کرونا و ضرورت مسئولیت محض دولت‌ها برای جبران خسارات فرامرزی-دکتر سیامک کریمی

دکتر سیامک کریمی - مدرس دانشگاه و استادمدعو پردیس فارابی دانشگاه تهران

مارشال برمن، فیلسوف مشهور آمریکایی در کتاب «تجربه مدرنیته» که به فارسی نیز ترجمه شده است، تلاش می‌کند تا با بررسی تجربه‌های مدرنیته در اقصا نقاط جهان، معنای حقیقی اما دوگانه‌ای از مدرنیسم به دست دهد. معنایی که می‌توان آن را «دیالکتیک مدرنیسم» نامید. او در این کتاب نشان می‌دهد که مدرنیته در کنار خوشی‌ها و لذت‌هایش، دردها و ناگواری‌هایی را نیز برای ما ایجاد کرده است. مدرنیسم در کنار خلق ماهواره‌های علمی، موشک‌های نظامی غول‌پیکر را به زرادخانه‌ها افزوده است. مدرنیسم، وبا و طاعون را با خود بُرد اما حالا کرونا را مسلط بر زندگی ما کرده است. مدرنیسم ضرورتی گریزناپذیر با فراز و فرودهایی ناگزیر بوده است. ضرورتی که حقوق بین‌الملل به حکم عبارت مشهور «Ubi societas, ibi ius» (هرجا جامعه‌ای هست، حقوق هم هست) باید خود را با آن هماهنگ کند.

از زمان پدیداری کرونا یا کووید-19، دلایل مختلفی درباره علت ایجاد این بیماری که تاکنون بالغ بر 215 کشور را درگیر خود کرده، مطرح شده است. مشهورترین علت، به جهش این بیماری در بدن حیواناتی مربوط می‌شود که در بازار خرید و فروش حیوانات وحشی هوانان در ووهان چین مورد معامله قرار می‌گرفتند. از آنجا که این روایت نیز قطعیت کاملی ندارد در نتیجه در هر تحلیل حقوقی درباره موضوع کرونا باید جانب احتیاط را نگهداشت. به هر حال، فرض این یادداشت بر دخالت این بازار در ایجاد بیماری کووید-19 قرار دارد هر چند که شاید یافته‌های آن قابل تسری به فرضیه‌های مشابه دیگر نیز باشد. ابعاد گسترده و فراسرزمینی این بیماری این سوال مقدّر را پیش می‌کشد که آیا دولت‌ها اصولاً تعهدی برای پیشگیری و جبران خسارت آثار فرامرزی چنین فعالیت‌هایی دارند یا خیر. حقیقت آن است که درباره خرید و فروش و واردات حیوانات وحشی، نوعاً ممنوعیتی در حقوق بین‌الملل وجود ندارد. حتی کنوانسیون تجارت بین‌المللی گونه‌های جانوری و وحشی در حال انقراض نیز اگرچه به ویژه در ضمیمه نخست خود، سخت‌گیری‌های شدیدی نسبت به واردات و تجارت برخی از جانوران اعمال کرده است اما ممنوعیت عام در این باره دیده نمی‌شود. بنابراین، فعالیت فرضی پدیدآورنده ویروس کووید-19 (بازار حیوانات وحشی ووهان) در دسته اعمال منع‌نشده در حقوق بین‌الملل قرار می‌گیرد که رژیم خاصی درباره آن‌ها وجود دارد.

کمیسیون حقوق بین‌الملل از سال 1978 کار بر روی اعمال منع‌نشده در حقوق بین‌الملل را آغاز کرد و نهایتاً در سال 2001 با صدور «پیش‌نویس مواد پیشگیری از زیان فرامرزی ناشی از فعالیت‌های خطرناک» کار را به پایان برد. این پیش‌نویس، تعهد اولیه و عرفی دولت‌ها مبنی بر پیشگیری از آثار زیان‌بار فعالیت‌های منع نشده‌ در حقوق بین‌الملل را تدوین کرد که جزئیات آن و انطباق این جزئیات با اقدامات دولت چین به مجال دیگری نیاز دارد. اما همان‌طور که بند 7 از شرح و توضیحات پیش‌نویس فوق می‌گوید، در تقسیم‌بندی تعهدات به فعل یا نتیجه، تعهد به پیشگیری، اساساً تعهد به فعل تلقی می‌شود و در نتیجه هیچ تضمینی وجود ندارد که دولت مربوطه با وجود اجرای همه اقدامات مورد نیاز، مانع از وقوع نتیجه زیان‌بار شود. دیوان بین‌المللی دادگستری نیز در قضیه ژنوساید (بوسنی علیه صربستان-2007) اعلام می‌کند (بندهای 429 و 430) که اگرچه قصد ندارد مقرره‌ای کلی درباره همه تعهدات به پیشگیری ارائه دهد اما تعهد به پیشگیری از نسل‌کشی از جنس تعهدات به فعل هستند. بنابراین ممکن است یک دولت تمامی الزامات ناشی از یک تعهد به فعل را انجام داده باشد اما نتیجه زیان‌بار به وقوع بپیوندد. بنابراین بر فرض این که دولت چین همه تعهدات لازم را انجام داده باشد باید این سوال را پرسید که چه طرفی مسئولیت جبران خسارات ناشی از کووید-19 را برعهده دارد؟

محافظه‌کاری اقتصادی: اصل آلوده‌کننده پرداخت می‌کند

نبود هیچ تخلف یا عمل منع شده‌ای باعث نمی شود تا زیان وارده به خواهان یا زیان‌دیده جبران نشده باقی بماند. به همین دلیل به درستی گفته شده است که جبران نشدن زیان وارده به زیان‌دیده، با اصل دارا شدن غیرعادلانه مغایرت دارد چرا که در اثر فعالیت زیان‌بار، یک طرف به هزینه طرف دیگر سود برده است. (ص 325) در «مواردی که شخص به فعالیت مشروعی دست زده، زیان‌دیده و او هر دو بی‌گناه هستند. خسارتی که به بار آمده باید به یکی از آن دو تحمیل شود. اتفاق، زیان‌دیده را برگزیده است ولی حقوق باید بی‌عدالتی را جبران کند. کسی که به فعالیت پرداخته تا از آن سود برد از کسی که هیچ نکرده و نفعی نبرده است، برای تحمیل ضرر شایسته‌تر است.» (ناصر کاتوزیان، دوره مقدماتی حقوق مدنی: وقایع حقوقی، 1374،ص 14) اما مساله مهمتر این است که این مسئولیتِ مطلق یا مسئولیتِ بدون خطا باید بر متصدی فعالیت که می‌تواند بخش خصوصی باشد تحمیل شود یا دولت منشاء که قاعدتاً اجازه انجام این فعالیت را داده است؟ کمیسیون حقوق بین‌الملل در سال 2006 و با تصویب «پیش‌نویس تخصیص زیان فرامرزی ناشی از فعالیت‌های خطرناک» تلاش کرد تا به این پرسش پاسخ دهد. این پیش‌نویس در اصل 4 خود مقرر کرد که مسئولیت اولیه جبران خسارات متوجه متصدی فعالیت بوده اما دولت منشاء در صورت عدم جبران کافی و موثر زیان‌دیدگان، مسئولیت ثانویه و غایی برای جبران دارد. همان‌گونه که کمیسیون در شرح و توضیحات اصل 4 بیان می‌کند، قاعده مسئولیت اولیه متصدی در جبران خسارات، منبعث از اصل «آلوده‌کننده پرداخت می‌کند» (Polluter Pays) است. اصلی که می‌کوشد تا هزینه‌های خسارت را بر متصدی فعالیت موجد زیان تحمیل نماید. این اصل که نخستین‌بار به واسطه توصیه‌نامه 1972 سازمان اروپایی همکاری و توسعه به اسناد بین المللی راه پیدا کرد بیشتر از آن که قاعده‌ای حقوقی باشد، اصلی اقتصادی است چرا که به این دلیل تدوین شد تا مانع از کمک‌های دولتی به صنایع داخلی به اسم کمک به جبران خسارات آلودگی‌های زیست محیطی شود. (کرافورد و دیگران؛ مسئولیت بین‌المللی بابت اعمال منع‌نشده در حقوق بین‌الملل، ترجمه مهدی حدادی و سیامک کریمی، 1395، ص 81)

هنوز هیچ برآورد مشخصی از جانب هیچ کشوری درباره میزان خسارات وارده در اثر کووید-19 انجام نشده است. اما ناگفته پیداست که با توجه به حجم بالای تلفات این بیماری و نا‌به‌سامانی‌های اقتصادی ناشی از آن، این خسارات ‌چنان زیاد است که هیچ متصدی، توان جبران آن را ندارد. در نتیجه و به ناچار دولت منشاء (چین) باید از باب مسئولیت غایی و ثانویه، هزینه‌های جبران نشده را پرداخت نماید. این دست خسارات گسترده، اصولاً این تردید را ایجاد می‌کند که آیا نباید در مورد فعالیت‌های فوق‌العاده خطرناک، به جای مسئولیت محض متصدیان به مسئولیت محض دولت‌ها باور داشت؟

عدالت حقوقی: در پی تثبیت راهکاری نوین

فعالیت‌های خطرناک و فعالیت‌های فوق‌العاده خطرناک، تمایزی آشکار به ویژه از حیث خساراتی که پدید می‌آورند، دارند. مثال بیماری کووید-19 که تاکنون بیش از 300 هزار تن کشته به جا گذاشته است به خوبی نمایانگر این موضوع است. برخورد با این دست رویدادها، مشابه رویدادهای خطرناک نیست. نباید فراموش کرد که مفهوم مسئولیت، صرفاً اثر‌ جبران کننده ندارد بلکه همچنین ویژگی پیشگیرانه را نیز یدک می‌کشد. به بیان دیگر، اگر طرفی بداند که با پدیداری خسارت، مسئولیت جبران با او خواهد بود، نهایت توجه و مراقبت خود را به کار خواهد گرفت تا از ورود خسارت خودداری کند. (ص 51) طبیعی است که دولت‌ها در قیاس با طرف‌های خصوصی اختیار و قدرت افزون‌تری برای پیشگیری یا کاهش خسارات فرامرزی ناشی از وضعیت‌های فوق‌العاده خطرناک دارند.

مسئولیت محض دولت‌ها در صورت وقوع حوادث فوق‌العاده خطرناک مورد حمایت دکترین قرار دارد. (اینجا، اینجا، اینجا، و اینجا) انستیتوی حقوق بین‌الملل نیز در مواد 1 و 4 پیش‌نویس مواد سال 1997 خود درباره مسئولیت بابت خسارات به محیط زیست از ضرورت برقراری مسئولیت محض دولت‌ها بابت زیان‌های ناشی از فعالیت‌های فوق‌العاده خطرناک به محیط زیست سخن گفته است. از همه مهمتر، رویه قضایی و دولتی نیز به سود این مسئولیت دیده می‌شود. قضیه داوری تریل اسملتر به آلودگی یک کارخانه ریخته‌گری در شهر تریل مربوط می‌شد که باعث ایراد خسارتی به کشاورزانی در آمریکا شده بود. با توافق دو دولت، موضوع نزد داوری مطرح و از جمله این سوال پرسیده شد که آیا کانادا متعهد به ممانعت از وقوع خسارات در آینده است؟ داوری درباره این سوال صراحتاً اعلام کرد: ««اگر هرگونه خسارتی...چه به واسطه تقصیر کارخانه چه با وجود رعایت رژیم [پیشگیری] در آینده پدید آید، غرامت باید بابت چنین خساراتی پرداخت شود...» (ص 1980 رای) به این ترتیب، داوری، مسئولیت کانادا را مسئولیتی محض تلقی کرده بود. دیوان دعاوی اتمی جزایر مارشال میان آمریکا و جزایر مارشال نیز بدون آن که به احراز تخلف یا قصور آمریکا در انجام آزمایش‌های اتمی‌اش ورود کند، این کشور را به پرداخت مبلغی بابت خسارات وارده به سرزمین‌های متعلق به جزایر مارشال محکوم کرده است. همچنین پس از سقوط ماهواره کاسموس 954 شوروی در خاک کانادا، این کشور در تلاش برای دریافت غرامت از شوروی اعلام کرد که دولت‌ها در مورد فعالیت‌های فوق‌العاده خطرناک، مسئولیت محض دارند. (Philippe sands & et al, Principles of International Environmental law, 2012, p. 720-722) پس از انفجار نیروگاه اتمی چرنوبیل شوروری سابق در سال 1986 آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در قالب کارگروهی از دولت‌ها خواست که روش حقوقی مناسب جبران خسارات ناشی از رویدادهای اتمی را که نوعاً فعالیت فوق‌العاده خطرناک به شمار می‌آید، پیشنهاد دهند. پاسخ شماری از دولت‌ها از جمله خود شوروی مبیّن برقراری نظامی از مسئولیت محض برای دولت‌ها است. دست آخر آن که در حوزه حقوق کنوانسیونی نیز کنوانسیون مسئولیت بابت خسارات ناشی از اجرام آسمانی و معاهده اصول حاکم بر اکتشاف و بهره برداری از فضا نیز گویای مسئولیت محض دولت‌ها در زمینه فعالیت‌هایی است که در فضای جو انجام می‌شود.

بنابراین، مفهوم مسئولیت محض، مفهومی غریبه در حقوق بین‌الملل نیست و دست بر قضا در فعالیت‌های فوق‌العاده خطرناک، به جای دعاوی خصوصی که اصل «آلوده‌کننده پرداخت می‌کند» منادی آن است، دعاوی میان دولتی، احتمال توفیق بیشتری برای جبران خسارت زیان‌دیدگان دارد؛ واضح است که معقول نیست در مورد کووید-19، زیان‌دیدگان که احتمالاً به میلیون‌ها نفر می‌رسند دادخواست‌هایی علیه متصدی یا دولت چین مطرح کنند. بنابراین، کووید-19 همچون همه آثار مدرنیته، می‌تواند توامان واجد تبعات مثبت و منفی باشد. این بیماری می‌تواند کمک کند تا نظام مسئولیت محض دولت‌ها در خسارات فوق‌العاده خطرناک، فضای بیشتری در حقوق بین‌الملل پیدا کند.