«پله پله تا ملاقات» خویشتن: اتمام محدودیت‌ ایران در زمینه فعالیت‌های مربوط به موشک‌های بالستیک در قطعنامه 2231-دکتر عبداله عابدینی

عبدالله عابدینی- عضو هیأت علمی پژوهشکده تحقیق و توسعه علوم انسانی (سمت)
۱۴۰۲/۰۸/۲۷​

برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) حاصل بیش از یک دهه مذاکره میان طرف‌های آن بوده است. این سند غیرالزام‌آور اما مهم و دارای پیامدهای حقوقی (ر.ک: مقاله مندرج در صفحه 670 این کتاب)، در تاریخ 14 جولای 2015 منعقد گردید و در 20 جولای 2015 بر اساس قطعنامه 2231 به تأیید شورای امنیت رسید. از همان ابتدای روزهای منتهی به جدی شدن انعقاد برجام، چالش‌های کوچک و بزرگی در مسیر انعقاد و اجرای این سند به وجود آمده و می‌آید. مهم‌ترین چالش، خروج ایالات متحده در 8 می 2018 بود که منجر به عدم اجرای تدریجی آن از سوی طرف‌های آن، به ترتیب عدم اجرا، ایالات متحده، سایر کشورهای 1 5 (به شکلی ناگزیر و تحت فشار ایالات متحده) و در نهایت، ایران از 8 می 2019 (صفحات 26 به بعد) شد. در تحلیل ابعاد مختلف برجام مقالات، کتب و پایان‌نامه‌های مختلفی به طور خاص، به زبان فارسی نوشته شده است. نقطه تمرکز یادداشت حاضر خاتمه دور دوم محدودیت‌های مندرج در پیوست دوم قطعنامه 2231 می‌باشد. محدودیت‌های دور نخست در سال پنجم اجرای برجام (18 اکتبر 2020) در مورد تسلیحات متعارف و محدودیت رفت و آمد اشخاص مندرج در فهرست تحریمی به پایان رسید. چندی پیش در 18 اکتبر 2023، مطابق زمان‌بندی تعیین شده در پیوست دوم قطعنامه 2231، محدودیت‌های مندرج در بندهای 3، 4 و برخی قسمت‌های بند 6 به اتمام رسید. این نوشتار سعی دارد تا ابتدا نگاهی موجز به مفاد این سه مقرره داشته باشد، سپس به تحلیل اقدامات طرف‌های برجام بپردازد و در نهایت، آینده برجام را در تصویری گذرا پیش‌بینی نماید.

نگاهی به محتوای محدودیت‌های خاتمه یافته از پیوست دوم قطعنامه 2231

مطابق بند سوم، «از ایران خواسته می‌شود تا هشت سال پس از روز توافق یا تا زمانی که آژانس گزارشی مبنی بر تایید نتیجه‌گیری گسترده‌تر ارائه کند، هر کدام که زودتر حادث شود، هیچ فعالیتی مرتبط با موشک‌های بالستیک طراحی شده برای قابلیت حمل سلاح‌های هسته‌ای، شامل پرتاب با استفاده از چنین فن‌آوری‌های موشک‌های بالستیک، صورت ندهد.» (ترجمه وزارت امور خارجه ایران از برجام با اندکی تصحیح) مطابق این بند ایران برخلاف رویکرد تحکم‌آمیز بند 10 قطعنامه 1929 مصوب سال 2010، توصیه به عدم انجام فعالیت‌های مرتبط با موشک بالستیک شده است. این بند به مدت 8 سال محل نزاع حقوقی (ر.ک: مقاله مندرج در صفحه 938 این کتاب) کشورهای 1 5 با ایران بوده است. از یک سو، ایالات متحده، فرانسه، بریتانیا و آلمان (و البته برخی دیگر از جمله اسرائیل) پس از هر فعالیت موشک بالستیک ایران، نامه‌هایی را به شورای امنیت جهت توجه دادن این نهاد به ناسازگاری اقدامات ایران با مفاد بند سوم ارسال می‌کردند. ایران و گاه روسیه و چین، طی پاسخ‌ها یا اعلام موضع‌هایی معتقد بودند اقدامات مزبور نه تنها به معنای نقض بند سوم نیست بلکه اساساً بند مزبور تعهدی الزام‌آور را برای ایران ایجاد نمی‌کند زیرا دیدگاه این کشورها این بود که نگارش این بند به نحوی است که فعالیت موشکی مغایر با این بند را منوط به وجود یک عنصر معنوی در فعالیت‌های مرتبط ایران مبنی بر «طراحی موشک بالستیک به منظور پرتاب سلاح هسته‌ای» نموده است. ایران نیز معتقد بود موشک‌های بالستیک خود را با قصد پرتاب سلاح هسته‌ای طراحی نمی‌کند. ضمن این که به دلیل فقدان معیار تعریف برای موشک بالستیک، کشورهای 1 5 معتقد به تعریف مندرج در اسناد «رژیم کنترل فن‌آوری موشکی» (Missile Technology Control Regime/MTCR) (قابلیت حمل سرجنگی 500 کیلو و برد مسافتی 300 کیلومتر) بودند، در حالی ایران و روسیه، به درستی، تصمیمات این نهاد را غیرالزام‌آور توصیف می‌کردند.

مکمل بند سوم پیوست دوم قطعنامه 2231، بند چهارم است که در آن از کشورها خواسته شده در صورت صادرات اقلام و فن‌آوری مربوط به موشک‌های بالستیک یا سرمایه‌گذاری، کمک فنی و مالی و سایر خدمات مرتبط با این موشک‌ها در ارتباط با ایران صرفاً زیر نظر و با مجوز شورای امنیت انجام شود. در واقع، این بند به سند مصوب «رژیم کنترل فن‌آوری موشکی» اشاره دارد که توسط ایالات متحده در تاریخ نزدیک به انعقاد برجام به پیوست نامه‌ای به شورای امنیت ارسال شد. شورا نیز پیوست این نامه را در بند چهارم قطعنامه 2231 درج نمود تا در وضعیت برنامه هسته‌ای ایران به آن سند وضعیتی استانداردگونه در تعیین کالا یا فن‌آوری مرتبط با موشک بالستیک ببخشد.

مقرره دیگر از پیوست دوم، قسمت سوم از بند ششم است که موضوع آن انسداد اموال و منابع مالی و اقتصادی اشخاصی است که تا روز تصویب قطعنامه 2231 در فهرست رژیم تحریمی ایران قرار دارند یا بعد از تصویب قطعنامه 2231، با ابتکار خود شورای امنیت، در این فهرست قرار داده شوند. در قسمت چهارم بند ششم پیوست دوم نیز به این نکته اشاره شده که تا هشت سال، از در اختیار دادن منابع مالی متعلق به اشخاص تحت تحریم ذیل رژیم تحریمی ایران خودداری شود مگر در موارد استثنایی چون پرداخت‌های مرتبط با خدمات پزشکی، مالیات، بیمه وخدمات حقوقی.

جدای از آن دسته از مفاد مندرج در پیوست‌ دوم قطعنامه 2231 که در بالا به آنها اشاره و به طور خاص، در مورد موعد زمانی سال هشتم، کمتر به آن توجه شده است، موارد دیگری نیز در قطعنامه و برجام (به عنوان پیوست اول قطعنامه) وجود دارند که در آنها به سال هشتم اشاره شده است. مطابق بند 23 مقدمه برجام که ذیل بحث مواعد زمانی اختتام تحریم‌ها صحبت می‌کند، ایالات متحده هشت سال پس از روز پذیرش یا نتیجه‌گیری گسترده‌تر آژانس، در پی تصویب قانونی خواهد بود که زمینه اختتام تحریم‌های معین شده در پیوست دوم برجام را در ارتباط با موضوعات تحصیل اقلام و خدمات مرتبط هسته‌ای برای فعالیت‌های هسته‌ای مورد بحث در برجام فراهم نماید؛ به نحوی که این اقدام ایالات متحده منطبق با رویکرد این کشور در زمینه رفتار با سایر کشورهای غیرهسته‌ای ذیل معاهده عدم اشاعه هسته‌ای باشد. با توجه به این که ایالات متحده در حال حاضر به طور رسمی، از زمان خروج از برجام در 8 می 2018، طرف برجام محسوب نمی‌شود، درخواست اجرای این تعهد نیز تا زمان بازگشت احتمالی این کشور به برجام، منتفی است.

همچنین، طبق بند چهارم مقدمه و بند 63 پیوست اول برجام و ایران از سال هشتم به بعد می‌تواند سانتریفوژ‌های IR-6 و IR-8 را بدون روتور تا 200 عدد در سال شروع به ساختن کند. از سال دهم به بعد نیز محدودیت ساخت بدون روتور برداشته می‌شود تا بتواند نیازهای تحقیقاتی و غنی‌سازی خود را برآورده سازد. به نظر می‌رسد که ایران در زمان برداشتن گام‌های پنج‌گانه کاهش تدریجی تعهدات خود در برجام در پاسخ به خروج ایالات متحده از برجام و بازگرداندن تحریم‌های پیشین، بر مبنای بندهای 36 و 37 مقدمه برجام، در 13 شهریور 1398 (گام سوم) و 15 دی 1398 (گام پنجم) این اقدامات را پیشتر به انجام رسانیده است. 

اقدامات کشورهای عضو برجام

نگاهی به رویکرد کشورهای عضو برجام نشان می‌دهد آنها با اختتام محدودیت‌های 8 ساله مندرج در پیوست دوم قطعنامه همانند اکتبر 2020 کنار آمده‌اند و سعی دارند تا ضمن حفظ نظام تحریمی خود، اعتبار قطعنامه 2231 را مخدوش نسازند.

سه کشور اروپایی عضو برجام، بریتانیا، فرانسه و آلمان، یک ماه پیش از فرارسیدن 18 اکتبر 2023 در بیانیه‌ای مشترک اعلام کردند به‌رغم رسیدن موعد زمانی ذیربط، این سه کشور و اتحادیه اروپا همچنان معتقدند باید تحریم‌های مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران را اعمال نمایند. دلایلی که برای این اقدام ذکر شده عبارتند از این که نخست، روسیه از پهپادهای ایرانی علیه اوکراین استفاده می‌کند؛ دوم، ایران ممکن است موشک‌های بالستیکش را به روسیه انتقال دهد؛ و سوم این که ایران به دلیل نقض مستمر و فاحش برجام از سال 2019 به بعد، باید از منافع آن محروم باقی بماند.

اتحادیه اروپا نیز در 18 اکتبر 2023 طی بیانیه‌ای اعلام کرد به دلیل عدم اجرای برجام از سوی ایران از سال 2019 به بعد، اتحادیه تصمیم گرفته تا تحریم‌های موشکی ایران را همچنان حفظ کند. این در حالی است که اتحادیه مدعی است تحریم‌های لغو شده پیشین اتحادیه در اثر انعقاد برجام همچنان لغو شده تلقی می‌شوند. اتحادیه در این بیانیه آمادگی خود را برای لغو تحریم‌های موشکی ایران پس از اجرای تعهدات برجامی از سوی ایران اعلام کرده است. بر همین مبنا شورای اتحادیه در 16 اکتبر 2023 دستورالعمل اجرایی خود را در مورد تحریم هسته‌ای ایران به نحوی اصلاح نمود تا با رسیدن به روز 18 اکتبر تحریم‌های موشکی را حفظ نماید.

واکنش ایالات متحده این طور بود که در قالب بیانیه‌ای جمعی از طریق 47 کشور همکار در «ابتکار امنیت اشاعه» (Proliferation Security Initiative/PSI) دیدگاه خود را مطرح کرد. در این بیانیه ضمن بیان نگرانی از برنامه موشکی و پهپادی ایران اعلام شد کشورهای همکار در این ابتکار، تلاش خود را برای مقابله با تهدید برنامه موشکی ایران به کار خواهند بست. از کشورهای همسایه ایران، نام بحرین در فهرست کشورهای حاضر در این بیانیه جمعی دیده می‌شود.

وزارت خارجه روسیه نیز طی بیانیه‌ای اعلام کرد روسیه دیگر لازم نمی‌داند تا از محدودیت‌های شورای امنیت در مورد ارائه فن‌آوری موشکی به ایران متابعت نماید و از 18 اکتبر به بعد، ارائه تجهیزات از سوی روسیه به ایران یا ایران به روسیه که در قالب رژیم کنترل فن‌آوری موشک بالستیک بگنجد، نیازی به تأیید قبلی شورای امنیت ندارد. روسیه اعمال تحریم‌های ایالات متحده و اتحادیه اروپا در زمینه موشکی را تلاشی برای اخذ امتیاز سیاسی از تهران عنوان کرد و اظهار داشت این اقدامات اثری بر کشورهایی که مطابق حقوق بین‌الملل رفتار و تعهدات خود را رعایت می‌کنند، در پی نخواهد داشت. ‌

پرسشی که ممکن است در اینجا مطرح شود آن است که آیا مغایرتی میان اقدام نهادها و کشورهایی که خواهان حفظ تحریم‌های فعالیت موشک‌های بالستیک ایران هستند مانند اتحادیه اروپا با قطعنامه 2231 وجود دارد؟ این نکته به نحوی از فحوای نامه ایران به شورای امنیت (مورخ 18 اکتبر 2023) با موضوع پایان این محدودیت‌ها نیز برداشت می‌شود. طبق بند 4 این نامه، محدودیت‌های مبتنی بر قطعنامه 2231 همراستا با اختتام در قطعنامه، در سطح ملی و منطقه‌ای نیز باید خاتمه یابند. بنابراین، اگر مبنای محدودیت غیر از قطعنامه 2231 باشد، ظاهراً چنین امری مغایر با تعهدات بین‌المللی بازیگران در سطح ملی و منطقه‌ای نیست. با این حال، باید دید آیا هر یک از بازیگران در سطح ملی یا منطقه‌ای تعهدی در برابر ایران نسبت به عدم وضع و اجرای تحریم‌های لغو شده طبق قطعنامه 2231 دارند یا خیر؟ به طور مثال، چنین به نظر می‌رسد که ایالات متحده بر اساس مفاد معاهده مودت 1955 دست‌کم تا پیش از اکتبر 2019 و همچنین، بر اساس، دستور موقت دیوان در قضیه «نقض‌های ادعایی معاهده مودت» تا زمان صدور رأی دیوان، همچنان، متعهد به عدم ایجاد ممنوعیت در حوزه‌هایی چون قطعات یدکی هواپیماست. مبنای حقوقی دیگر ممنوعیت اعمال محدودیت یا تحریم‌های لغو شده در اکتبر 2023، در نامه ایران به شورای امنیت قابل مشاهده است. طبق بند ششم، ایران معتقد است اعمال مجدد همان محدودیت‌ها یا محدودیت‌های مشابه به معنای نقض قطعنامه 2231 است که در مقدمه آن به ماده 25 منشور تصریح شده است. از نظر ایران از آنجایی که هدف قطعنامه و پیوست دوم آن ترویج و تسهیل توسعه روابط اقتصادی و تجاری عادی با ایران بوده و به طور مشخص پیوست دوم در پی ایجاد فضایی مفید برای اجرای کامل قطعنامه 2231 بوده است، در نتیجه، اتخاذ اقداماتی مغایر با آن نقض بندهای اول و دوم اجرایی قطعنامه و جدول زمانبندی مندرج در پیوست دوم قطعنامه است. چنان که قاضی ویژه ایران، استاد جمشید ممتاز نیز در بند دهم از نظر جداگانه خود به دستور موقت 3 اکتبر 2018 معتقد است زبان قطعنامه 2231 حکایت از نوعی الزام برای مخاطبان خود از جمله ایالات متحده دارد.

آینده برجام و قطعنامه 2231

هنگامی که برجام در 14 جولای 2015 منعقد شد و در هفته پس از آن، قطعنامه 2231 به تصویب شورای امنیت رسید، شاید برخی به این موضوع می‌اندیشدند که چه افت و خیزهایی در انتظار این مسیر 10 ساله (بند 8 قطعنامه 2231) تا ختم پرونده هسته‌ای ایران در شورای امنیت خواهد بود. سر دادن برخی مخالفت‌های داخلی در ایران و ایالات متحده، پرتاب موشک و ماهواره، تصویب قوانین مغایر با برجام و قطعنامه 2231، خروج از برجام، بازگشت تحریم‌های ایالات متحده علیه ایران، وضع و اجرای تحریم‌های بیشتر از سوی دولت ترامپ در زمینه هسته‌ای، اقامه دعوای ایران نزد دیوان بین‌المللی دادگستری به دلیل نقض معاهده مودت 1955 و صدور دستور موقت دیوان علیه ایالات متحده، تعبیه سازوکار اینستکس و سازوکار بشردوستانه سوئیس و ناکامی‌ آنها، گام‌های پنج‌گانه ایران در کاهش تعهدات برجامی، توسل به سازوکار ماشه توسط 3 کشور اروپایی طرف برجام، توسل دولت ترامپ به سازوکار ماشه و ناکامی وی در بازگرداندن تحریم‌های ایران و احیای کمیته تحریمی 1737، روی کارآمدن دولت بایدن و شروع مذاکرات (غیرمستقیم) بازگشت ایالات متحده به برجام، ارائه پیشنهادها و پیش‌نویس‌های مختلف طرف‌های برجام و کشورهای ثالث، ناآرامی‌های 1401 در ایران، تهاجم روسیه به اوکراین و بحران غزه تا به امروز، تصویری گذرا از همین افت و خیزهاست که به طور مستقیم یا غیرمستقیم در مسیر اجرای برجام مؤثر بوده است. در اکتبر 2025 برنامه هسته‌ای ایران به طور رسمی از دستور شورای امنیت خارج می‌شود و وضعیت سیاسی حاکم بر شورا در حال حاضر به نحوی است که احتمال اقدامی مغایر با روند زمانی مذکور برای اختتام نظام تحریمی و محدودیت‌ساز علیه برنامه هسته‌ای ایران اندک می‌باشد. باید منتظر تحولات دو سال پیش رو بود.

کشورها همواره تجربه‌های تلخ و شیرینی را نسبت به رویدادهای خارجی در طول تاریخ داشته‌اند و بر همین اساس، اصولاً یک ذهنیت تاریخی با پختگی لازم برای تصمیم‌گیری‌های بعدی به دست آمده است. انتظار این است که ضمن تقویت نقاط قوت حقوقی و سیاسی کشور در مواجهه با رخدادها و پدیده‌های بین‌المللی، نقاط ضعف نیز به صورت علمی و بی‌طرف شناسایی شده تا در تاریخ پیش‌روی کشور در سال‌های آینده چراغ راهی خاموش‌نشدنی و فراموش ناشدنی باشد.