گزارش کمیسیون حقوق بین الملل راجع به موافقتنامه های غیرالزامی: از طرح معیارهای متقن شناسایی تا تبیین آثار حقوقی احتمالی-دکتر مهشید آجلی لاهیجی

دکتر مهشید آجلی لاهیجی – پژوهشگر حقوق بین ­الملل
۱۴۰۳/۰۶/۲۴

تصمیم کمیسیون حقوق بین ­الملل به بررسی موضوع موافقتنامه­ های بین المللی غیرالزامی، با درک ضرورت استفاده از این اسناد در سطح بین ­المللی و لزوم شناخت جایگاه و ماهیت آن اتخاذ شد. کمیسیون در سال 2022 موضوع را در دستورکار بلندمدت خود قرار داد و در جلسه هفتادوچهارم، در 4 اگوست 2023 تصمیم گرفت این موضوع را در برنامه کاری خود قرار دهد و ماتیاس فورتئو را به عنوان گزارشگر ویژه­، منصوب کرد. پیش از این هم کمیسیون حقوق بین­ الملل در راستای تدوین و توسعه حقوق بین ­الملل، کارهای متعددی در زمینه موافقتنامه ­های بین ­المللی، البته به طور خاص، ناظر بر معاهدات بین­ المللی انجام داده بود که از جمله، شامل پیش­ نویس حقوق معاهدات 1966، معاهدات منعقده میان سازمان های بین ­المللی با یکدیگر و با دولت­ها 1982، اثر مخاصمات مسلحانه بر معاهدات 2011 و موافقتنامه­ ها و رویه بعدی طرف­ های معاهدات 2018 است.

استفاده از اسناد غیرالزامی در سطح بین­ المللی در حال افزایش است. در حال حاضر، حتی بیشتر از گذشته دولت­ها شکل غیرالزامی اسناد حقوقی را بر معاهدات ترجیح می­دهند تا رفتار بین­ المللی­ شان را تنظیم کنند. در مقایسه با معاهدات، این اسناد، انعطاف ­پذیری بیشتری دارند. می­توان محتوای آن را محرمانه نگه داشت، چرا که موضوع مقرره ماده 102 منشور ملل متحد نیستند و اصولاً دارای اثر فوری خواهند بود؛ بعلاوه به راحتی اصلاح شده یا خاتمه می­یابند. همچنین، این اسناد شکل مناسب­تری برای بیان سیاست­ها یا دستورالعمل­ها محسوب شده و در مورد تعهداتی که هنوز به طور فراگیر مورد پذیرش قرار نگرفته، استفاده از آن می­تواند مسیر توسعه هنجارهای بین­ المللی را هموار کنند. با این حال، اتصاف به این اوصاف به این معنا نیست که این موافقتنامه ­ها در حقوق بین­ الملل جایگاهی ندارند. در عین حال، تشخیص ماهیت و آثار احتمالی چنین اسنادی، یکی از دشوارترین مسائل حقوق بین ­الملل محسوب می­شود که از جمله، اهمیت آن در خصوص سندی مانند برجام به خوبی قابل درک است.

در مقدمه اولین گزارش ارائه شده در خصوص موافقتنامه­ های بین­ المللی غیرالزامی که اخیراً در ژوئن 2024 ارائه شد، تصریح شده که این کار مقدماتی است و هدف کلی این اقدام کمیسیون، روشن کردن ماهیت، رژیم و آثار حقوقی احتمالی این توافق­ ها در پرتو رویه و دکترین موجود است. در زمان طرح پیشنهاد بررسی این موضوع، غالب دولت­ها مخالفتی با گنجاندن موضوع در دستورکار کمیسیون ابراز نکردند و صرفاً اختلاف­ نظرهایی در مورد ترمینولوژی عنوان مطرح شد. از این جهت محل تمرکز گزارش اول، در واقع تبیین عنوان دقیق موضوع با تأکید بر بررسی ترمینولوژی است.

در گزارش آمده از زمان انتخاب اصطلاح «توافقنامه» در عنوان موضوع حاضر، چندین دولت توصیه کرده ­اند که این اصطلاح با «سند» یا «سازوکار» جایگزین شود، زیرا آنها ظاهراً معتقدند که اصطلاح «توافقنامه» محدود به اسناد الزام­آور است.( ایران یکی از ده کشوری است که اعتقاد دارد باید از عبارت «اسناد» در این کار استفاده شود.) با وجود این، گزارشگر ویژه پس از بررسی دقیق به این نتیجه رسیده است که کمیسیون باید اصطلاح «موافقتنامه» را حفظ کند، از جمله، به این دلیل که تعریف معاهدات ناشی از کنوانسیون وین 1969 به گونه­ ای تدوین شده که نشان می­دهد دسته­ای از موافقتنامه­ های بین ­المللی وجود دارد که بین دولت­ها به­ صورت کتبی منعقد می­شود، اما معاهده نیست؛ یعنی موافتنامه­ هایی وجود دارد که ذیل حقوق بین­ الملل به­ وجودآورنده حقوق و تکالیف نمی­باشد و از این رو، فاقد وصف الزام است. این موضوع ناگزیر به شناسایی وجود دو دسته از موافقتنامه ­ها منتهی می­شود: آنها که از نظر حقوقی الزام­ آورند و آنها که نیستند. بنابراین، از عبارت موافقتنامه، تنها برای اسناد الزامی استفاده نمی­ شود.

او معتقد است که اصطلاح اخیر بهتر این واقعیت را منعکس می­کند که موضوع شامل شرایطی می­شود که در آن دولت­ها یا سازمان­ های بین ­المللی با هم درباره چیزی توافق کرده ­اند؛ این امر نشان می­دهد که موجودیت موافقتنامه مستلزم همگرایی اراده ­ها است. بدین­ طریق، اعمال یک جانبه، حتی اگر توسط دولت­ها مذاکره شود، می­تواند از موضوع حاضر خارج شود. در نتیجه، موضوع نباید قطعنامه‌ها و سایر اقداماتی که توسط سازمان‌های بین‌المللی به تصویب می‌رسد (از جمله اسنادی مانند نظرات عمومی کمیته حقوق بشر) را پوشش دهد.

مسئله شناسایی معیارهایی برای تمایز توافقنامه­ های الزام ­آور (یعنی معاهدات) از توافقنامه­ های غیرالزام ­آور از موضوعات بسیار مهم مطرح شده در گزارش حاضر است، زیرا تأثیری را که باید به یک توافق نسبت داده شود تعیین می­کند. سه رویکرد رقیب در این رابطه وجود دارد: 1- تمرکز بر قصد طرف­ها یا در واقع فاکتورهای ذهنی؛ 2- استفاده از مجموعه ­ای از فاکتورهای عینی؛ 3- درنظر گرفتن دو رویکرد قبلی به عنوان یک رویکرد واحد، به این معنا که از فاکتورهای عینی به عنوان تعیین­ کننده قصد طرف­ها استفاده شود. در این مرحله، گزارشگر ویژه معتقد است که این رویکرد سوم بیشتر رویه و عملکرد موجود را منعکس می­کند. برای این منظور، شاخص­ هایی که بصورت رایج در رویه و ادبیات حقوقی برای تشخیص استفاده می­شود، عبارتند از: شکل توافقنامه، متن توافقنامه (اصطلاحات استفاده شده، شامل عنوان)، وجود شروط نهایی و عبارت­بندی آنها، اینکه آیا مذاکره­ کنندگان تام­ الاختیار بودند یا خیر، سطح اختیار آنهایی که توافق را منعقد کردند، بستر انعقاد توافق (و کارهای مقدماتی آن)، نحوه پذیرش آن در سطح بین­ المللی، این واقعیت که توافق از رویه ­های داخلی لازم برای انعقاد معاهدات پیروی نکرده باشد، امکان فسخ یکجانبه توافق، وجود حق شرط­ها و نحوه عبارتبندی آنها، وجود مکانیسم ­های نظارتی و حل و فصل اختلاف، ثبت توافق و رویه بعدی طرف­ها که البته در هر مورد، ترکیب شاخص­ها و ارزیابی آنها می­تواند تعیین ­کننده باشد.

در گزارش اشاره شده که علاوه بر اهمیت تبیین رژیم حاکم بر این اسناد، از دیگر مباحث قابل توجه که در چارچوب کار حاضر به آن پرداخته خواهد شد، آثار حقوقی توافق­ های غیرالزامی است و هدف کار حاضر تعیین این است که آیا اساساً چنین آثاری وجود دارد یا خیر. با توجه به کارهای قبلی کمیسیون، حداقل باید مطرح شود که الزامی نبودن یک توافقنامه بین ­المللی، مانع از نسبت دادن برخی آثار حقوقی به آن نمی­شود. در همین راستا، کمیسیون در نظر گرفت که موافقتنامه ­های غیرالزامی را می­توان در چارچوب قاعده کلی تفسیر معاهدات منعکس شده در ماده 31 کنوانسیون 1969 وین مورد توجه قرار داد. همچنین، کار کمیسیون در رابطه با حقوق بین‌الملل عرفی قویاً نشان می‌دهد که چنین توافق‌هایی می‌توانند ابزاری برای ایجاد حقوق بین‌الملل عرفی باشند. در عین حال، نقض یک توافقنامه غیرالزامی، مسئولیت بین ­المللی متخلف را مطرح نمی­کند؛ بنابراین، عدم انطباق با یک توافق غیرالزامی نمی­تواند اتخاذ اقدامات متقابل توسط دولت «قربانی» را توجیه کند.

با توجه به این ملاحظات اولیه، گزارشگر در نهایت به طرح مسائلی می­پردازد که ذیل موضوع آثار حقوقی موافقتنامه­ های غیرالزامی می­تواند توجه کمیسیون را به خود جلب کند، از جمله اینکه آیا اصل حسن­ نیت یا استاپل نسبت به موافقتنامه­ های غیرالزامی اعمال می­شود؟ تأثیر ترکیب این اسناد با یک منبع الزام‌آور حقوق بین‌الملل چیست؟ نقش اعلامی توافق­ های غیرالزامی بین ­المللی و تأثیر حقوقی ناشی از آن در خصوص شناسایی یا عدم شناسایی یک وضعیت یا اثر آن بر تبلور یک قاعده عرفی حقوق بین­ الملل یا یک اصل کلی حقوق بین ­الملل چگونه ارزیابی می­شود؟

در مجموع، هرچند علاوه بر نکات روشن­گر اشاره شده در گزارش حاضر، تبیین پاسخ غالب پرسش­های بینادین مطرح شده به گزارش­های بعدی و دریافت پیشنهادات و نظرات موکول شد، اما همین مقدار هم به وضوح نشان می­دهد که مسائل بسیاری در این حوزه آثاری فراتر از حد انتظار دولت­ها از یک سند غیرالزامی دارد. دولت­هایی که وارد یک موافقتنامه غیرالزامی می‌شوند، نمی‌توانند از پیامدهای منفی عدول از محتوای آن یا نقش بازیگران ثالث در استفاده از نقض شرایط آن به عنوان مبنایی برای اقدامات حقوقی مرتبط غفلت کنند.