پایان بخشیدن به بی سزایی در نظام بین الملل؛ ناکامی تعامل دیوان کیفری بین ‌المللی با شورای امنیت-دکتر فریده محمدعلی پور

دکتر فریده محمد علی پور- استادیار دانشگاه خوارزمی

در دنیای پس از جنگ جهانی دوم، شورای امنیت سازمان ملل متحد در نظام امنیت دسته ‌جمعی، جایگاه ویژه ‌ای یافت تا با انحصار کاربرد زور مشروع، کنترل ‌گرایی چند جانبه را در نظام بین ‌الملل اعمال کند. کارویژه شورای امنیت، فارغ از ساختار نظام بین ‌الملل و الزامات آن نیست. در ساختار دو قطبی، دو ابرقدرت با مهمترین متحدان خود در شورای امنیت کرسی دائم یافتند و کنترل دولت ـ ملتهای نوخاسته نیز برعهده یکی از دو اردوگاه قرار گرفت. عملکرد قدرتهای بزرگ در شورای امنیت بیش از آنکه با منشور ملل متحد منطبق باشد از نگاه متصلب واقعگرایی حاکم بر این سازمان متاثر است. 

پایان جنگ سرد و نظام دو قطبی با آشوب در مناطق بسیاری از جهان توأم شد که استقرار نظم نوین جهانی را با تزلزل مواجه کرد. با تحقق یافتن اراده جامعه بین المللی در مبارزه با بی سزایی عاملان جنایات بین المللی، اساسنامه دیوان کیفری بین ‌المللی موسوم به اساسنامه رم در سال ۱۹۹۸ تصویب شد. اساسنامه دیوان کیفری بین ‌المللی برای حفظ صلح و امنیت بین ‌المللی و مبارزه با بی ‌سزایی، رابطه ‌ای ساختاری با شورای امنیت تعریف کرد. مطابق ماده ۱۳(ب) اساسنامه دیوان، شورای امنیت می ‌تواند «وضعیتی را که به نظر می ‌رسد در آن یک یا چند جنایت ارتکاب یافته است، به‌ موجب فصل هفتم منشور به دادستان دیوان ارجاع نماید». از زمان آغاز به کار دیوان در سال ۲۰۰۳، بحران‌های بین‌المللی بسیاری رخ داده‌اند که بستر جنایات بین ‌المللی بوده‌اند ولی شورای امنیت تنها دو بار از اختیار خویش به موجب ماده ۱۳ استفاده کرده است. 

بحرانهای ارجاع شده از سوی شورای امنیت به دیوان: دارفور سودان و لیبی

دولت سودان عضو اساسنامه دیوان کیفری بین ‌المللی نیست. ارجاع وضعیت سودان به دیوان بر اساس قطعنامه شماره ۱۵۹۳ در ۳۱ مارس ۲۰۰۵ از طرف شورای امنیت انجام و پرونده دارفور در دیوان گشوده شد. شورای امنیت در این قطعنامه اشاره می‌کند که ادامه این وضعیت در سودان تهدیدی علیه صلح و امنیت بین ‌المللی محسوب می‌شود و به گزارش کمیسیون تحقیق اشاره می‌ کند که در آن، نقضهای حقوق بشردوستانه و حقوق بشر در دارفور ذکر شده ‌اند. در این گزارش به نظر دبیرکل سازمان ملل نیز استناد می ‌شود که نقض حقوق بشر دوستانه و حقوق بشر در دارفور توسط همه احزاب را طرح می ‌نماید و خواستار شناسایی عاملان این جنایات و سزادهی آنها می ‌شود. در این قطعنامه شورای امنیت تصمیم می ‌گیرد که دولت سودان و سایر احزاب درگیر در دارفور هر گونه همکاری و کمکهای لازم را برای دادگاه و دادستان کل، متعاقب قطعنامه به عمل ‌آورند؛ حتی اگر هیچ دولتی عضو اساسنامه هم نباشد مصرانه از همه کشورها و سازمانهای منطقه ‌ای که نگران وضعیت هستند دعوت به همکاری می ‌شود. همچنین از اتحادیه آفریقا برای بحث و بررسی در مورد ترتیبات عملی به‌ منظور تسهیل در کار درخواست همکاری می‌ گردد.

پرونده لیبی با ارجاع شورای امنیت سازمان ملل در مارس ۲۰۱۱ آغاز شد. وضعیت در لیبی از فوریه ۲۰۱۱ بر ارتکاب جنایات علیه بشریت دلالت دارد. لیبی عضو اساسنامه دیوان کیفری بین ‌المللی نیست با این ‌همه در ۲۶ فوریه ۲۰۱۱ شورای امنیت سازمان ملل به‌طور اجماع با صدور قطعنامه ۱۹۷۰ وضعیت‌ در لیبی را از ۱۵ فوریه ۲۰۱۱ به دیوان ارجاع می ‌نماید. شورای امنیت تصمیم می ‌گیرد که مقامات لیبی متعاقب صدور قطعنامه با دادگاه همکاری کامل داشته و هرگونه کمک لازم را به دادگاه و دادستان کل ارائه دهند و دادستان کل ظرف دو ماه از تصویب این قطعنامه و هر شش ماه پس از آن، اقدامات و تصمیمات را به شورای امنیت اطلاع دهد. گزارش دهی مذکور درخصوص پرونده دارفور نیز وجود دارد.

اقدامات شورا پس از ارجاع وضعیت سودان و لیبی به دیوان؛ بی‌میلی در پیگیری

موضوع مهم این است که نقش شورای امنیت بعد از قطعنامه ارجاعی چیست؟ آیا کافی است که شورا صرفاً وضعیتی را ارجاع کند یا باید پس از ارجاع نیز مستمراً متعهد باشد؟ اهمیت نقش شورای امنیت، امری نیست که تنها دیوان بر آن اصرار نماید. رئیس شورای امنیت در ۱۲ فوریه ۲۰۱۳ طی بیانیه‌ای به حفاظت از غیرنظامیان در منازعات مسلحانه اشاره نمود که در بند ۹ آن به نقش دیوان کیفری بین ‌المللی و به ویژه اهمیت پیگیری موثر پرداخته است: «شورای امنیت اذعان دارد که مبارزه با بی‌ سزایی و پاسخگویی برای مهمترین جرائم نگران‌کننده بین ‌المللی از طریق اقدام و پیگیری این جرائم در دیوان کیفری بین‌ المللی مطابق با اساسنامه رم در دادگاه ‌های مستقل و ترکیبی و نیز محاکم تخصصی ملی تقویت شده است.»  

هر دو قطعنامه ارجاعی، دولتهای موضوع ارجاع را متعهد به همکاری قلمداد می ‌کنند و طبق ماده ۸۶ اساسنامه رم، دولتهای طرف دیوان متعهد به همکاری هستند. این تعهدات لزوماً به بررسی ‌ها و یا پیگردهای موفقیت‌آمیز منجر نمی ‌شوند. اولین بار دیوان در پرونده دارفور، توانست رهبر در قدرت، عمرالبشیر را تحت تعقیب قرار دهد و قرارهای اول و دوم بازداشت تا زمانی که وی در ۲۰۱۹ برکنار نشده بود، با بی ‌اعتنایی سودان و سایر اعضای جامعه بین المللی مواجه شد. وی سفرهای متعددی به کشورهای مختلف داشته است.

در بیست و هفتمین گزارش دیوان بر اساس قطعنامه ۱۵۹۳ در تاریخ ۲۰ ژوئن ۲۰۱۸ به شورای امنیت از سفر آزادانه متهمین به دیگر کشورها و همکاری نکردن دولت‌های عضو و غیرعضو دیوان اطلاعاتی ارائه می‌ شود و دیوان خواهان همکاری شورای امنیت برای غلبه بر چالشها می ‌شود. در بیانیه دیوان که نزد شورای امنیت قرائت می ‌شود، به‌صراحت این سؤال پرسیده می ‌شود که چند سال دیگر و چند گزارش دیگر لازم است تا شورا اقدامات ملموسی را انجام دهد؟ چقدر قربانیان جنایات وحشیانه در دارفور در سکوت رنج ببرند یا صبر کنند؟ در این بیانیه، تنها امکانی که برای محاکمه و مجازات متهمین جنایات دارفور وجود دارد، عزم شورا برای وادار کردن دولتها به همکاری مطرح می ‌شود. در سی و یکمین گزارش به شورا، دیوان همچنان انتظار همکاری سودان برای تسلیم عمرالبشیر را دارد در حالی که وی به دلیل فساد مالی محکوم و در حال تحمل مجازات حبس است.

درباره ارجاع وضعیت لیبی، نوزدهمین گزارش دیوان در ۵ می ۲۰۲۰ تقدیم شورا شده است. در بیانیه دیوان که نزد شورا قرائت شد، عدالت کیفری بین المللی، نیروی ضروری برای مسئولیت پذیری و بازدارندگی کشورها مطرح شد و از شورا، کشورهای عضو دیوان و جامعه جهانی درخواست گردید که در کنار دیوان و مأموریت اساسی آن برای پایان دادن به مصونیت از مجازات سنگین ترین جنایات جهان محکم بایستند. این در حالی است که سیف الاسلام قذافی به عنوان متهم ردیف اول در گزارش دیوان، در سال ۲۰۱۱ دستگیر و همچنان که از محاکمه در دادگاه‌های لیبی و مجازات اعدام وی سخن می‌رفت در سال ۲۰۱۷ با عفو آزاد گردید. دیوان همچنان منتظر تسلیم وی و اجرای عدالت است.

دیوان بین ‌المللی کیفری هیچ سازوکار اجرایی مستقیم ندارد و عمدتاً بر همکاری دولتها تکیه دارد و بدون مساعدت آنها نمی‌تواند حکم خود را اجرا نماید. با بی میلی شورای امنیت در پیگیری موثر پرونده های ارجاعی، مبارزه با بی سزایی و نابرابری در اعمال عدالت برای قدرتمندان همچنان معضل حل ناشدنی باقی می ماند. 

در این شرایط چه راهکارهایی قابل تصور است؟ شورای امنیت می ‌تواند مانند وضع تحریمها که اغلب با تاسیس کمیته ‌ای برای نظارت بر اجرای آنها توأم است؛ نوعی کارگروه برای وضعیت ارجاعی به دیوان تشکیل دهد تا کاملاً درخصوص اقدامات دیوان در مورد موقعیتهای ارجاعی به ‌روز باشد و در صورت درخواست آن، کمک نماید. شورا همچنین می ‌تواند سازوکار تحریمها مانند بلوکه کردن دارائیها و ممنوعیت سفر افراد تحت تعقیب با تنظیم کیفرخواست دیوان را مدنظر قرار دهد. تا به امروز هیچ سازوکار خودکاری برای بلوکه کردن دارائیها یا ممنوعیت سفر از زمان صدور حکم بازداشت دیوان وجود نداشته است. درخصوص لیبی، کمیته ‌ای بر اساس بند ۲۴ قطعنامه ۱۹۷۰ (۲۰۱۱) و بند ۲۶ قطعنامه ۱۹۷۳ (۲۰۱۱)، تاسیس شده است اما ارتباط این کمیته با دیوان کیفری بین ‌المللی برقرار نشده است. نکته دیگر این است که دیوان می ‌تواند عدم همکاری دولتهای عضو را به مجمع دولتهای عضو دیوان گزارش دهد اما جایگاه حقوقی مجمع دولتهای عضو در فصل ۹ اساسنامه رم مبهم بوده و ماده ۱۱۲ (۲)(f)  نیز به صورت کلی و گذرا در این مورد توضیح داده است.

امکان دیگری که رئیس دیوان می‌تواند از آن استفاده کند گنجاندن موضوع در گزارش سالانه خود به مجمع عمومی سازمان ملل است تا مجمع را درگیر موضوع نماید. ایجاد فشار سیاسی برای الزام به  همکاری تمامی دولتهای عضو سازمان ملل باعث تسهیل در پیگیری ارجاع می ‌شود. اگر ارجاعات شورای امنیت منجر به پیگردهای موفقیت‌آمیز دیوان نشوند، این امر درنهایت باعث تضعیف سازوکار ارجاع و اعتبار شورای امنیت خواهد شد. بنابراین، شورای امنیت باید نشان دهد به موفقیت ارجاعات خود علاقمند است چنانکه نماینده گواتمالا در شورای امنیت در زمانی که ریاست شورا را برعهده‌ داشت طی نامه ‌ای به دبیرکل وقت سازمان اذعان می ‌دارد پیگیری شورای امنیت پس از ارجاعات به دیوان کیفری بین ‌المللی برای اعتبار شورا و برای مشروعیت عدالت کیفری بین ‌المللی اهمیت دارد و این امر، فراتر از دریافت گزارشهای ادواری است. همکاری موثر شورای امنیت با دیوان کیفری بین ‌المللی، برای تحقق عدالت کیفری و مبارزه با قدرتمندانی که جنایات بین المللی را مرتکب شده اند، امری ضروری است که بی ‌توجهی به آن به تداوم بحرانها و وقوع جنایات بین ‌المللی متعدد انجامیده است.