«مشروعیت» سازمان‌های بین‌المللی و نیاز همکاری-دکتر نسرین مصفا

دکتر نسرین مصفا – استاد دانشگاه تهران

۱۴۰۰/۰۱/۱۷

تا اواسط دهه ۱۳۷۰ شمسی (دهه ۹۰ میلادی)، بررسی مفهوم «مشروعیت» و ارزیابی آن، امری غیرمعمول در قبال سازمان‌های بین‌المللی به شمار می‌رفت. مداقه و نظریه‌پردازی در مورد مشروعیت عمدتا در ید پژوهش‌گران علوم سیاسی، جامعه‌شناسی، و یا روان‌شناختی بود که مشروعیت را در سطح دولت و یا جامعه (داخلی) مورد مطالعه قرار می‌دادند. مطالعات فزاینده در مورد «مشروعیت» سازمان‌های بین‌المللی و به کار گیری آن در این حوزه، منتج از چند مولفه محیطی و نهادی است. در سطح بین‌المللی، ساختارهای رسمی و غیررسمی نظام بین‌الملل بیش‌تر مورد توجه قرار گرفته‌اند. از این رو، مشروعیت جهت ارزیابی نظام بین‌الملل و کارآیی آن، ضروری است. در سطحی دیگر، با گسترش زمینه‌ها و حیطه فعالیت سازمان‌های بین‌المللی، ارتباط آنان با دولت‌ها و جوامع گسترده‌تر شده است که مشروعیت تصمیمات و برنامه‌های سازمان‌های بین‌المللی را به امری مهم بدل می‌نماید. سومین مولفه، تغییرات شگرف سیاست و حقوق بین‌الملل در مطالعه و ارزیابی نظم بین‌المللی است که کارآیی آن در قبال بحران‌ها و موضوعات مختلف را با مسئله مشروعیت نهادهای اساسی جامعه بین‌المللی گره زده است. افزایش مخاطبان سازمان‌های بین‌المللی و  انتظارات مردمان جهان جهت برآوردن نیازهای بشری از سوی سازمان‌ها، یکی دیگر از مولفه‌ها است.

برای  سازمان‌های بین‌المللی، «مشروعیت» بستر لازم برای تحقق اهداف و وظایف آنان و زمینه‌ساز جلب همکاری بین اعضا به شمار می‌رود. از این رو، مشروعیت عنصری مهم و اساسی برای سازمان‌های بین‌المللی، اعم از بین‌دولتی و غیردولتی یا جهانی و منطقه‌ای، یا تخصصی و غیر است. از وجوه مختلف، «مشروعیت»،‌ سنگ بنای اختیار، اعتبار، و اقتدار سازمان‌های بین‌المللی در سیاست بین‌الملل و کنش‌گری در سطح بین‌المللی است.

مشروعیت برای سازمان های بین المللی به استمرار فعالیت، تطبیق با شرایط و چالش های محیطی و بقای آن‌ها کمک، و موجب ظرفیت‌سازی برای توسعه قواعد و هنجارها، توانمندی اجرای وظایف و در نهایت، قبول (رضایت‌بخشی) تصمیمات آن‌ها توسط تابعان خود و جامعه پذیری مورد نیاز برای عملکرد مطلوب برای تامین منافع و علایق مشترک بشری است. در حالی‌که دولت‌ها در سطح داخلی مشروعیت برای اعمال قانون یا کاربرد ابزار قهری را در اختیار دارند، سازمان‌های بین‌المللی جز در موارد بسیار اندکی فاقد چنان ابزاری هستند. مشروعیت مبتنی بر هنجارها، رعایت موازین معنوی، قانون‌مندی و کارایی، زمینه‌ساز اقتدار در درون و بیرون سازمان در سطح صلاحیت جهانی و یا منطقه‌ای آن‌هاست. مشروعیت، در اصل یک امر شناختی است. باید آن را برمبنای عوامل آن شناسایی کرد که به خودی خود کسب نمی‌شود. فرآیند کسب، پایداری و یا بازیابی مشروعیت، پیچیده و پویا است.

مفهوم مشروعیت در اندیشه سیاسی و آرا متفکران و نظریه‌پردازان، به صورت اجمالی، کیفیت قدرت فرمان‌روایان در ارتباط با تابعان خود، برای شناسایی، تقویت اعتماد، اطمینان برای استمرار قدرت و نفوذ، برپایه درک ذهنی و مبتنی بر گونه‌های مختلف آن است که با هم تفاوت دارند. تصور مشروعیت از رابطه ذهنی برمی‌آید، که البته تبلور آن در قبول اقتدار بی‌منازعه حکمرانی است. در مورد سازمان‌های بین المللی، مشروعیت، برپایه فرآیندها وعملکردهای آن‌ها و اعضا، کشورهای دیگر جامعه بین‌المللی، سازمان‌ها و گروه‌های مدنی و غیردولتی و حتی مردم عادی در عرصه بین المللی سیال و نسبی است. تبلور کلیدی این مشروعیت، اعتماد نسبت به سازمان‌های بین‌المللی برای انجام وظایف خود و نیل به اهداف آنان است که مشارکت اعضا در سازمان‌ها، همکاری میان اعضا، و استفاده از بستر سازمان‌های بین‌المللی را تبیین می‌نماید. از این رو، مشروعیت سازمان‌های بین‌المللی، اعم از گونه‌های مختلف آن را می‌توان بر مبنای سبقه تاریخی آن، نحوه تاسیس، اهداف، عضویت، ساختار، و عملکرد آن مورد مطالعه قرار داد. «مشروعیت» سازمان‌های بین‌المللی، امری لحظه‌ای نیست و در بستری تاریخی قابل تحلیل است: مشروعیت تاسیس، مشروعیت گذشته، مشروعیت حال، و افق مشروعیت در آینده. هر یک از این افق‌های زمانی، می‌توانند برای بررسی مشروعیت سازمان‌های بین‌المللی موثر باشند. در حالی‌که شناخت وجوه مشروعیت موجب پویایی درمطالعه و ارزیابی گذشته، تحلیل وضعیت حال وپیش بینی آینده در هر سازمان بین المللی است، ولیکن اهمیت آن هنوز به طورکافی درانگیزه وعمل برای همکاری بین المللی شناخته نشده است.

فارغ از این‌که سازمان ملل متحد و مطالعه آن دغدغه انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد است، سابقه ملل متحد، گستره اهداف، تعداد اعضا، صلاحیت جهانی خود در گرو مشروعیت است و حوزه‌های فعالیت آن، تجربه منحصر بفرد همکاری بین‌المللی است که تحلیل مشروعیت آن را اهمیت می‌بخشد.

منشور سازمان ملل متحد که برآیند آرمان‌گرایی و واقع‌گرایی مورد نیاز جامعه بشری در مقطع تاریخی پایان جنگ جهانی دوم در ۱۹۴۵ است، حصول اهداف خود را با تشرح وظایف ارکان آن پیش‌بینی کرد. در متن این منشور، اهداف متعالی آن به مثابه هنجارهای مورد وفاق جامعه بین‌المللی قلمداد شده‌اند: صلح و امنیت بین‌المللی، عدالت اجتماعی، رعایت حقوق بشر، و آزادی‌ها اساسی. اجماع بر سر این موارد ناشی از بستر تاریخی آن زمان، تجارب و درس‌های جامعه ملل، و خواسته دولت‌ها در آن برهه است. این اجماع و تاسیس سازمان ملل متحد، زمینه مشروعیت سازمان ملل متحد بود بدون این‌که واژه «مشروعیت» در منشور ذکر شود.

در عین حال، اهمیت استمرار مشروعیت در ذهن تدوین‌کنندگان منشور در زمان تدوین و تصویب آن بوده است. در فصل هجدهم، اصلاحات سازمان ملل متحد پیش‌بینی شده است؛ اصلاح، راهکار برای افزایش کیفیت اعمال اقتدار یا چاره مقابله با چالش‌هاست.  فارغ از اصلاح بسیار محدود منشورازآغاز تصویب ، موضوع «اصلاحات در سازمان ملل متحد»  چندی پس از تاسیس سازمان مورد توجه قرار گرفت و تا به امروز، به طرق مختلف در دستور کار دبیرکل‌ها در اعصار گوناگون قرار گرفت. تحلیل متن و فرامتن هر یک از این برنامه‌ها، نشان‌گر تلاش برای بهبود عملکرد و افزایش یا حفظ مشروعیت است. این مشروعیت در سه حوزه قابل بررسی است:

۱) مشروعیت و کارآمدی که معطوف به خروجی و نتایج فعالیت سازمان‌های بین‌المللی در حصول اهداف مانند رفاه اقتصادی، موازین حقوق بشر و تحدید تسلیحات است.

۲) مشروعیت فرآیندهایی که منجر به اخذ تصمیمات و کسب اقتدار می‌شود که ملهم از مولفه‌هایی هم‌چون دسترسی مناسب و عادلانه به اجرای قواعد، شفافیت، فرصت مشارکت برابر و امثالهم است.

۳) مشروعیت ساختار و هویت سازمان که توانایی جلب اعتماد عمومی، حسن انجام کار، ظرفیت شناخت موضوعات و تهدیدات، و قابلیت جذب منابع و توان کارشناسی را مشخص می‌سازد.

در سازمان ملل متحد، دسته اول مشروعیت متوجه اهداف مستتر در منشور و دسته دوم معطوف به نظام تصمیم‌گیری در ارکان (اعم از اصلی، فرعی و کار‌گزاری‌ها) و مواردی همچون شورای امنیت و یا، توزیع صاحب‌منصبان بین مردان و زنان، و یا جغرافیاهای مختلف است. مشروعیت هویتی و ساختار مربوط به هنجارها و باورهای اولیه تاسیس، اعتماد به سازوکارهای اجرایی و کارآمدی و چابکی آنان، درک درست از واقعیات جهانی و کیفیت همکاری در مسائلی همچون نظام امنیت دسته‌جمعی مورد نظر است.

سازمان ملل متحد از ابتدای تاسیس خود در سه زمینه فوق همواره متحمل انتقاداتی به ویژه در مورد فعالیت‌های آن در حفظ صلح وامنیت بین المللی بوده است. با وجود درهم‌تنیدگی همه فعالیت‌های ملل متحد با تفسیر موسع از مفهوم صلح و امنیت بین‌المللی، کماکان شورای امنیت به عنوان نماد و تبلور اعتماد و بستر مسلط مشروعیت ملل متحد در سطح کلان و سطح صلح و امنیت بین‌المللی است که بر باقی حوزه‌ها و ارکان سایه افکنده است. مضاعف بر انتقادات نسبت به ملل متحد در مورد کارایی و یا ناکامی‌های آن، برخی با مبنای نقش مضاعف قدرت‌های بزرگ یا استعماری در تاسیس سازمان و یا ادعای تعقیب سیاست‌ها آنان، پایه مشروعیت ملل متحد را با مدعای «عدم لحاظ تفکرات دیگران» به چالش کشیده‌اند. در حوزه‌های دیگر نیز می‌توان چالش مشروعیت یا حتی بحران مشروعیت (توام با بحران اعتماد) را برای ملل متحد متصور شد. جهت اختصار، تنها به یکی از این چالش‌های مهم اشاره خواهم داشت: نیروهای حافظ صلح ملل متحد.

به عنوان یکی از ابزارهای عینی و عملی شورای امنیت در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، این نیروها در عملیات‌های مختلفی مشارکت داشته‌اند. در برخی مواقع، «نقض بی‌طرفی» که بر خلاف یکی از اصول اولیه عملیات حفظ صلح سازمان ملل متحد است روی داده است. به عنوان مثال، در اولین عملیات کنگو در فاصله سال‌های ۱۹۶۰ تا ۱۹۶۴ یا مواردی هم‌چون یوگوسلاوی، سومالی، رواندا و در سال‌های اخیر در مالی به کاهش مشروعیت آنان در ذهن مردم محلی و گروه‌های طرف مخاصمه انجامید. برخی از حملات به دفاتر و نیروها در برهه‌های مختلف به عنوان نماد بی‌اعتمادی به سازمان ملل متحد و یا تلقى نقش نامشروع قابل مشاهده است. این مهم، اهمیت مختصات مشروعیت در حوزه‌های جغرافیایی و مخاطبان مختلف را مطرح می‌نماید: امری مشروع در حقوق بین‌الملل و یا نزد سیاست‌مداران در عرصه بین‌المللی، شاید در عرصه محلی و افراد درگیر در مخاصمه، با چالش روبرو باشد.

مسئله مخارج این نیروها و چگونگی تامین آن که در دستور کار دیوان بین‌المللی دادگستری نیز قرار گرفت، یک چالش دیگر به شمار می‌آید که در عملیات‌ها ابهام آفرید. مسائلی هم‌چون انفعال یا ترک صحنه توسط نیروهای حافظ صلح در رواندا، بنابر تصمیم شورای امنیت، که به تبع آن یکی از بزرگ‌ترین فجایع بشری با سلاخی حدود هفتصد هزار بی‌گناه رخ داد، بحران مشروعیتی برای نیروها و هم‌چنین ملل متحد در سه حوزه مشروعیتی ذکر شده به وجود آورد که تا به امروز نیز مورد اشاره قرار می‌گیرد. تبعات حضور این نیروها بر مردم عادی صدمه‌دیده در بلایای طبیعی هاییتی و یا عدم پرداخت غرامت بوسیله ملل متحد، چالش مشروعیت دیگری هم در حوزه کارآمدی و هم فرآیند تصمیم‌گیری به وجود آورد. روایات متعدد آزار و استثمار جنسی زنان و کودکان در برخی مناطق توسط این نیروها، چالش دیگری نیز رقم زد. در مرور کوتاه این چالش‌ها، پی می‌بریم که سه حوزه مشروعیتی (کارآمدی، فرآیندها، و هویتی-ساختاری) عملا در هم تنیده هستند. ذکر این چالش‌ها، ناقض وجه مثبت همکاری بین‌المللی در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، استمرار تاریخی این فعالیت و تبعات مثبت آن نیست. بلکه نشان‌دهنده جنبه‌های مختلف مشروعیت در حوزه‌های مختلف است که خود شمشیر دولبه‌ای در پیشگاه اعضا جامعه بین‌المللی، نهادهای غیردولتی و مردم برای فعالیت و تحقق همکاری برای آن‌ها است.

بحث کسب مشروعیت و حفظ آن، خود به بروز اعمال و اقدامات کسب مشروعیت (legitimation) در حوزه‌های مختلف نیز منجر شده است. در واقع، سازمان‌های بین‌المللی خود به دنبال ترویج و کسب و حفظ مشروعیت می‌روند.