چالش‌ها و فرصت‌های نشست اقلیمی گلاسگو: مطالعه موردی توسعه و انتقال تکنولوژی-احسان دریادل

احسان دریادل - کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه شیراز و پژوهشگر حوزه حقوق بین‌الملل محیط‌زیست و آب

۱۴۰۰/۰۹/۰۶​

در طول سه دهه، سازمان ملل تقریباً تمام کشورهای جهان را برای نشست‌های اقلیمی جهانی تحت عنوان کنفرانس طرف‌ها گرد هم آورده است. بیست و ششمین کنفرانس سالانه طرف‌های کنوانسیون تغییرات اقلیمی (که از این پس کنوانسیون خوانده می‌شود) در شهر گلاسگوی اسکاتلند با رهبری بریتانیا از ۱ تا ۱۳ نوامبر برگزار شد که البته تحت تأثیر پاندمی کرونا با یک سال تأخیر انجام گردید. به عقیده بسیاری از کارشناسان، این کنفرانس شاید آخرین فرصت برای تمام بشریت جهت مقابله با مسأله تغییر اقلیم و افزایش دمای کره زمین باشد. دلیل چنین ادعایی تعهدی است که کشورها در بیست و یکمین کنفرانس طرف‌ها در سال ۲۰۱۵ جهت محدود کردن گرمایش زمین تا ۱.۵ درجه سانتیگراد تا سال ۲۰۳۰ برعهده گرفتند (بند الف ماده ۲ موافقت‌نامه) و امیدها برای دستیابی به چنین هدفی رو به افول است. با این وجود، رهبران چند کشور تولیدکننده گازهای گلخانه‌ای (رئیس جمهور روسیه، چین و برزیل) در نشست حضور نداشتند.
در این نشست، کشورها مواضع متفاوتی اتخاذ نمودند. هند به عنوان یکی از کشورهای اصلی مسؤول تغییرات اقلیمی اعلام نمود که تا سال ۲۰۷۰ به هدف انتشار صفر خواهد رسید و در این راستا از کشورهای توسعه‌یافته مبلغ ۱ تریلیون دلار جهت حرکت به این سمت درخواست کمک کرد که البته با توجه به تعهد کشورها مبنی بر اینکه قرار است تا سال ۲۰۵۰ جهان به سطح انتشار صفر برسد، چنین تعهدی ناامیدکننده به نظر می‌رسد. هرچند شایان ذکر است که چالش‌هایی نظیر منابع مالی ناکافی، عدم تأمین تکنولوژی موردنیاز توسط کشورهای توسعه‌یافته، فقدان عزم سیاسی جدی در میان رهبران کشورها، تعارض منافع، سطح نابرابر توسعه کشورها و عدم برابری میان تعهد و اقدام از جمله موانعی است که دستیابی به این هدف و تعهد را با مشکل مواجه می‌سازد. علی‌رغم وجود امیدها مبنی بر پذیرش تعهداتی جدید از سوی چین، رئیس جمهور این کشور در بیانیه ویدئوکنفرانسی خود اظهار داشت که تولید گازهای گلخانه‌ای خود را تا سال ۲۰۶۰ به صفر خواهد رساند. اما از سوی دیگر، رئیس جمهور ایالات متحده که نشست گلاسگو را سرآغاز یک دهه برای دستیابی به هدف ۱.۵ درجه سانتی‌گراد خواند، بیان داشت که این کشور مجدداً نقش رهبری در رژیم اقلیمی را پس از خروج این کشور از پیمان پاریس به عهده خواهد گرفت و تا سال ۲۰۵۰، هدف اقتصاد بدون انتشار گازهای گلخانه‌ای را محقق خواهد ساخت. رئیس کمیسیون اتحادیه اروپا نیز بیان داشت که تا سال ۲۰۵۰ کاملاً به سطح عدم‌انتشار گازهای گلخانه‌ای خواهند رسید و در عین حال، به سایر کشورها در این زمینه کمک خواهند کرد و اعلام نمود که کمک ۱۰۰ میلیارد دلاری تعهد شده به کشورهای درحال توسعه و آسیب‌پذیر جهت گذار به سمت اقتصاد سبز تا سال ۲۰۲۳ انجام خواهد گرفت. اما در این بین، توافق آمریکا و چین جهت مقابله با بحران اقلیمی در خلال مذاکرات گلاسگو شایان توجه است که طبق آن، بر همکاری مشترک جهت دستیابی به هدف موافقت‌نامه پاریس اشاره کردند و توافق نمودند تا بیست و هفتمین نشست اقلیمی اقدامات بیشتری را جهت کنترل انتشار متان و حذف تدریجی زغال‌سنگ به صورت مشترک انجام دهند. همچنین طرفین تعهد نمودند که تا سال ۲۰۲۵ تعهد ۱۰۰ میلیارد دلاری کمک مالی به کشورهای درحال توسعه را ایفا نمایند و نیز متعهد شدند که برنامه‌های مشارکت ملّی خود را در سال ۲۰۲۵ به روز نمایند.
نشست گلاسگو: موفقیت یا شکست؟
در پانزدهمین نشست کنفرانس طرف‌ها در سال ۲۰۰۹ در کپنهاگ، کشورهای ثروتمند متعهد به تأمین ۱۰۰ میلیارد دلار در سال به کشورهای درحال توسعه تا سال ۲۰۲۰ شدند اما این تعهد در گلاسگو محقق نشد و در این نشست نیز به سال ۲۰۲۵ موکول شد. کنفرانس طرف‌های کنوانسیون در بیانیه پایانی این کنفرانس با اظهار تأسف اعلام داشتند که هدف طرف‌های توسعه‌یافته جهت تمهید مشترک کمک مالی ۱۰۰ میلیارد دلاری به کشورهای آسیب‌پذیر تا سال ۲۰۲۰ هنوز محقق نشده است، لذا برنامه اقدامی جهت دستیابی به این هدف تهیه شد. طبق این برنامه، بیان شده که هدف تأمین مالی ۱۰۰ میلیارد دلاری در خوش‌بینانه‌ترین حالت تا سال ۲۰۲۳ انجام خواهد گرفت و تا سال ۲۰۲۵ به حدود ۱۲۰ میلیارد دلار خواهد رسید که البته با توجه شکاف ۱۱ ساله عدم تأمین این مبلغ تا سال ۲۰۲۰، چنین هدفی کمی بعید به نظر می‌رسد. یکی از مهمترین اقدامات پیش‌بینی شده توسط کشورهای توسعه یافته مدنظر قرار دادن موانع جهت دستیابی به منابع مالی اقلیمی از طریق همکاری دوجانبه و چندجانبه بین کشورهای توسعه‌یافته و درحال توسعه از جمله از طریق توانمندسازی محیط‌زیست است. 
آنچه که کنفرانس گلاسگو را مهم می‌سازد – حتی مهم‌تر از نشست‌های پیشین – ضرب‌العجلی بود که برای تجدید برنامه‌های مشارکت ملّی تعیین شده بود که طبق برنامه هر ۵ سال یک‌بار از نشست پاریس باید انجام شود (بند ۹ ماده ۴ موافقت‌نامه). ۱۵۱ کشور برنامه‌های مشارکت ملّی جدید یا به روز شده خود را تا تاریخ ۲ نوامبر به دفتر مربوطه ارایه نمودند که در این بین، برآورد شده مجموع انتشار گازهای گلخانه‌ای ۷۴ کشوری که اطلاعاتی را در خصوص چشم‌اندازها، راهبردها و اهداف کاهش این گازها برای سال ۲۰۵۰ و پس از آن ارایه کردند، در سال ۲۰۵۰، ۷۰ تا ۷۹ درصد نسبت به سال ۲۰۱۹ پایین‌تر است. از این رو، مشخص است که دستیابی به هدف انتشار صفر لااقل در سطح جهانی و حفظ درجه حرارت تا ۲ درجه سانتی‌گراد امری بعید به نظر می‌رسد.
یکی دیگر از مسایلی که در نشست گلاسگو مطرح شد، بحث گنجاندن زغال‌سنگ و سوخت‌های فسیلی بود که برای نخستین بار در تصمیم پایانی کنفرانس ذکر شد. نهایتاً پس از تغییرات فراوان، تسریع در کاهش تدریجی میزان انرژی کاسته نشده زغال‌سنگ و کاهش تدریجی ارایه یارانه‌های ناکافی سوخت‌های فسیلی مورد درخواست قرار گرفت، درحالی که بر نیاز به حمایت در جهت حرکت انتقالی آرام تأکید شد (بند ۲۰ توافق گلاسگو). تغییر عبارت از کاهش تدریجی تولید و استفاده از زغال‌سنگ (Phase-out) به کاهش تدریجی میزان زغال‌سنگ (Phase-down) به خواست چین و هند بود که وزرای محیط‌زیست‌شان بیان داشته بودند که این امر نشان‌گر اوضاع و احوال داخلی اقتصادهای درحال ظهور است، درحالی که بسیاری از کشورهای آسیب‌پذیر در مقابل تغییر اقلیم با این تغییر مخالف بودند و این شاید یکی از نقاط تاریک نشست گلاسگو باشد.
در نشست گلاسگو، موضوعات گسترده‌ای مورد بررسی و بحث قرار گرفت اما یکی از مباحث کلیدی توسعه و انتقال تکنولوژی و مسایل پیرامونی آن بود که نقش کلیدی در حرکت به سمت انطباق و کاهش انتشار ایفا می‌کند. از این رو، ذیلاً به این بحث پرداخته خواهد شد.
توسعه و انتقال تکنولوژی: اقدامات و موانع
توسعه و انتقال فناوری به منظور حمایت از اقدام داخلی در خصوص تغییر اقلیم از ابتدای فرایند کنوانسیون عنصری اساسی به شمار آمده است. در سال ۲۰۰۱، کشورهای طرف کنوانسیون، انتقال تکنولوژی را جهت اقدام برای ارتقای اجرای بند ۵ ماده ۴ کنوانسیون ایجاد کردند. در سال ۲۰۱۰، طرف‌های کنوانسیون تلاش‌ها برای تکنولوژی اقلیمی را افزایش دادند و سازوکار تکنولوژی را ایجاد کردند که متشکل از دو رکن تکمیلی یعنی کمیته اجرایی تکنولوژی (رکن سیاست‌گذاری) و مرکز و شبکه تکنولوژی اقلیمی (رکن اجرایی) است. کشورها در سال ۲۰۱۵، در بند ۱ ماده ۱۰ موافقت‌نامه پاریس نیز مسأله تکنولوژی را گنجاندند و آن را رکن اصلی اجرای موافقت‌نامه اعلام کردند. طبق این ماده، طرف‌ها چشم‌انداز بلندمدتی را در خصوص اهمیت تحقق کامل توسعه و انتقال تکنولوژی به اشتراک می‌گذارند تا از این طریق، انعطاف‌پذیری در مقابل تغییر اقلیم را ارتقا بخشند و انتشار گازهای گلخانه‌ای را کاهش دهند. از آنجایی که تکنولوژی به طور مستقیم در اجرای برنامه‌های مشارکت ملّی ایفای نقش می‌کند، لذا توسعه و انتقال آن به کشورهای درحال توسعه و آسیب‌پذیر امری ضروری تلقی می‌شود. چگونه می‌توان از کشورهایی که تنها سرمایه‌شان برای پیشرفت، منابع سوخت فسیلی است، انتظار داشت بدون توسعه اقتصاد سبز به تولید و انتشار گازهای گلخانه‌ای پایان داد؟
اما آنچه در بحث انتقال و توسعه تکنولوژی اهمیت به سزایی دارد، مسایل مرتبط با تأمین مالی پروژه‌های مربوط است. از این رو، باید ارتباطات میان سازوکار تکنولوژی و سازوکار مالی تقویت گردد. ۲۹ پروژه آمادگی مربوط به صندوق اقلیم سبز با ارزش ۱۰ میلیون دلار که توسط مرکز و شبکه تکنولوژی اقلیمی اجرایی شده در راستای همکاری سازوکار تکنولوژی و سازوکار مالی انجام گرفته است (بند ۱۰۸). به علاوه، از سال ۲۰۱۹، ۵ کشور حمایت‌های مالی مرکز و شبکه را با تأمین مالی از سوی NDC Partnership به ارزش ۵۰۰ هزار دلار دریافت کرده‌اند (بند ۱۱۱). در کشور لائوس، کمک فنی مرکز ۱۰ میلیون دلار از صندوق اقلیم سبز جهت ایجاد انعطاف‌پذیری جمعیت شهری از طریق راه‌حل‌های زیست‌بومی دریافت کرد (بند ۱۱۳). تقویتِ توسعه و انتقال تکنولوژی از طریق سازوکار تکنولوژی می‌تواند راهکار مناسبی باشد که بازوهای سیاست‌گذاری و عملیاتی چارچوب تکنولوژی باید به آن تحقق بخشند.
تا اوت ۲۰۲۱، مرکز و شبکه تکنولوژی اقلیمی ۳۲۱ درخواست برای کمک فنّی از ۱۰۶ کشور درحال توسعه دریافت کرده که ۳۰ مورد آن، برای کمک فنی سریع بوده است که بیشترین این درخواست‌ها در زمینه ابزارهای تصمیم‌گیری و ارایه اطلاعات، امکان‌سنجی گزینه‌های تکنولوژیکی، شناسایی و اولویت‌بندی تکنولوژی و نقشه‌های راه و راهبردهای بخشی بوده است. تنها حدود ۵ درصد این درخواست‌ها در زمینه تسهیل مالی بوده‌اند. ۳۱ درصد این درخواست‌ها از آسیا و حوزه اقیانوسیه است که این درخواست‌ها شامل انطباق مرتبط با آب، سیستم‌های اطلاعات اقلیمی محلّی و سیستم‌های هشدار سریع، بهره‌وری انرژی و تکنولوژی‌های نوظهور می‌شوند (بندهای ۷۰ تا ۷۴).
یکی از طرح‌هایی که در کنفرانس گلاسگو راه‌اندازی شد، طرح ۱۰ میلیارد دلاری اتحاد جهانی انرژی برای مردم و زمین است که با حمایت سازمان‌هایی نظیر بنیاد راکِفِلر، مجموعه‌ای از بانک‌های توسعه، فروشگاه لوازم خانگی آیکیا و صندوق مالی جف بزوس مطرح شد.
یکی از چالش‌های مذکور در گزارش پیشرفت سازوکار تکنولوژی در ارایه کمک‌های مالی بحث پاندمی کرونا بوده است که البته این مسأله بهانه‌ای بیش به نظر نمی‌رسد؛ چرا که در همین دوران همه‌گیری، بسیاری از فعالیت‌ها به شکل آنلاین و برخط انجام گرفته و اینکه کشورها ترمیم اقتصاد‌های‌شان در اثر خسارت‌های ناشی از کرونا را مانعی برای انتقال و توسعه تکنولوژی و تأمین مالی این حوزه می‌دانند، معقول نیست. البته مرکز و شبکه تکنولوژی اقلیمی، ظرفیت‌سازی را جهت توسعه پیشنهادات تأمین مالی قابل‌توجه مطرح کرده است (بند ۱۲۹). مسأله دیگر اینکه این مرکز با چالشی جدی در سال ۲۰۲۲ مواجه است؛ چراکه قادر نخواهد بود منابع مالی را به شیوه‌ای کشورمحور اختصاص دهد آن هم با توجه به اینکه ۷۵ درصد منابع مالی موجود این نهاد برای سال ۲۰۲۲ از پیش مورد استفاده قرار گرفته است. به علاوه، غیر از پروژه ۲ میلیون دلاری صندوق انطباق برای سال‌های ۲۰۲۴-۲۰۲۳، مرکز مزبور هیچ‌گونه درآمد تضمینی برای دوره پس از سال ۲۰۲۲ در اختیار ندارد (بند ۱۳۷).
ایران و نیاز شدید به توسعه و انتقال تکنولوژی: تحلیل حقوقی
ایران به عنوان یکی از کشورهایی که سهم بالایی در تولید و انتشار گازهای گلخانه‌ای در سطح جهان دارد و به عنوان یک کشور درحال توسعه نیاز مبرمی به منابع مالی به ویژه در زمینه زیرساخت‌های تکنولوژیکی دارد تا بتواند تعهدات خود را ذیل کنوانسیون و برنامه‌های مشارکتی ملّی ایفا کند. علی‌رغم اینکه ایران به طور قابل‌توجهی در انتشار گازهای گلخانه‌ای ایفای نقش می‌کند، اما نقش تاریخی این کشور در مقایسه با کشورهای توسعه یافته در افزایش گرمایش زمین بسیار ناچیز است. از این رو، انتظار می‌رود که کمک‌های بین‌المللی به ایران در جهت توسعه و انتقال تکنولوژی به منظور حرکت به سمت اقتصاد سبز و کاهش انتشار تأمین شود. یکی از مسایلی که بارها در طول نشست گلاسگو مطرح شد، بحث ایفای تعهد تأمین مالی ۱۰۰ میلیارد دلاری توسط کشورهای توسعه‌یافته بود تا از این طریق، کشورهایی نظیر ایران بتوانند به سمت کاربست تکنولوژی و انتشار صفر حرکت کنند. اما در حوزه عمل، میزان انتظارات با توانمندی‌ها و اوضاع و احوال ملّی (بند ۲ ماده ۲ موافقت‌نامه پاریس) باید هماهنگ باشد.
کشور ایران اگرچه هنوز موافقت‌نامه پاریس را امضا نکرده اما در هر حال عضو کنوانسیون محسوب می‌شود و لذا منابع مالی ارایه شده توسط مرکز شامل حال ایران نیز می‌شود. لکن تحریم‌های وارده بر ایران مانع تبادل اطلاعات و نیز سرازیر شدن منابع مالی مورد نیاز پروژه‌های اقلیمی شده است. مسأله تغییر اقلیم یک مسأله جمعی است، بنابراین، بیانیه پایانی کنفرانس گلاسگو کشورهای توسعه‌یافته را ملزم می‌کند که افزایش کمک‌ها از جمله از طریق تأمین مالی، انتقال تکنولوژی و ظرفیت‌سازی را اجرایی کنند تا به کشورهای درحال‌توسعه در زمینه اجرای تعهداتشان کمک کنند (بند ۲۲). به همین خاطر، توافق گلاسگو افزایش تلاش‌ها برای دسترسی به این منابع مالی را از جمله از طریق نهادهای عامل سازوکار مالی تشویق می‌کند (بند ۳۰) و بیان میدارد که باید شرایط برای شایستگی و توانایی دریافت امتیازهای مختلف تأمین مالی اقلیمی تسهیل شود (بند ۳۱).
در ارزیابی کلّی، توافق نشست گلاسگو با وجود تمام تعهداتی که کشورها همچون کنفرانس‌های قبلی برعهده گرفتند،  طبق گفته ریاست کنفرانس آنگونه که امید می‌رفت، قوی نبود اما با این‌حال وی اصرار داشت که پیمان گلاسگو دستاوردی تاریخی است. در زمینه تکنولوژی و تأمین مالی آن، کنفرانس همه مسایل را به آینده موکول کرد، درحالی که براساس یافته‌ها، هر روز به وضعیت بحرانی اقلیمی نزدیک‌تر می‌شویم، با این حال، عزم بین‌المللی و تعهدات پذیرفته‌شده با اقدام و عمل کشورها برابر نیست.