از رنجی که می ‌بریم: ماجرای دولت ترامپ و قطعنامه ۲۲۳۱ قسمت دوم: ایالات متحده و مسأله استناد به قطعنامه ۲۲۳۱ به عنوان دولت طرف برجام-دکتر عبدالله عابدینی

دکتر عبدالله عابدینی - مدرس دانشگاه و عضو مؤسسه حقوق بین‌الملل پارس

در قسمت نخست این مطلب به موضوع نقض ‌های ارتکابی از سوی ایالات متحده در نتیجه خروج از برجام اشاره شد. پرسش دیگری که در این باره مطرح می‌شود این است که چگونه ممکن است ایالات متحده از یک سو، خود را دولت عضو برجام نداند و از سوی دیگر، معتقد باشد هنوز هم دولت عضو برجام در معنای قطعنامه 2231 است. برای فهم این تفکیک باید به ارتباط میان برجام و قطعنامه نگاهی داشته باشیم.

برجام در قسمت پنجم خود تحت عنوان پیوست پنجم، به این نکته توجه داده است که شورای امنیت، بعد از انعقاد برجام، طی قطعنامه‌ ای، برجام و مفاد آن از جمله سازوکارها و نهادهای تعبیه شده در آن را تأیید خواهد کرد. این اتفاق در 20 جولای 2015 با تصویب قطعنامه 2231 افتاد. موضوع قطعنامه نیز جز در مورد پیوست دوم، به طور کامل به اجرای برجام اختصاص یافته است. به عبارت دیگر، موضوع قطعنامه، تأیید برجام و هدف آن، درج آن در منظومه صلح و امنیت بین ‌المللی، تأیید، تسهیل، نظارت و اجرای نهادینه برجام است. بند 1 قطعنامه، برجام را تأیید می‌کند و بند 2 از همه کشورها می‌خواهد تا مانع اجرای برجام نشوند. در بندهای بعدی نیز به تأیید فرایند‌ها و نهادهای تعبیه شده در برجام توجه شده است. پیوست نخست قطعنامه، متن برجام است. پیوست دوم، تجمیع تحریم‌ های چهار قطعنامه تحریمی پیشین شورا (1929-1803-1747-1737) و تبدیل آن به محدودیت می ‌باشد. به این ترتیب که ضمن درج مواعد زمانی برای پایان خودکار این محدودیت‌ ها، دولت‌ ها می‌توانند با اجازه پیشین شورای امنیت مبادرت به صادرات اقلام با کاربرد دوگانه هسته ‌ای و تسلیحات به ایران بنمایند. همچنین، از ایران خواسته شده نسبت به فعالیت‌ های موشکی که قادر به حمل کلاهک هسته ‌ای است، اقدامی انجام ندهد. اینها مهم‌ترین مفاد پیوست دوم بودند که برخی به موضوع برجام یعنی فعالیت هسته ‌ای ارتباط مستقیم داشتند مانند بند دوم و برخی ارتباط غیرمستقیم مانند بند سوم و پنجم.

همان ‌گونه که گفته شد، ایالات متحده با این برداشت که هنوز در قطعنامه به عنوان دولت طرف برجام قلمداد می ‌شود، خواهان اتخاذ برخی اقدامات از جمله جلوگیری از پایان یافتن بند 5 پیوست دوم، یعنی تحریم تسلیحاتی ایران در اکتبر 2020 است. در یکی از آخرین مصاحبه ‌ها، وزیر امور خارجه ایالات متحده مدعی شده که برای جلوگیری از پایان یافتن تحریم تسلیحاتی ایران ابتدا از شرکای خود می‌ خواهیم تا این کار را انجام دهند. در غیر این صورت، ایالات متحده به عنوان عضو برجام در معنای قطعنامه 2231، وارد عمل خواهد شد و ما اطمینان داریم که با اتخاذ اقداماتی که در ماه‌ های پیش شروع کرده ‌ایم، جلوی خاتمه تحریم تسلیحاتی ایران را خواهیم گرفت. در اینجا به تحلیل درستی یا نادرستی موضع ایالات متحده از منظر حقوق بین‌الملل می ‌پردازیم. نکته مهم این است که برجام به عنوان توافقی غیرحقوقی، واجد آثار حقوقی است به خصوص این که قطعنامه 2231 شورای امنیت نیز آن را تأیید و اجرای آن را بر عهده گرفته است.

نکته نخست این که ایالات متحده نیز در این که از 8 می 2018 دیگر عضو برجام قلمداد نمی ‌شود، تردیدی ندارد. اما آیا این دولت، عضو برجام در معنا و ساختار قطعنامه 2231 قلمداد می‌ شود؟

لایه نخست پاسخ این است که طبق بند 10 قطعنامه، ایالات متحده در زمره اعضای برجام قلمداد شده است. در بند 1.2 از پیوست چهارم برجام همین عبارت‌پردازی به چشم می ‌خورد و صراحتاً به نام اعضای برجام اشاره شده است. بنابراین، ایالات متحده، تا پیش از 8 می 2018 دولت عضو برجام و در نتیجه، قطعنامه 2231 نیز بوده است. در واقع، سند اصلی نام ‌گذاری اعضا، خود برجام است و قطعنامه شورا نیز همین عبارت ‌پردازی و برداشت از اعضای برجام را عیناً تکرار کرده است. بنابراین، نتیجه منطقی این بحث این است که اگر دولتی عضو برجام نباشد، طبیعتاً عضو قطعنامه نیز نخواهد بود.

لایه دوم پاسخ این است که موضوع تصویب، اجرا و هدف غایی قطعنامه 2231، برجام است. دست‌کم دو سوم حجم قطعنامه 2231 در مورد برجام است و تمام مفاد اجرایی متن اصلی قطعنامه نیز در ارتباط با اجرای برجام می ‌باشند. حتی سازوکار موسوم به «اسنپ بک» یا «بازگشت تحریم ‌ها» نیز در صورتی به کار گرفته خواهد شد که یکی از تعهدات مندرج در برجام و نه قطعنامه 2231، نقض شود و دولت عضو برجام نیز باوری به «عدم پایبندی جدی» (significant non-compliance) داشته باشد. بنابراین، قطعنامه 2231 بر بنای برجام استوار گشته و امتیاز عضویت به عنوان دولت عضو برجام در قطعنامه 2231 ناشی از عضویت در توافق اصلی یعنی برجام است. در غیر این صورت، شورای امنیت می ‌توانست تعریف دیگری از اعضای برجام داشته باشد یا اعضایی را به انتخاب و صلاحدید خود به عنوان اعضای برجام تعیین کند که این امر، برای طرفین برجام پذیرفتنی و برای اجرای برجام، منطقی نبود.

نکته دیگری که از استدلال بالا ناشی می‌شود این است که حتی اگر استدلال ایالات متحده در عضویت در برجام در معنای قطعنامه 2231 را بپذیریم، این دولت نمی‌تواند به نقض برجام استناد کند. زیرا عضو برجام نیست. در غیراین صورت، دولت‌های غیردائم شورای امنیت یا هر دولت دیگر ملل متحد نیز می‌توانست به این مسأله استناد کند. از این رو، نگارش بند 11 برجام، به نحوی است که دایره امکان استناد به باور به عدم پایبندی اساسی را تنها به دولت‌های عضو برجام محدود کرده و نه دولت ‌های عضو شورای امنیت و نه دولت‌ های عضو برجام در معنای قطعنامه 2231. نکته دیگر که بدان خواهیم پرداخت این است که از منظر اصول حاکم بر تفسیر در حقوق بین‌الملل آیا می‌توان اقدام ایالات متحده را در استناد به قطعنامه 2231 صحیح دانست؟ اگر استدلال ایالات متحده را بپذیریم، با این وضعیت مواجه می ‌شویم که ایالات متحده عضو برجام نیست چون از آن خارج شده؛ اما می ‌تواند به نقض ادعایی برجام استناد کند چون دولت عضو برجام است. این گزینش ‌گری در تفسیر بر مبنای اصول کلی تفسیر در حقوق، از چند جهت منطقی و پذیرفتنی نیست:

1-استاپل

دولت ایالات متحده نمی‌تواند بعد از خروج از برجام، همچنان خود را طرف برجام بنامد؛ چه این که در این حالت، دولت ایالات متحده در حال حاضر مدعی داشتن حقی است که پیشتر آن را ساقط کرده بود. این رویه ایالات متحده در پرونده سانحه هوایی ایرباس و سکوهای نفتی در انکار اعتبار معاهده مودت 1955 میان ایران و ایالات متحده نیز مسبوق به سابقه است در حالی که در قضیه «کارکنان دیپلماتیک و کنسولی ایالات متحده در تهران» به آن استناد کرده بود. ایالات متحده با خروج از برجام انتظار مشروعی را برای دیگر دولت‌ها ایجاد کرده بود مبنی بر این که این دولت خواهان حضور در برجام و اجرای تعهدات و بهره‌مندی از حقوق آن و همین‌طور، قطعنامه‌ 2231 به لحاظ اجرای برجام نیست. این که در چرخشی ناگهانی این دولت خواهان استفاده از حقوق مندرج در قطعنامه 2231 برای بازگرداندن تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران است مغایر با اصل استاپل می‌باشد که ریشه در فرهنگ حقوقی آنگلوساکسون نیز دارد. ضمن این که دولت ایالات متحده از 8 می 2018 تا 25 آوریل 2020 هرگز به امکان بهره‌ مندی خود از قطعنامه 2231 برای استناد به سازوکار بازگشت تحریم‌ ها استناد نکرده بود. گذشت این مدت زمان هرچند کوتاه نشانگر این است که ایالات متحده با این اقدام خود، انتظاری را برای سایر دولت‌ها در این زمینه به وجود آورده است.

2-سوء استفاده از حق

حتی اگر ایالات متحده را به عنوان دولت عضو برجام در چارچوب قطعنامه 2231 قلمداد کنیم، این دولت در پی اعمال حقی است تا بدان وسیله جلوی بهره‌مندی دولتی دیگر از حقش را بگیرد. در واقع، ایالات متحده همان‌گونه که ایران را در دعوای «نقض‌های ادعایی معاهده 1955» متهم به سوء استفاده از حق مندرج در معاهده مزبور برای طرح دعوا علیه این کشور می‌کرد، به طور علنی و آشکار در موضوع استناد به عضویت در برجام در معنای قطعنامه 2231، در پی اعمال حق ادعایی خود مطابق بند 11 قطعنامه 2231 جهت جلوگیری از بهره ‌مندی ایران از برخورداری از حق خاتمه تحریم ‌های تسلیحاتی است. این یکی از معانی سوء استفاده از حق است که به عنوان یک اصلی کلی حقوق در نظام‌ های حقوق داخلی و در نظام حقوق بین ‌الملل به رسمیت شناخته شده است.

3-نداشتن سمت در استناد

ازتاریخ 8 می 2018، ایالات متحده، سمت خود را در استناد به برجام و حقوق و تعهدات ناشی از آن از دست داده است. مطابق یک اصل کلی حقوق، وقتی مدعی از حق خود اعراض می ‌کند امکان استناد دوباره به آن را از دست می‌ دهد.  طبق ماده 45 طرح مسوولیت دولت‌ ها به خاطر اعمال متخلفانه بین‌ المللی مصوب 2001 کمیسیون حقوق بین ‌الملل، اگر دولت زیاندیده به شکلی معتبر ادعای خود را ساقط کرده باشد، دیگر نمی ‌تواند به مسوولیت یک دولت استناد کند. طبق ماده 45 کنوانسیون حقوق معاهدات وین مصوب 1969 نیز دولتی که به صراحت پس از اطلاع از بی ‌اعتباری معاهده نسبت به اعتبار آن اذعان می‌کند یا بر اجرای آن مداومت می ‌ورزد، دیگر نمی ‌تواند به دلیلی برای بی‌ اعتباری، اختتام، کناره ‌گیری یا تعلیق اجرای معاهده استناد نماید.

4-تفسیر متن به ضرر نویسنده قرارداد

ایالات متحده اگر نگوییم نویسنده اصلی، دست‌ کم از نویسندگان اصلی قطعنامه 2231 بوده است. طبق یک اصلی کلی در تفسیر معاهدات که در مورد قطعنامه‌های شورای امنیت نیز می ‌تواند به کار گرفته شود، تفسیر باید به ضرر کسی انجام شود که قرارداد را نوشته است. تعبیر دیگری از این اصل این است که «ابهام در قرارداد باید به ضرر نویسنده پیش‌نویس‌ آن تفسیر شود.»

5-حسن نیت

حسن نیت اصلی است که به طور صریح در بند نخست ماده 31 کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات به کار گرفته شده است. این اصل در برجام نیز مورد استناد قرار گرفته است. عدم حسن نیت ایالات متحده در خروج از برجام در 8 می 2018 و قصد استناد به قطعنامه 2231 برای جلوگیری از خاتمه تحریمی تسلیحاتی ایران در آوریل 2020 زمانی آشکار می ‌شود که ایالات متحده هرگز از سازوکار حل و فصل اختلاف موجود در برجام که مورد تأکید قطعنامه نیز بوده، استفاده نکرده است. ضمن این که در مغایرتی آشکار با مفاد برجام به عنوان پیوست اول قطعنامه و بندهای 1 و 2 قطعنامه، مبادرت به وضع و اجرای تحریم‌های متعددی در حوزه‌ های مختلف نظامی، سیاسی و اقتصادی علیه ایران نموده است.

6-تفسیر طبق معنای عادی و متداول واژگان

مطابق بند نخست ماده 31 کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات تفسیر باید بر اساس معنای عادی واژگان و اصطلاحات باشد. تفسیر طرف برجام بر اساس معنای معمول و متداولی که به آن داده می ‌شود آن است که دولت مورد نظر از اعضای طرف برجام باشد؛ یعنی در انعقاد برجام مشارکت داشته و در برجام از آن کشور نام برده شده باشد. تفسیر ایالات متحده در دولت طرف برجام مطابق با قطعنامه 2231 در تعارضی آشکار با این اصل اساسی تفسیر در حقوق است.

7-اصل رعایت موضوع و هدف معاهده

بند نخست ماده 31 کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات، رعایت هدف و موضوع در کنار حسن نیت و توجه به معنای معمول واژگان را مدنظر قرار داده است که می‌توان آن را سه ضلع مثلث طلایی تفسیر نامید. هدف و موضوع قطعنامه 2231، برجام و اجرای برجام است. ایالات متحده با خروج از برجام، موضوع و هدف برجام را تحت تأثیر قرار داده است. در نتیجه، ایالات متحده در 8 می 2018 اقدامی مغایر با موضوع و هدف قطعنامه 2231 انجام داده است که در بندهای 1 و 2 قطعنامه و بند های 11 و 14 مقدماتی قطعنامه به صراحت درج و اجرای آن خواسته شده است.

8-توجه به سیاق معاهده

مطابق بند دوم ماده 31 کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات، توجه به سیاق نیز باید در تفسیر مورد توجه قرار گیرد. توجه به زمینه‌ای که قطعنامه در آن ایجاد شده و عمل می‌نماید، مطالعه متن اصلی قطعنامه و پیوست‌های آن در کنار مواضع، مکاتبات و رویه بعدی دولت ‌های طرف برجام نشان می‌دهد که آنچه به عنوان قلب تپینده قطعنامه قلمداد می ‌شود، برجام است و بدون آن، اجرای برجام خالی از معنا خواهد بود.

9-اصل اثر مفید

در تفسیر مقررات حقوقی باید از میان گزینه‌ های موجود تفسیر، موردی انتخاب شود که اجرای مؤثر مقررات مزبور را میسر سازد. یکجانبه ‌گرایی ایالات متحده در خروج از برجام و توسل به قطعنامه 2231 برای وارد آوردن ضربه ‌ای دیگر بر پیکره قطعنامه 2231 از سوی ایالات متحده، گزینه‌ ای نیست که بتوان آن را مفید به حال اجرای مؤثر قطعنامه تلقی کرد.

10-اصل دست‌های پاک

هرچند در مورد جایگاه اصل دست‌ های پاک در حقوق بین ‌الملل و رویه قضایی اختلاف  نظر وجود دارد، اما ایالات متحده خود در قضیه سکوهای نفتی به اقدامات ایران در مین‌ گذاری خلیج فارس به عنوان خواهان دعوا در معنای نداشتن دست‌ های پاک برای طرح دعوا اشاره کرده است. ایالات متحده با خروج از برجام، مرتکب نقض قطعنامه 2231 شده است. بنابراین، این دولت، دست‌ های پاکی برای استناد به قطعنامه 2231 ندارد چه این که خود را دولت عضو برجام بنامد و چه این که بخواهد از این طریق از حقوق ناشی از این عضویت بهره‌ مند شود.  

11-عدم طی مراحل داخلی جبران خسارت

امروزه این اصل به عنوان یک اصل مسلم حقوقی پذیرفته شده که دولت زیاندیده ‌ای که قصد حمایت از تبعه خود را در قالب حمایت دیپلماتیک  دارد، تبعه مزبور  باید پیشتر طرق جبرانی لازم پیش‌بینی شده در نظام حقوقی کشور ناقض تعهد را طی کرده باشد. شاید بتوان از قیاس در اینجا استفاده کرد و اظهار داشت ایالات متحده برای خروج از برجام باید از مسیر تعیین شده در برجام و قطعنامه شورای امنیت عبور می‌کرد و چون این طریق را طی نکرده است حق استناد به بند 11 قطعنامه را نخواهد داشت. از سویی دیگر، می‌توان برجام را همانند سایر معاهدات خلع سلاح یا کنترل سلاح دارای ویژگی خود بسنده (self-contained regime) دانست؛ به این معنا که طرق نظارت، بازرسی و رسیدگی به تخلفات ادعایی در درون نظام معاهداتی مزبور پیش‌ بینی می ‌شود و طرفین به دلیل ماهیت حساس تسلیحاتی در وهله اول اجازه مراجعه به سازوکارهای حقوق بین ‌الملل عام را برای مقابله با نقض ادعایی نخواهند داشت. این سازوکار در قطعنامه 2231 توسط شورای امنیت نیز تأیید شده است و بند 11، 12 و 13 اشاره صریحی بدان دارد. اما ایالات متحده پیش از خروج خود از برجام، به این سازوکار متوسل نشد.

12-توجه به سایر تعهدات بین ‌المللی در منظومه حقوق بین ‌الملل 

این یک اصل پذیرفته شده در حقوق بین ‌الملل است که تفسیر یا اجرای یک تعهد را نمی‌توان فارغ از اجرای تعهدات دیگر مرتبط با آن تعهد در نظر گرفت(تفسیرسیستماتیک مندرج در قسمت سوم از بند سوم ماده 31 کنوانسیون حقوق معاهدات). از یک سو، ایالات متحده نمی‌تواند برخلاف ماده 25 قطعنامه در تعارض با بند اجرایی 1 و 2 قطعنامه از برجام خارج شود و اجرای آن را با مشکل مواجه سازد. از سوی دیگر، ایالات متحده از زمان خروج از برجام تعهدات متعددی را نسبت به ایران نقض کرده که به صورت یک نقض مستمر قابل توصیف است. برخی از این تعهدات عبارتند از: معاهده مودت 1955 (که ایالات متحده در اکتبر 2019 از آن خارج شد)؛ دستور موقت دیوان بین ‌المللی دادگستری در پرونده «نقض‌ های ادعایی معاهده مودت 1955»؛ قطعنامه 2231 شورای امنیت؛ میثاق حقوق مدنی و سیاسی مصوب 1966؛ کنوانسیون محو کلیه اشکال تبعیض نژادی 1965؛ کنوانسیون حقوق کودک مصوب 1989؛ بیانیه ‌های الجزایر مصوب 1981؛ برجام؛ و، موافقتنامه حمل و نقل هوایی مصوب 1973.

نکته قابل توجه این که دکترین و رویه قضایی بین ‌المللی امروزه پذیرفته است که بسیاری از اصول حاکم بر تفسیر معاهدات را می‌توان با اعمال برخی تغییرات در مورد تفسیر قطعنامه ‌های شورای امنیت نیز به کار گرفت.

نتیجه‌گیری بخش دوم

ایالات متحده برای توجیه حقوقی حضور خود در قطعنامه 2231 به عنوان دولت طرف برجام راه سختی در پیش رو دارد. البته شورای امنیت محفلی است که طبع سیاسی آن بر سرشت حقوقی غلبه دارد و هر زمان می‌توان منتظر ابتکاری بود که از آستین ذینفعان مرتبط با موضوع مورد بحث سربرآرد و رویه ‌ای جدید را در تاریخ شورای امنیت ثبت کند. با این حال، از منظر حقوق بین ‌الملل، از یک سو، با توجه به ارتباط تنگاتنگ قطعنامه 2231 که موضوع و هدف آن تأیید و اجرای برجام و پیوند آن با مقوله صلح و امنیت بین‌ المللی است (که در نظر جداگانه قاضی ویژه جمشید ممتاز در قضیه «برخی نقض‌های ادعایی معاهده مودت 1955» نیز بدان اشاره شد)، و از سوی دیگر، اقدام صریح ایالات متحده در خروج از برجام در 8 می 2018 و مغایرت استناد وی به قطعنامه به دلایل متعدد حقوقی که برخاسته از اصول کلی حقوقی است، امکان مشارکت ایالات متحده به عنوان دولت عضو برجام در معنای قطعنامه 2231 دشوار است. با این حال، تفسیر در حقوق، جهانی است که همیشه یک در برای ورود به آن وجود ندارد. هنگامی که ازیک در برای ورود به منظومه حقوق بین‌الملل استفاده شد، آن زمان است که مشخص می‌شود درهای بی‌نهایت دیگری نیز در آنِ واحد می‌توانند به همان موضوع از زاویه دیگری نگاه کنند.