنون ارزش خود را نشان داده‌اند و از طریق رویه دولت‌ها، تصمیمات دادگاه‌ها و محاکم و نوشته‌ها در حال وارد شدن به بافت حقوق بین‌الملل هستند. این مواد به طور مداوم در کار وزارتخانه‌های امور خارجه و سایر بخش‌های دولتی مورد استناد قرار می‌گیرند. تأثیر مواد پیش‌نویس بر حقوق بین‌الملل تنها با گذشت زمان افزایش خواهد یافت؛ همانطور که با افزایش تعداد ارجاعات به پیش‌نویس مواد در سال‌های اخیر شاهد این امر می‌باشیم. ...عقیده ما این است که هر گونه حرکت در این مرحله به سمت کریستالیزه کردن (متبلور ساختن) مواد پیش‌نویس در قالب یک معاهده، خطر قابل توجهی را از حیث تضعیف اجماع گسترده فعلی در مورد دامنه و محتوای مواد پیش‌نویس به بار خواهد آورد».(p.6)

مزیت تدوین و توسعه تدریجی رسمی، از جمله انعقاد یک کنوانسیون، این است که دولت‌ها می‌توانند به طور کامل در متن نهایی مشارکت داشته باشند. تصویب مواد به شکل یک معاهده چندجانبه به آن‌ها دوام و اعتبار می‌بخشد. کار کمیسیون در زمینه حقوق معاهدات که به عنوان کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات تصویب شد، صرف‌نظر از اینکه آیا دولت‌های خاصی طرف این کنوانسیون هستند یا خیر، اثر تثبیت‌کننده‌ای داشته و تأثیر زیاد و مداومی بر حقوق بین‌الملل عرفی گذاشته است. بسیاری از اعضای کمیسیون و تعدادی از دولت‌ها بر این باور بودند که کار طولانی و دقیق کمیسیون در مورد مسئولیت دولت‌ها سزاوار آن است که در قالب یک معاهده قانون‌ساز تبلور یابد. از سوی دیگر، تدوین و توسعه تدریجی غیررسمی حقوق بین‌الملل، از جمله پیش‌نویس یک طرح و تصویب مواد آن توسط مجمع عمومی انعطاف‌پذیری بیشتری به آن می‌بخشد و اجازه می‌دهد که فرآیند توسعه حقوقی ادامه یابد. دولت‌ها ممکن است به این نتیجه برسند که به نفعشان نیست تا یک معاهده نهایی را تصویب کنند و به جای آن می‌توانند در مواقع لزوم به جنبه‌های خاصی از آن اتکاء کنند. یک کنوانسیون ناموفق حتی می‌تواند اثر«تدوین‌زدایی» داشته باشد.(منظور این است که شکست یک کنوانسیون می‌تواند نتیجه‌ای در جهت خلاف تدوین حقوق بین‌الملل داشته باشد و منجر به ابهام و پیچیده‌ترشدن هرچه بیشتر درک معنای قواعد و هنجارهای حقوقی مورد نظر آن شود) باید این را در نظر گرفت که مواد حتی اگر به شکل یک کنوانسیون نباشند هم می‌توانند تأثیر بلندمدتی داشته باشند.(p.969)

به عبارتی، محصولات نهایی که منجر به کنوانسیون‌ها نمی‌شوند نیز به تلاش برای تدوین و توسعه تدریجی حقوق بین‌الملل کمک می‌کنند. با این حال، شکل نرم این اسناد پیامدهایی دارد. بنابراین، تمایز بین قواعدی که حقوق بین‌الملل را تدوین می‌کنند و آن‌هایی که به‌طور تدریجی آن را توسعه می‌دهند، اهمیت پیدا می‌کند. در واقع، تنها آن دسته از قواعدی که منعکس‌کننده حقوق عرفی هستند، حتی در غیاب معاهدات، می‌توانند به‌طور مستقیم مورد استفاده واقع شوند. با این حال، در عمل، این تمایز همیشه رعایت نمی‌شود. این موضوع به‌ویژه زمانی صادق است که «یک خلأ حقوقی در مورد یک مسئله وجود داشته باشد». در چنین مواردی، هر آنچه در دسترس است بدون توجه به وضعیت حقوقی آن استفاده می‌شود. طرح مواد راجع به مسئولیت دولت‌ها نمونه‌ای بارز از این موضوع است. بسیاری از دادگاه‌ها و محاکم بین‌المللی به این مواد همچون یک معاهده استناد می‌کنند. آن‌ها هیچ تمایزی بین موادی که حقوق بین‌الملل را تدوین می‌کنند و آن‌هایی که به‌طور تدریجی آن را توسعه می‌دهند، قائل نمی‌شوند. این امر می‌تواند مشکل‌ساز باشد. همان‌طور که کمیسیون در تفسیرها به آن اذعان کرده است، برخی مواد «توسعه تدریجی حقوق بین‌الملل را منعکس می‌سازند». در این زمینه، کمیسیون نقشی در شفاف‌سازی یا یادآوری این موضوع دارد که پروژه‌های آن شامل هر دو جنبه تدوین و توسعه تدریجی حقوق بین‌الملل می‌باشد. در صورت امکان، کمیسیون باید دسته‌بندی که یک ماده در آن قرار می‌گیرد را مشخص کند. این کار به کاربران محصولات نهایی کمیسیون کمک ارزشمندی خواهد کرد و همچنین نگرانی‌ برخی از دولت‌ها که معتقدند اظهارات کمیسیون به دلیل این فرض که منعکس‌کننده حقوق موجود می‌باشند، از اعتبار زیادی برخوردار هستند، را کاهش می‌دهد. به عنوان مثال، کمیسیون این کار را با بند 2 ماده ۴۸ طرح 2001 انجام داد. در تفسیر همراه آن، کمیسیون بیان کرد که این بند «شامل میزانی از توسعه تدریجی است که توجیه‌پذیر است؛ زیرا وسیله‌ای برای حفاظت از منافع جمعی یا اجتماعی در خطر فراهم می‌کند.» با این حال، این سطح از جزئیات همیشه ممکن نیست. همان‌طور که کمیسیون اعتراف کرده است، «برخی از پیش‌نویس‌هایی که تهیه کرده ‌است، شامل عناصری از هر دو جنبه توسعه تدریجی و همچنین تدوین حقوق می‌باشند و تعیین اینکه هر مقرره در کدام دسته قرار می‌گیرد، عملی نیست». در نهایت، مهم است که رویکرد کمیسیون حقوق بین‌الملل را در مورد یک موضوع خاص ارزیابی کنیم و به یاد داشته باشیم که همیشه نمی‌توان خط دقیقی بین حقوق موجود و توسعه تدریجی ترسیم کرد.(pp.142-143)

به طور کلی، در چندین دهه اخیر تحولات جدیدی در مبنا و گستره «حقوق سازی» در حال شکل‌گیری است. حقوق بین‌الملل دیگر صرفاً از طریق انعقاد معاهدات بین‌الدولی توسعه نمی‌یابد. بلکه در کنار این روش، نهادهایی همچون کمیسیون حقوق بین‌الملل به صورت تدریجی در پی ساخت و پرداخت حقوق بین‌الملل از طریق تولید حقوق نرم هستند. رویه کمیسیون حقوق بین‌الملل نشان داده است که در بسیاری از موارد طرح‌هایی که در قالب معاهده به دولت‌ها عرضه کرده است، یا هرگز لازم‌الاجرا نشده‌اند و یا سال‌ها طول کشیده تا لازم‌الاجرا شوند. این در حالی است که رویه کمیسیون در سال‌های اخیر این بوده که توسعه تدریجی حقوق را با روش دیگری پی بگیرد. این روند در چند دهه اخیر کمیسیون را به این فکر واداشت که تغییر سیاست بدهد. بدین صورت که کمیسیون طرح‌هایی را تهیه می‌کند و از مجمع عمومی می‌خواهد که کنفرانس دیپلماتیک برای تأیید دولت‌ها تشکیل ندهد و اقدامات به صورت طرح باقی بماند و منتظر استقبال دولت‌ها شود. اوج این رویکرد را در تدوین طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها می‌بینیم.(صص 46-47)

در همین راستا، شاید بتوان چنین ادعا نمود که امروزه تأثیر یا اعتبار محصولات کمیسیون حقوق بین‌الملل تنها به ماهیت الزام‌آور یک سند بستگی ندارد. حتی یک سند غیرالزام‌آور، قطعنامه یا هر محصول دیگری از جنس حقوق نرم، از جمله مواد نهایی یک طرح پیش‌نویس همراه با تفسیرات، می‌تواند نیازهای جامعه بین‌المللی را برآورده سازد. طرح مواد مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها از جمله بهترین نمونه‌ها در این زمینه است که همچنان به شکل غیرالزام‌آور باقی مانده است. در واقع، مواد مربوط به مسئولیت دولت‌ها یکی از نتایج کارهای تدوینی کمیسیون است که تأثیر آن‌ها به شکل و قالب آن‌ بستگی ندارد؛ زیرا هم دولت‌ها و نوشته‌های دانشگاهی و هم رویه قضایی بین‌المللی بارها به محتوای مواد پیش‌نویس به عنوان بیان حقوق بین‌الملل عرفی ارجاع داده اند. به وضوح، سطح پذیرش ماهیت عرفی مواد نسبت به تمام قواعد موجود در آن‌ها یکسان نیست. در عین حال، حداقل از دیدگاه کمیسیون حقوق بین‌الملل، مواد طرح به طور کلی یک سند متعادل را تشکیل می‌دهند که تمام پیامدهای یک عمل متخلفانه بین‌المللی را پوشش می‌دهد. از این منظر، یک کنوانسیون صرفا در صورت وجود شرایط خاص و عمدتا نسبت به برخی از قواعد موجود در مواد که ماهیت عرفی آن‌ها ممکن است چالش برانگیز باشد، سودمند خواهد بود و نه در مواردی دیگر.(pp.158-159) این نکته را نیز نباید از نظر دور داشت که در مجموع به علت گسترده بودن مبانی نظری طرح مسئولیت و همچنین خلق تئوری‌های جدید هنوز برای ایجاد یک سند رسمی که از دسته حقوق سخت به حساب آید زود است. در نتیجه چنین می‌توان اظهار نمود که جامعه بین‌المللی در حال محک زدن موضوع مهمی به نام مسئولیت است تا اقدام به شناسایی عرف مسلم و قطعی در این حوزه نماید.(ص 239)

 گزینه‌ واقع‌بینانه‌تر و بالقوه مؤثرتر این است که به دادگاه‌ها و محاکم بین‌المللی، رویه دولتی و دکترین تکیه کنیم تا قواعد موجود در متن را پذیرفته و اعمال کنند. در بخش دوم مقاله، به منظور ارزیابی جایگاه و اعتبار طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در حقوق بین‌الملل، به این مسئله پرداخته خواهد شد.